1. 引言
党的十八大以来，习近平着眼于实现中国梦与强军梦，提出将军民融合纳入国家战略范畴并加以推进，为新形势下实现富国与强军的统一指明了前进方向。全国各地都积极响应中央的号召，把努力推动本地区军民融合深度发展作为要事来抓，均制定了国防科技工业“十三五”规划或军民融合发展战略，并积极地加以推进；目前已下发或正在加紧制定新的区域性军民融合发展战略规划。鉴于科技创新资源禀赋决定着军民融合发展的深度和广度，因此，科技资源缺乏地区的军民融合发展战略推进难度很大，而我国在军民融合发展战略推进方面走在前列的省份，均离不开科技资源的支撑，比如四川、陕西、北京等与军工企业、科研单位众多密不可分，上海、浙江、广东等省份拥有较多的民用科技资源和产业，但这些科技资源丰富的省份不多，我国大多数省份民用科技资源和国防科技资源均不充足，不能照搬军民融合发展业绩较好省份的经验，必须找出适合于科技资源欠缺地区的军民融合发展战略选择方案。目前国内外鲜有关于科技资源欠缺地区的军民融合发展战略推进问题研究。本文以河南省为例探讨科技资源欠缺地区的军民融合发展战略选择思路和方法，以丰富军民融合研究成果，也为我国科技资源欠缺省份的军民融合发展战略推进工作提供决策参考。
2. 相关理论基础
2.1. 文献梳理
目前国内外军民融合研究的成果很多，但有关区域军民融合发展战略问题研究成果不多。比如Leonard H. Guercia Jr. (2011)认为军民融合训练可以提升灾难的应急反应能力 [1]，Arifa Parveen (2014)认为印度与俄罗斯盟友合作实施其核开发战略的做法值得借鉴，并分析其不足 [2]，Alanazi Mowafiq (2017)通过蒙特利军民合作的案例分析认为军民合作战略有利于提升社区边防能力 [3]；刘敏等(2016)认为西安高新区可以借助军民科技资源优势实施好军民融合科技创新发展战略 [4]；白卫星(2016)认为军民融合发展战略背景下区域发展战略应将军民融合纳入区域产业“主战场”，重视军转民与民参军 [5]；阮晓东(2017)从北京、广东、四川、陕西四省市的军民融合成功发展模式和经验中分别总结该战略的突破口，这些省份军民融合发展战略的共同点是借助于科技资源优势并弥补发展中的不足，以实现跨越式发展 [6]；李学明(2019)分析了美国太空领域军民融合发展战略经验，认为其归功于军民科技与产业的强强合作，我国应借鉴其经验完善产业战略对策 [7]；张亚和丁刚(2020)分析了以色列凭借美以亲密关系以及强大的武器研制能力，获得美国研制高端武器资金支持以实现国防科技高质量发展战略的新动向 [8]，等等。这些研究成果主要涉及科技资源相对充足的国家或地区的军民融合发展战略问题，或者是针对军民融合某一方面战略对策，缺乏针对科技资源欠缺地区的军民融合发展战略选择成果。
2.2. 科技资源禀赋与区域军民融合发展战略选择
1) 区域军民融合发展战略选择所需要的资源条件。由于军民融合所需的资源包括政府调控、信息共享、成果转化、资金等等外部资源，还包括产业间及产业内人、财、物、信息、科技、管理等资源 [9]；军民融合的核心是物质资源、技术和人才融合 [10]。可将上述资源归为如下四类，构成区域军民融合发展战略选择的资源条件。
①军民融合软件平台。即能满足军民融合所需要的体制、组织、机制和政策支撑条件，包括能够加速军民科技资源有效流动的体制、有利于重大军民两用科技成果研制的机制和文化、政府部门发布的持续资源扶持政策、防止国防关键资源流失的办法等。
②优质科技创新主体。包括科技型企业、高校、科研机构等民用科技创新主体以及军工企业、军工高校、军事院校、军事科研机构等军用科技创新主体。
③军民融合硬件平台。包括国家重点实验室、协同创新中心、技术创新联盟等创新团队以及技术转移服务中心、产权评估、信息服务、人才服务、智库等中介服务机构。
④物质资本参与者。包括资金供给渠道、机器设备、基础设施、市政配套服务、生产或实验基地等物质配套资源的供方。
