1. 《内港取证安排》的签订及其意义
2016年12月最高人民法院与香港特别行政区政府律政司在深圳签署了《关于内地与香港特别行政区法院就民商事案件相互委托提取证据的安排》(以下简称《内港取证安排》),这是内地与香港特区两地自2006年签订《认可和执行判决安排》 [1] 以来,再次达成新的司法方面的合作安排,“是两地司法协助安排商签工作停滞十年后的重大突破,开启了两地司法协助工作的新篇章,为重启司法协助安排商签创造了良好开局” [2] 。
从香港回归至去年底,内地与香港特区签署了《CEPA协议》 [3] 和十个补充协议及《CEPA服务贸易协议》 [4] 、《CEPA投资协议》 [5] 、《CEPA技术合作协议》 [6] 。内地与香港特区实施CEPA协议后,加速了地区经济一体化进程,客观上要求圆满解决在货物、人员、服务、资本流动中出现的各种争议。最高人民法院2018年的工作报告中提及到2017年人民法院“审结涉港澳台、涉侨案件8.1万件,办理涉港澳台司法协助互助案件5.8万件”,可见两地频繁的经贸、人文交往不可避免的产生涉港诉讼,这也迫切要求区际相关法律制度不断完善。在当下,粤港澳经济不断深化合作,区域经济一体化程度日渐加强,粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。党的十九大报告指出,要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。《内港取证安排》的出台必将为三地的交往提供有力的法律保障,发挥积极的作用。
2. 《内港取证安排》的内容及缺陷
(一) 《内港取证安排》主要内容
《内港取证安排》共计12个条文,安排分别就各方联络机关、接收委托书后的处理原则及方式、拒绝委托请求的事由、欲取得证据的用途、调取证据的范围、调取证据的方式、委托书及附件材料的格式、用文、取证的费用承担及完成委托事项的时限等事项做出了规定。
与其他区际安排相似,各方的接收转递委托书的机关称为联络机关,而非称为中央机关。根据《内港取证安排》规定内地各高级人民法院,香港特别行政区政务司司长办公室下辖行政署为各自的联络机关。联络机关并非都是当然的委托方,接收转递委托书为其主要职能,并且联络机关绝非最终执行机关,通常收到委托书后转送各自辖区内相关法院办理。
关于受托方退回或拒绝委托事由的规定,《内港取证安排》明确为受托方有权以其司法管辖域法律规定进行合法性审查,不符合其法律规定,影响完成受托事项的,可要求委托方修改、补充,并重新出具委托书,同时受托方认为受托事项超出安排规定的委托事项范围的,可以说明理由后退回委托书。《内港取证安排》就协助调取证据的范围而言,不是统一规定,而是分别规定之,如规定内地可请求协助的范围有:讯问证人;取得文件;检查、拍摄、保存、保管或扣留财产;取得财产样品或对财产进行实验;对人进行身体检验。香港可请求协助的范围有:取得当事人的陈述及证人证言;提供书证、物证、视听资料及电子数据;勘验、鉴定等。
就协助调查取得的证据而言,《内港取证安排》规定只能用于委托书载明的相关诉讼。关于取证活动所依据的法律遵循了国际通行做法,即以法院地法及受托方的法律执行,并规定委托方请求特殊方式取证的,请求与受托方法律不相冲突时,受托方是可以按照该特殊方式执行的,但是委托方请求司法人员、当事人及诉讼代理人在取证时到场或参与录取证言的程序,受托方有权决定是否批准。
关于调查取证费用承担问题,《内港取证安排》明确了一般性开支有受托方承担,翻译费用、专家费用、鉴定费用及安排委托方请求的特殊方式取证产生的费用由委托方承担,此规定基本符合《海牙取证公约》规定,也是双边协定中大量存在的常规做法。关于完成委托事项的时间,规定是受托方自受到委托书之日起六个月内完成。
