1. 引言
2016年以来中国经济发展进入常态，经济增速从高速增长向中高速增长转变，经济动能由投资驱动向创新驱动转变，经济增长方式由低质量发展向高质量发展转变。在此背景下，国企新一轮改革被重新提上党和国家的议事议程上，相比于前几阶段的国企改革，此次改革强调充分发挥国有资本和非国有资本的优势，充分引入市场竞争机制，让市场在资源配置过程当中起决定性作用，并且要建立现代企业制度，完善产权关系等等。在国企混改的同时，“国进民退”的问题却引发了社会的广泛关注，在中美贸易大战，外贸出口增长乏力，货币当局收紧银根，供给侧改革去杠杆的背景下，中国的民营企业迎来了历史上少有的寒冬，这个时候国有与非国有资本混改能不能成功？国有资本与非国有资本混改是否是互相兼并？这些理论和实践当中的问题都引起了政界和学术界的广泛探讨。本文通过对我国农村和国企改革历程的分析，得出城乡资本联合对于当前国企改革的必要性和相关措施建议。
现有的与国企改革有关的文献都集中在两个方面，一方面是政和企业的关系，另外一方面是企业内部的公司治理两个角度，比如柯少蕸(2017)关于国企改革的原因、目标、路径等都集中在国企内部治理方面，主要是建立现代产权制度，职业经理人制度，市场机制为资源配置基础等 [1]，再比如王宏波，陶惠敏(2016)关于国企改革的标准问题，主要集中在解放和发展生产力，防止私有化和国企全面退出的方面 [2]，刘志彪(2016)国企改革如何厘清与私有制经济相互融合的问题 [3]。现有的研究视角主要集中在微观基础领域探讨企业改革的问题，对从中国经济宏观角度讨论国企改革的相关文献研究相对较少，笔者认为，站在中国宏观经济的角度，以国有企业为代表的城市经济和以农村集体资本为代表的农村经济，长期以来处于人为割裂的不平等的二元经济结构状态，中国改革的主线，应该是逐步打破城乡严重分割的二元经济体制，实现城乡一体化。国企混改，包括以国有资本和农村集体资本为代表的城乡资本联合，应该服务于打破城乡二元的经济结构，所以从城乡关系的视角审视国企混改，对解决当下的中国经济发展问题具有一定的现实意义。本文的逻辑框架如下：首先简要回顾中国改革的历史，阐明农村改革是中国体制改革的起点和动力来源，乡镇企业是新时期中国工业化的起点，政府如何人为打断乡村工业化进程，将资源要素重新投向城市经济，二元经济结构进一步固化，其次，论述国有企业历次改革的得失，新一轮国企混改的要点，第三部分重点讨论和阐明以国有资本和集体资本混改为代表的城乡资本联合的可能性以及通过这种混改如何打破二元经济结构，引导城市资源回流到农村，建立城市和农村之间资源要素的双向流动机制，第四部分论述城乡资本联合过程当中可能会出现的问题，最后针对问题提出相关的建议和措施，重申国企混改对于打破二元经济结构的意义。
2. 中国农村改革简要回顾
中国的改革开放始于1978年的农村家庭联产承包责任制改革，在依然保留集体对土地的所有权前提下，通过将土地经营权赋予农户，激发广大农户的生产积极性，极大解放了农村地区的生产力，在以增产保量为导向的农业方针的指导下，农业发展解决了短缺经济，为城市的发提供了充足的原材料和劳动，对比之下以国企改革为代表的城市经济体制改革却显得相形见绌，在经历了建国以来的企业自治，企业下放，扩大企业自主权，企业承包责任制以后，国企改革依然举步维艰，到90年代，全国绝大部分国企出现了严重亏损，亏损面达到50%以上(吴敬琏，2010) [4]。