如果说《香港基本法》第九十五条为两地民商事调查取证协作提供了法律支持或基础,那么该安排最重要的意义及作用在于为两地民商事调查取证协作提供了操作规范,它的签署及生效有助于避免或杜绝长期以来两地取证实践中存在的乱象,特别是制度上杜绝了内地司法人员未经允许以探亲、旅游、访学等名义跨境调查取证的可能性,有助于维护内地司法机关的形象。
安排规定内地方面的联络机关为各高级人民法院,并且最高人民法院有权直接向港方联络机关直接发出委托书,即这即表明在内地有多个联络机关可以发出委托请求,各委托法院不必将委托书层层报送最高人民法院,再由其发出委托,理论上提高了委托事项办理的效率。这样的操作方式有别与国家间的司法协作,后者通常是“一对一”模式,双方只指定一个中央机关进行委托书的接收及发出机关。
(二) 《内港取证安排》存在的问题
1) 《内港取证安排》法律位阶低
根据香港律政司的说法,《内港取证安排》没有改变香港现行立法,未经立法会立法程序审议,仅为行政性事项,这即表明安排在香港并非法律。
于内地而言,安排由最高人民法院以司法解释的形式发布,其效力位阶基本就与司法解释相当,司法解释的法律位阶低于法律且不得与法律相冲突。如安排规定不予法律冲突时无碍,一旦冲突适用安排似乎有损法律权威,但是安排确实与法律存在冲突,如一审普通程序审限为六个月,安排规定完成委托事项的时限为六个月,似乎司法解释某种程度上有意在突破审限的规定,除此之外还存在协助事项超出法律规定的证据种类的情形。
2) 联络机关基本不是调查取证的执行机关
《内港取证安排》规定的联络机关并非都是司法机关,存在联络机关并无职权进行调查取证的情形。如前述联络机关分别为内地各高级人民法院和香港特区政府政务司司长办公室下辖行政署。经笔者查阅香港特区政务司司长办公室网页,并未发现政务司拥有司法调查权,在职责栏目中发现政务司司长的主要工作为“协助行政长官,督导他所指定的决策局的工作,并在确保政策制订和实施的协调上担任重要角色,政务司司长主理行政长官的政策议程中的指定优先处理项目,加强与立法会紧密而有效的工作关系,并拟定政府立法议程的时间表。政务司司长亦执行法例赋予他的法定职能,包括处理上诉以及关于某些公共机构的运作等。这些工作主要由政务司司长办公室辖下行政署提供支援” [7] 。
于内地而言,高级人民法院作为联络机关基本也不会成为受托方作为调查取证的执行机关,因为根据《人民法院组织法》、《民事诉讼法》的规定,高级人民法院管理的一审民事案件数量有限。根据内地民事诉讼立法及司法实践而言,一审案件是全面审理既关注事实也注重法律,且证据的提交质证基本都在第一审程序中完成。故笔者断言,安排中的联络机关仅仅是联络机关,根本不会作为受托机关去执行调查取证,或者即使成为受托机关,直接执行相关委托书的数量有限。相比较,笔者发现《内地与澳门送达与取证安排》就联络机关的安排较为直接方便,如澳门方面的联络机关为澳门终审法院,内地方面联络机关与《内港取证安排》一致,尽管内地也存在联络机关级别较高,较少可能成为受托执行机关,但是澳门方面的联络机关本身就是司法机关,省去了一道转递关系,理论上更快捷高效。
3) 调查取证方式单一
《内港取证安排》仅规定了委托书调查取证方式,而没有规定其他调查取证方式。或许有学者会指出《内港取证安排》第七条规定了委托方一方相关人员可在受托方调查取证时到场,并参与证言的录取,这也就表明安排确定的取证方式并非单一,因为前述第七条规定的方式接近或趋近直接取证方式。但是笔者不得不说此种见解有待商榷。首先,委托方能否派员到受托方参加现场取证并未形成切实可操作的共识,双方仍有所保留,如《内港取证安排》第七条规定受托方可以依据其法律考虑是否批准委托方相关人员参与取证,如批准同意,应当将取证时间、地点通知委托方联络机关。相比较,《内地与澳门送达与取证安排》对此事宜的态度略显开放并乐见此项事宜的合作,根据规定向委托方法院通知取证的时间、地点并非是受托方可以考虑的事项,而是只要委托方提出了要求,就应当提供此协助;在派员参加取证方面,委托方司法人员经受托方允许还可向证人、鉴定人发文 [8] 。另外,允许证人到对方法域作证也是调查取证的协作途径或方式之一,遗憾的是《内港取证安排》未就证人域外作证豁免事宜做出规定,而《内地与澳门送达与取证安排》专门就此做出了规定。
4) 退回委托书的事由主观且不明确
前述已提到《内港取证安排》仅规定了委托书取证,取证方式较为单一,但是安排同时又规定了较为主观退回的理由,使得安排缺乏可预见性。
立法虽不能达到可量化分析的精确程度,但缺乏合理预期则是重大瑕疵。根据《内港取证安排》规定,受托被赋予了依据其辖区内法律规定判断委托书是否与相关规定相冲突,是否影响受托事项的权利,并且受托方有权自行决定要求修改、补充并重新提交,同时受托方认为不属于安排规定委托事项的,还可以决定退回。可见受托方的权利很大,受托是否会执行委托事项很大程度上取决于受托方的自主判断。因为受托方决定的依据尽管是当地法律、或安排规定,但实则漫无边际,就香港而言,其为英美法系地区,判例为该法域下的合法法源,并且香港仍可援引其他普通法系地区的案例,故于内地委托方而言委托事项可获执行的预期性不强。
5) 《内港取证安排》与内地现行法律存在冲突
《内港取证安排》在调查取证请求协助的范围尽管进行了分别规定,即该安排第六条就分别规定了内地、香港就委托调查取证可提供协助的范围。通过法律检索对比可知,于内地而言,相关规定事项缺乏明确的法律依据。因为根据现行《民事诉讼法》规定,我国民事诉讼的证据形式有法定的形式,共有8类:当事人的陈述;书证;物证;视听资料;电子证据;证人证言;鉴定意见;勘验笔录,而根据《内港取证安排》规定香港方面根据内地请求提供协助调取证据时,其采用“对财产进行试验”、“对人身体检验”措施取得的证据似乎无法归入特定的证据种类中。这似乎也表明,《内港取证安排》的某些规定与《民事诉讼法》存在冲突,因为后者并没有规定“对财产进行试验”、“对人身检验”之类的证据种类,并且也无法将此两种方式取得证据归入现有的证据种类中。
6) 完成委托的时限较长
《内港取证安排》规定完成委托调取证据的时限应限于六个月,而对比发现《内地与澳门送达与取证安排》规定的完成时限仅为三个月,二者规定的时限相差有一倍,可见前者效率不高,并且本文前述已提到六个月的时限与内地民事诉讼一审普通程序的审限相当,在内地民事诉讼施行立案登记制后,人民法院受案量激增的情况下,此安排的委托时限增加了人民法院在法定审限内审结案件的难度,一定程度上使得办案法官被迫向院长请示延长审限 [9] 。
3. 完善《内港取证安排》的建议
(一) 提升区际安排的法律位阶
《内港取证安排》尽管是根据《香港特别行政区基本法》第九十五条的规定,由香港特区政府律政司与内地最高人民法院协商后达成的,但是包括《内港取证安排》在内的其他区际安排均缺乏宪法性法律地位,即宪法、立法法未就区际安排或协议在国家法律体系中的法律位阶做出定性,安排仅以司法解释的形式在内地实施,这将与现行法律相冲突,并且更为重要的是内地以司法解释的形式施行安排没有上位法的依据,故有必要提升此类区际安排的法律位阶。