农村经济在中国改革开放过程的一枝独秀，使得中国的工业化进程在客观上被暂时转移到了农村，典型代表就是当时乡镇企业的崛起，乡镇企业的崛起是农村工业化的一个典型缩影，在推动农村工业化，吸纳农村在土地承包制后大量显性过剩劳动力方面功不可没，1985年~1998年期间，建设用地用于农村集体建设用地的增量远远大于城市，整个国家的结构转变主要由乡村工业化推动，1981年~1994年，乡镇企业职工从2969万人增加到11,329万人，到1992年，乡镇企业创造的产值已经占到工业增加值的三分之一(刘守英，2018) [5]，对于乡村工业化的意义，中国近现代著名经济学家费孝通先生在其著作《江村经济》当中已经有过论述，农村经济在现代经济的冲击下依然具有保持工业的能力和意义，农村工业化的存在，对于农民增收，为农业农村现代化提供物质基础具有重大意义地方政府出于财税角度考虑也积极支持乡镇企业的发展，但是始于1994年的财税体制改革和1998年的《土地管理法》彻底改变了这一进程，乡镇企业趋于衰败，工业化的发展路径重新由乡镇企业模式向城市工业园区模式转变，中国的工业化发展重新回到城市经济的轨道(刘守英，2018) [5]，农村重新成为城市经济发展的附属品和资源要素的提供者，据统计，1958年~1978年通过各种剪刀差中国农村一共向城市输入了7000亿人民币，改革开放后这种局面并没有从根本上得到改观，农村金融机构在农村吸收的存款依然大于在农村投放的资金，农村资金流入城市，很大程度上又流入了国有企业。以国企和城市私营企业为代表的出口导向型工业园区经济发展模式创造了长达30年高速增长的“中国模式”，整个中国经济的发展表现出如下图1所示的状态，由此可见，未来中国的经济体制改革的主线脉络就是要逐步打破业已固化的城乡二元经济结构，所有的改革措施，包括国企混改，都应该从这一个角度出发。
Figure 1. Labor, capital and land three factors of production
图1. 劳动、资本、土地三大生产要素
3. 国企改革历程简要回顾
中国的国有企业，在1956年中国进入社会主义初级阶段以后，是按照苏联的斯大林模式建立起来的“国家辛迪加”(吴敬琏，2010) [4]。国家作为一个大企业，所有人民作为这家超大型公司内的员工，企业的概念被解释为一个个的生产核算单位，完全不具备现代企业所应该具有的企业要素(吴敬琏，2010) [4]。
3.1. 西方现代企业发展理论对于企业性质的界定
1937年美国经济学家科斯在其著作《企业的性质》一文当中对企业的性质从交易成本的角度进行了解释，认为存在市场和企业两种组织形式，当各个交易主体在企业这种内部化的组织形态下交易成本小于市场的时候，企业就会存在。50年代后威廉姆斯，格罗斯曼，哈特对企业的性质进行了扩展，其中不完全契约理论认为：市场交易当中经常充满不确定性，形成的交易契约也是不完全的，各个生产要素的所有者和消费者之间必须由一个中介沟通起来，代表各方签订合约并且监督合约的履行，这个中介就是企业，企业的所有者在交易各方获得报酬之后索取剩余利润，对剩余利润的控制和索取构成了企业主的激励机制(吴敬琏，2010) [4]。
3.2. 西方现代企业制度的发展
17世纪早期的西方国家在重商主义的影响下，对企业采取的是特许经营制度，只有获得官方特许经营权的企业才能享有法人资格，在法律保护下提起诉讼和应诉，享有独立的财产权利，民间的合伙制企业不被政府允许和保护，1720年英国政府通过《南海泡沫法案》，明确禁止取消投机和炒作行为，对远洋贸易采取政府垄断专营的措施，直到19世纪，合伙制企业已经发展成熟，其放大筹资倍数，自由转让股份，信息公开，进出自由的优势得到了民间的广泛认可，英国政府才取消了对合伙制企业的限制，在美国西部的铁路开发过程当中，产生了所有权和经营权两权分离的现代企业制度和支薪职业经理人制度，现代企业制度在欧美国家逐步成熟。