《内港取证安排》系内地与香港特区根据《海牙取证公约》的精神订立的,且就内地可在香港特区委托取证的范围来看,基本与香港特区现行《证据条例》第76条第2款的规定相一致,取证方式也仅限于委托书取证,这与香港特区《证据条例》第八部分规定的不相冲突,即大体上安排系香港特区《证据条例》及《海牙取证公约》内容的转化,未改变现行香港特区现行法律的规定,故香港特区律政司视签署安排属行政性事宜无须由立法会通过立法程序转化为本地立法 [10] 。
可见,不管是调查取证的实体规则方面还是程序操作方面,在香港特区方面而言,均是依据现有法律执行,《内港取证安排》并未改变现行本地立法。就内地而言,《内港取证安排》实际上超出了现行《民事诉讼法》规定的证据种类。从《内港取证安排》所规定的内容来分析,可知安排并不属于人民法院在民商事审判活动过程中对“具体应用法律、法令”的问题所做出的解释,但是根据《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》的规定,司法解释是最高人民法院就审判过程中“具体应用法律、法令”的问题进行解释,故《内港取证安排》虽然由最高人民法院以司法解释的形式发布,却不属于法定形式的司法解释,因此安排的形式实质性方面存在一定瑕疵。《内港取证安排》作为区际安排已超出现有《民事诉讼法》的相关规定,其形成的基础是《香港特别行政区基本法》第九十五条的规定,以司法解释的形式实施安排显然不属于对《香港特别行政区基本法》第九十五条的具体解释,从《民事诉讼法》而言也看不出安排解释的具体对象,故安排实质上是规定了立法性事项。
《立法法》是我国宪法性法律,目前该法规定了法律、行政法规、地方性法规、规章等多类法律性规则,但是没有规定区际法律规范,这不得不说立法存在空白。故我国立法机关应该着眼于国情就此立法空白进行填补,在《立法法》中增加新的法律类型,就《内港取证安排》在内的区际安排在《立法法》上的位阶进行明确,从而逐步缓和或避免以司法解释的方式实施区际安排,从而保障法制的统一,维护法律的尊严。
为此,笔者建议《内港取证安排》在内的区际安排应具备高于行政法规、司法解释且低于或等同于法律地位的位阶。首先,包括《内港取证安排》在内的区际安排毕竟不是立法机关主导制定的法律文件,应与法律存在一定差异;其次,法律从制定的主体而言分为全国人民代表大会制定的基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的其他一般法律,考虑到全国人民代表大会会期短、议程多,相关区际法律文件宜由全国人大常委会通过,为与基本法律区别,其位阶不宜高于法律的位阶。
(二) 丰富《内港取证安排》的取证方式
第一,补充直接调查取证方式
为提升《内港取证安排》的实效性,协助调查取证的方式不应仅限于间接方式,即以委托书的方式调查取证,而应积极探索引入直接的调查取证方式,即委托方的司法机关或有关人员,依据受托方的法律,直接到受托方开展证据收集工作。
《海牙取证公约》第二章、第三章分别规定了间接取证及直接取证的方式,公约大多数成员国均接受第二章规定的间接取证方式,即委托书取证,而对直接取证方式采取了保留。“相对于直接取证而言,间接取证方式照顾到了国家主权,使取证地国的主管机关有一定的安全感,取证与否以及取证的过程完全处在取证地国的主管机关或司法机关的控制之下,尤其对于大陆法系国家来说,间接取证方式不会引起当地国家的严重对抗和冲突,便于国际民商事领域的交流和合作。” [11] 正因为如此,我国在加入《海牙取证公约》时对直接取证方式进行声明保留,这可以理解,因为我国与其他主权国家之间存在主权因素,但是内地与香港之间不存在主权问题,完全可以尝试直接取证方式。