归纳起来，现代西方企业制度主要基于以下几点：1) 以契约交易为存在的基础，是连接一组相互交易的人之间的纽带；2) 明晰的产权制度，独立的法人资格，享有民事上独立的民事行为能力和民事责任能力；3) 所有者和经营者两权分离，三层治理结构，股东大会，董事会，执行机构相互分工，垂直管理，制约监督机制完备。正是由于西方现代企业制度具有以上这些优点，企业才能够始终按照利润最大化原则经营管理，对市场信息高度敏感，内部激励约束机制健全。
3.3. 国企不具备现代企业特点的原因
3.3.1. 首先是交易契约理论不存在
国有企业不是连接一组组交易对象的中介纽带，而是政府直接掌控下的生产核算单位，由政府决定生产什么，生产多少，为谁生产，供需双方瞬息万变的供求信息如果政府能够及时捕捉(事实上不可能)，那么传递给国有企业进行生产，国有企业还能够做出符合消费需求的生产决策，由于政府经常状态是信息失灵和信息不对称，导致国有企业的生产决策时常也是失灵。国有企业不连接各个交易主体，也不面对价格竞争和市场。
3.3.2. 所有者缺位，产权严重虚置
全体人民这个理论上的所有者和国家政府这个事实上的所有者在国有企业当中实际上出于缺位状态，产权严重不清导致的结果就是国企事实上被内部的少数人控制，少数人并不以追求经济利益或者剩余控制权和剩余索取权为目标，而是以追求政治利益为目标，导致严重的预算软约束和内部人控制。
3.3.3. 企业管理严重割裂，多头管理
现代西方的三层管理构架在国有企业早期并不存在，在国企收入，资源调配，生产决策，人事调配上分别属于财政部，经委会和计委会，组织部，各个部门出于各自的利益考虑，常常会在做出相互矛盾的决策，导致国企的日常管理经营活动极端紊乱。
3.3.4. 目标多极化，利润最大化目标被虚置
国有企业并不以追求利润最大化为目标，在政府的控制下，国有企业被赋予了社会保障，国家安全，生态环保，政治稳定等多个目标，经济目标被放到了次要地位，不以盈利为第一目标的企业在长期是不具有可持续发展能力的，目前有的国内学者对于国企不以盈利为第一目标表示某种支持，认为国企在社会保障方面做出的贡献(比如将国有资产，利润充抵社保基金表示赞同，认为这是国企比私企更具有社会责任的表现)，因此建国后的国有企业长期处于低效率状态(王宏波和陶惠敏，2017) [2]。
3.4. 国企的厂商理论分析
按照西方经济学的厂商理论，厂商在短期和长期追求的唯一目标都是利润最大化，以常见的柯布—道格拉斯生产函数为例：
其中第一个公式为目标公式，第二个目标为成本函数公式，将公式1分别对x，y求偏导数并作商得到厂商的边际技术替代率
，进一步
，带入公式1可得
， (1)
， (2)
，为要素的条件需求函数， (3)
，为成本函数， (4)
(5)
在长期，企业在
即
的指导下选择进入或者退出市场。 ，对于严格遵守经济学利润最大化的企业而言，遵循利润最大化的目标会让企业在产量的约束下购买生产要素，在生要素和产量的约束下选择成本最小化策略，在利润和成本的比较下选择进入和退出市场，而完全不以利润最大化为目标的国企根本无法遵守这些原则，直接结果就是导致资源的极大浪费和资源配置的扭曲，成本预算约束对于国企根本不起作用，国企也无法自由进入和退出市场。针对国企存在的种种问题，50年代中后期起，中国政府先后对国企进行了多次的改革，主要包括学习南斯拉夫的企业自治改革，60年代向地方政府下放企业经营权的企业改革，以简化计划指标，扩大企业自主权，物质刺激为特征的扩大企业经营自主权的改革，改革开放后的承包制改革等等，都收效甚微，究其原因还是在于没有从根本上改变国企的行政指令管理模式，没有进行任何产权制度改革，没有构建起任何现代企业制度的基本构架(吴敬琏，2010) [4]，以至于在80年代冲绳召开的中日经济研讨会上日本经济学家小宫隆太郎指出中国当时根本没有任何企业。进入90年代，中共十四届三中全会国企改革的思路转变为建立产权清晰，权责明确，管理科学，以市场为导向的现代企业制度，国企在“抓大放小”的指导思想上从一般性竞争领域撤离，集中到上游垄断性，半竞争性行业领域，在下游主要是大部分中小民营企业。90年代抓大放小改革一方面使得中小民营企业得以大量进入一般性竞争领域，扩展了生存空间，另外一方面使得国有企业在上游控制了原材料供给，成为日后攫取下游企业高额利润的源头，08年金融危机以后，国企改革的思路转变为“做大做强”数万亿的国家投资大部分流入国有企业，国企在迅速壮大的同时，“国进民退”的问题日益严重。14年后国企的改革思路转变为现在的混合所有制改革。整体上的改革脉络如下图2：
Figure 2. Context of mixed ownership reform
图2. 混合所有制改革脉络
4. 国企混改与打破城乡二元之间的内涵、视角
4.1. 国企混改与城乡资本联合的内涵
通过前面的论述可以知道，中国经济体制改革，在以牺牲农村工业化发展为代价的背景下，把大量资源投向城市，集中到国有资本内并没有使得国有企业的到真正的发展，历次的改革都留下了大量的遗留问题，同时，在农村的集体经济发展过程当中，也表现出与城市国有资本相同的问题，即集体资本也大量存在产权不清，所有者严重缺位的问题，例如农村土地归集体所有，农民只能拥有使用权，在城镇化过程当中，农业用地转变为农村集体建设用地再到入市的过程当中，农民的所有者身份严重缺位，村集体组织的内部人掌控农村土地，寻租问题频发，所以集体资本与国有资本一样，也存在治理结构不清晰，产权虚置的问题。国企混改的其中一个很重要方面就是国有资本与集体资本的联合，笔者称之为城乡资本的联合，混合体制改革包含三种资本类型，不仅有国有资本与非公有制资本，还有集体资本。也就是说，除了常规的国有资本与非公有制资本相互交叉持股外，二者还可以和集体资本相互交叉持股，通过国有资本与集体资本相互交叉持股，等多种形式，促进不同所有制性质的企业增强经济活力，实现原有资本的保值增值(王宏波和陶惠敏，2017) [2]。二者的联合，在某种意义上也是同时对二者的共同问题进行集中化解。传统的观点强调的是以国有资本的保值增值为中心，做大做优国有企业，在笔者看来，国有资本和集体资本的这种城乡资本的联合，更大程度上是要以集体经济为中心，做强做大做优集体资本，将城市的生产要素回流到农村经济当中，打破城乡二元的经济结构，在混改的影响下促进乡村振兴战略的实施，促进新常态下中国农村经济的发展。
4.2. 城乡资本联合的契合视角
不同的资本进行相互联合，首先要面对的问题就是混改可能会引起的管理冲突的问题(柯少蕸，2017) [1]。不同行业，性质的企业因经营理念，运营模式，企业文化等差异会导致混合所有制企业内部纠纷不断，在本轮混改当中有些地方国企出于上述考虑明确提出引入具有资源协同优势的战略投资者的方案，如果混改是完全没有产业链协作的资本联合，则混改后也不能形成清晰的商业模式和长远的战略布局。有鉴于此，与城市资本联合的农村资本在现阶段应该是具有相对资金规模优势的新型农业经营主体，比如专业化的农业经营合作社，龙头企业，在地理位置上应该靠近城市郊区，便于城乡之间的相互协作，城市资本也主要应该是涉农的国有资本企业，比如大型农机生产企业，社会化服务企业，在产业链上前者处于上游的生产阶段，后者处于下游销售阶段，是生产要素所有者和消费者之间的联合，在产业链上具有相互连接协作的可能性。其次，农村资本在发展的过程当中面对的一个首要问题就是资金的短缺问题，长期以来涉农贷款在全部金融机构贷款余额当中不足25%，投向边远农村地区的则更少，农业经营主体因为缺乏抵押担保物，往往商业银行出于控制金融风险的考虑不愿意把资金投向农村，在城乡资本的联合下，化解这种矛盾就有了可能，一方面国有资本参与到农村资本的经营当中，成为股东，在向商业银行申请贷款时以国有资本出面担保，往往更容易取得贷款，从这一点上看，城乡资本的联合，很重要一点就在于显著提升农村经营主体获得贷款的可能性，从而增加金融机构涉农贷款的比重，引导城市资金要素回流到农村地区。