内地与香港的民事诉讼都奉行当事人主义模式,故在调查收集证据方面当事人即其代理律师可发挥主要作用。《内港取证安排》完全可以尝试引入律师或当事人依据证据所在地法律取证这种直接的取证方式,这样既避免了一方司法人员即“公权力”介入另一法域司法,而被少数人士指责破坏“一国两制”的情形;另一方面,开放律师及专业人员到对方进行调查取证,本身就可以纳入双方进行服务贸易合作的开放范围。早在2002年司法部就出台了《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》,该办法规定了香港律师事务所所在内地的代表处或代表可以向当事人提供该律师事务所律师已获准从事律师执业业务的香港特别行政区以及中国以外的其他国家的法律咨询,有关国际条约、国际惯例的咨询;接受当事人或者内地律师事务所的委托,办理在该律师事务所律师已获准从事律师执业业务的地区的法律事务;在《内港CEPA服务贸易协议》中,内地向香港开放服务贸易的具体承诺表中也规定了相似的内容。从文义理解上来看,内港双方均可委托对方律师在对方进行调查取证工作。双方在服务贸易领域似乎还可以大胆一点,增进互信,逐渐允许对方律师或当事人到己方按照己方的法律规定进行调查取证。至少于内地而言是可以做到的,近年来中外双边民商事司法协助协定中多数规定了直接取证方式,允许外放方在人员在取证时在场参与取证。故《内港取证安排》可尝试增加直接取证方式,双方可以先易后难,内地可以先行一步,允许香港律师参与内地司法取证工作。
第二,完善补充证人出庭作证的规定
民商事域外调查取证中,除前述提及的间接和直接取证方式外,还有一种取证方式,即受托方法院应委托方请求安排证人去请求方司法管辖域出庭作证,此种取证方式有一定特殊性,因此《海牙取证公约》等这一多边公约对这种方式没有做出明确规定,但是双边司法协助条约中证人出庭作证的规定一般都不会缺席。民商事域外调查取证协助中引入证人出庭作证的规定于我国而言,并非新鲜事,已经生效的中外双边司法协助协定及《内地与澳门送达与取证安排》中均有此规定,遗憾的是《内港取证安排》中缺少此项规定。
《内港取证安排》补充出庭作证的规定没有法律障碍,且已有国际、区际先例可循,完全可以吸收借鉴,如《内地与澳门送达与取证安排》第二十一条即规定:“受托方法院可以根据委托方法院的请求,并经证人、鉴定人同意,协助安排其辖区的证人、鉴定人到对方辖区出庭作证。证人、鉴定人在委托方地域内逗留期间,不得因在其离开受委托方地域之前,在委托方境内所实施的行为或针对他所作的裁决而被刑事起诉、羁押,或者为履行刑罚或者其他处罚而被剥夺财产或者扣留身份证件,或者以任何方式对其人身自由加以限制。”另外中国与波黑 [12] 的双边民商事司法协定第十七条、第十八条也分别就“安排就有关人员作证”、“证人和鉴定人的保护”做出了规定,中国与阿尔及利亚民商事双边司法协定 [13] 第十八条、第十九条也规定了“安排就有关人员作证”、“证人和鉴定人的保护”等事项。笔者提及的这两个中外协定均是近年来中国签署的协定,中方与外方早前签署的双边协定中也均有此类规定,如中国与巴西的民商事司法协定 [14] 。故既然我国与主权国家都可以就证人出庭作证事宜达成双边协定,内地与香港特区不存在主权冲突,双方完全可以就证人到对方司法管辖区域作证事宜协商达成相关补充规定。
(三) 明确《内港取证安排》中可退回或拒绝委托的事由
《内港取证安排》第八条事实上已经列明了委托书及所附相关材料应当载明的事项,且列举的事项已经相当具体,受托方再以其辖区内相关法律规定审查,评估是否影响完成受托事项,实属多余之举。《内港取证安排》第三条指出审查委托书可参考各辖区的相关法律规定,不限于安排规定的形式内容,对此笔者认为内港双方不存在主权冲突,区际安排中不应出现此种常见于主权国家间双边条约中限制性条款,即使现阶段两地法治互信仍不够也可以对现有安排的相关限制性措施做出调整,如通过以安排附件的形式列举各方审查委托书的法律文件以及程序,这样一方面有助于提升安排实施的透明度,增强两地协助的信心,另一方面有助于两地借此机会增进相互对各自法律制度及法治文化的了解,方便双方今后开展其他司法合作。
就完全退回而言(即并非通知要求修改委托书),《内港取证安排》规定的是不属于安排规定协助事项的,可以退回。退回的理由较为刚性且明确,虽说如此规定对于双方而言委托请求而言有一定的可预见性,但是并未给双方就提升合作留下空间。
笔者认为安排协助的范围比较窄,完全是香港《证据条例》第八部分相关事项规定的原文,整个安排就调查取证的问题没有超出香港《证据条例》第八部分的规定,也因为如此,香港律政司认为它未改变现行法例,属行政性事项,无须交立法会表决通过。因未经立法会立法表决,安排可快速达成并生效,但是它并非着眼于两地实际需要而订立,故协助的作用非常有限。此种情况下,如安排规定委托事由超出安排规定即退回委托,则表明任何一方均无法就现有安排提升调查取证合作的可能性。故笔者建议双方在今后讨论修改完善安排中,将退回的事由进行修改,退回请求的事由可限定为委托事项有害于辖区公共秩序或危害辖区安全此两种情况。对于委托事由超出安排规定范围的,不宜直接规定为退回,而可给与各方一定的权利依据辖区相关法律进行评估,未出现有害辖区安全或违反公共秩序的,都可以根据辖区法律规定提供协助。
(四) 提升《内港取证安排》的效率
根据内地《民事诉讼法》及《人民法院组织法》的规定,高级人民法院和最高人民法院审理的一审案件较基层人民法院而言要少很多,基本局限于辖区内有重大影响的案件或是全国范围内有重大影响的案件,即使是中级人民法院,其管辖的一审案件也仅限于重大涉外案件,或辖区内有重大影响的案件,或受最高院确定的案件,故受案最多的还是基层人民法院。
《内港取证安排》规定内地联络机关为各高级人民法院或最高人民法院,尽管级别上没有任何问题,但是考虑到高级人民法院和最高人民法院基本不办理一审民商事案件或者说较少办理一审民商事案件,实际上由高院或最高院作为委托法院向香港法院发出请求的情况比较少,它们更多是作为联络机关进行转递。考虑到时间的成本,便捷当事人诉讼,笔者建议联络机关可以适当增加部分中级人民法院,这样一方面减少了委托书在内地法院层层转递所需的时间,有助于提升委托事项办理的效率。
《内港取证安排》规定完成委托事项的时限为六个月,而内地民商事诉讼一审普通程序的审限也是六个月,两者时限一致则存在冲突,尽管后者可以申请再延长,但是委托取证事宜不宜作为延长的理由,首先诉讼作为纠纷解决的方式之一,具有权威性及公正性,但是也应兼顾效率,迟到的正义即非正义,特别是民商事诉讼中多半涉及资产转移、权利确认等,及早完成程序做出判决对双方当事人都非常重要。
为此笔者建议,今后内港双方再协商完善安排时,可尝试将完成委托事项的时限缩短,调整后的时限可以参照《内地与澳门送达与取证安排》的规定为三个月。三个月的时间较为合适。首先,内港两地同属一个国家,没有主权冲突,政治上亦无障碍;其次,中文目前也是香港地区官方文字之一,两地同文,委托书转递、审查等方面不存在各方需要先翻译的情形,理论上可以节省各方内部的办理时间;第三,香港回归已二十余年,两地交往日渐频繁,相互对各自法律制度有一定了解,有助于办理相关协助事项,各方提出委托前可以预估风险,通过联络机关转递的委托事项通常符合安排或受托方相关法律的规定。
基金项目
2014年国家社科基金重大项目《港澳基本法实施的相关机制研究》(项目批准号14ZDC031)子课题“港澳与内地经贸关系发展和各领域交流合作的机制研究”。