第三方面，农村经济发展滞后的一个重要原因在于人力资源的严重流失，相比于农村地区，城市具有更高的生活条件和完善的基础设施，教育水平，大量的有素质的农村人口流向城市，在城乡资本联合的背景下，国有企业的大量人员进入农村地区，为农村地区带来了高素质的人才资源，从而促进农村地区的发展。通过技术，资金，人才在城乡之间的双向自由流动，逐步打破分割的城乡二元体制。
5. 城乡资本联合应该要注意和解决的问题
5.1. 防止在混改过程当中国有资本流失和过度私有化的问题
历次国企改革的过程当中国有资本私有化和流失问题都引起了广泛的关注，部分国内的专家学者主张国企应该完全私有化，将上市国企股票打包送与老百姓以增加其财富效应，毋庸置疑，在今后的相当长一段时间内国有企业应该逐步的民营化，退出垄断性行业，但是在目前这种条件还不具备，贸然将国有资本私有化有可能重蹈90年代俄罗斯私有化的悲剧(短时间内通货膨胀率飙升到25%)，在城乡资本的联合当中，一方面要注意防止国有资本的流失，另外一方面要防止国有资本“下乡”侵吞控制农村资本，农业相对于城市的二三产业天然是弱质性产业，农民也天然是弱势群体，因此在与国有资本的联合当中，应当要切实保障农村集体经济的权益不被侵害。
5.2. 健全国有和集体资本的产权结构，建立城乡资本联合的现代企业组织形式
如前所述，国有和集体资本都存在产权严重不清，所有者虚置的问题，因此在二者的联合过程当中应该要健全产权关系，目前较好的方式就是在混改过程当中实行股份制改革，新型的农业经营主体以承包经营的土地入股，国有资本以资金，设备，技术入股，实行同股同权，健全公司的法人治理结构，实行独立的法人财产，享有独立的民事行为能力和民事责任能力，构建起股东大会，董事会和执行机构层次分明，分工协作的现代公司制组织构架。
5.3. 切实保障农户的基本权益，在城乡资本联合的过程当中保护农户的所有者主体地位
国有资本和农村资本的联合，在某种程度上是大资本与小资本的联合，是强资本和弱资本的联合，长期以来，农户在集体经济当中的产权虚置问题都没有能够得到很好的解决，从农村合作信用社到90年代的农村互助基金会，农民的主体地位都被虚置，在目前城乡资本的联合过程当中，应该保护好农户的产权地位，集体经济与国有资本联合，农户作为集体经济组织成员，应该以所占集体土地份额享有企业股东的权益，由农户代表参与公司的重大经营决策，农民以土地入股，应该允许农户自由进入和退出，股份可以自由转让，尊重农户个人的意愿。
5.4. 政府在城乡资本联合的过程当中应该有所作为
国企混改是在政府主导下的改革，国企混改的方向也是由政府直接调控，因此，对于城乡资本联合这种混改形式，政府应该在法律，行政，产业等层面加以引导，在法律上，除国务院发布的各项混改行政条例外，应该在立法上对混改加以法律保障和规范引导，地方政府应该对城乡资本联合给予相应的财政和信贷方面的优惠指导，在产业政策方面，城乡资本联合主要是涉农国有资本和城郊农业资本的联合，在产业选择上要以市场为基础，政府适当加以引导，注重环境和生态保护
6. 总结
中国的改革开放深刻地改变了社会面貌，40年来中国人民的生活水平得到了极大的提高，物质文化得到了极大的丰富，但是我们也应该看到，阻碍中国进一步发展的体制机制障碍依然存在，未来的改革，应该要逐步破除阻碍城乡均衡发展的体制机制，重塑新型的城乡关系，国企混改，不应局限于城市。在城乡一体化发展，要素自由流动的背景下，相信未来的城乡资本联合会给城乡统筹发展带来巨大的红利。