显然，①和④为物质资源的管理者与供方，②和③则是技术和人才即科技资源的载体。
2) 我国区域军民融合发展中的资源分布及其对军民融合发展战略决策的影响。
随着我国军民融合战略的深度推进，体制机制、资源配置体系分隔状况已有所打破。各地区在上述四类资源配置均有不同程度的改进，但资源配置不足问题仍存在。其中，①和④配置问题普遍存在，大同小异，而②和③配置则各地差别较大；除北、上、广、陕、川等个别省份在②和③配置较充足外，其他绝大多数省份存在资源②或③或②和③均欠缺现象，即不同程度表现为优质科技创新主体数量不足、质量不高、军民融合硬件平台小等，难以满足军民融合发展之需要。
从以色列资源欠缺型国家实施军民融合发展战略经验看出，优质科技资源是弥补物质资源缺陷而实现“以军养民”式军民融合发展战略成功的关键 [11]；科技资源欠缺对区域军民融合发展易形成“木桶效应”，成为实施军民融合发展战略的制约因素。此类地区军民融合发展战略的选择上不能照搬资源充足地区军民融合发展战略经验，必须充分考虑科技资源“短板”的存在，探索出适合本区域军民融合高质量快速发展的战略选择路径。
2.3. 科技资源欠缺者——日本和我国江苏的军民融合发展战略选择经验
从表1看，日本和我国江苏省在军民融合发展初期均缺乏军工企业，而民用科技具有一定的优势，
Table 1. Comparison of military civilian integration development strategy choice of lacking scientific and technological resources between Japan and Jiangsu Province
表1. 日本、我国江苏两地科技资源欠缺型军民融合发展战略选择比较
分别采用了扬长补短与后发优势的军民融合发展战略。其共同点表现在由缔造比较优势战略向全面发展战略演进；与领域顶尖者的合作创新是缔造优势战略的重要途径；克服体制机制的弊端和搭建创新平台是培育创新主体实力的关键；具有争做军民融合业绩一流的远大目标。所不同的是日本借助发达民用科技基础和政策扶持，开发军民两用技术，弥补武器装备研制缺陷，搭上军民融合快车道；江苏则是依靠科技相对优势、与“两校、两院、一委”创新合作以及多所著名的综合性大学、军工类高校研发优势，借助民营企业参与国防建设的强劲动力，大力发展军民融合产业，成为我国民参军企业最多的省份。
3. 河南省在推进军民融合发展战略中的科技资源制约之困
近几年来，河南在实施军民融合发展战略上做了不少工作。2017年成立中共河南省委军民融合发展委员会，2018年在新一轮省委省政府机构改革中，将省委军民融合发展委员会办公室、省国防科技工业局、省交通战备办公室职责整合，新组建中共河南省委军民融合发展委员会办公室(以下简称“省委军民融合办”)；2017年河南省投资集团牵头设立了规模多达500亿元军民融合发展基金；同时，省委省政府也制定了一些相关政策。比如《河南省军民融合发展十三五规划》、《河南省人民政府办公厅关于促进郑洛新国家自主创新示范区军民融合发展的若干意见》等，现已取得一些成绩。但发展依旧缓慢，既有与其他省份发展的共性问题，也有科教短板严重、军工资源不强等科技资源制约问题，其表现如下：
3.1. 共性制约问题：体制机制不完善以及军民融合项目建设热情不高
1) 体制机制问题。首先表现在央地两套分离的决策体系。河南省委军民融合发展委员会主任由省委书记兼任，其成员包括政府、军队、武警等主要负责同志，初步形成了党、政、企、军等多方参与的沟通协调体制。但大部分军工企业分属于十一大军工集团，缺乏决策自主权，河南省委军民融合办对这些企业无实质性的管理权，仅有部分知情权，军工企业与地方产业难以融合发展；省内军工企业主要承担其总部下达的军品研发、生产配套任务，军转民任务不多且利润少，企业缺乏军转民的积极性 [21]。其次，现有体制限制了民参军的深度。民参军后肯科研“硬骨头”却享受“二等公民”待遇，降低了民参军企业的积极性，地方企业、高校与军队、军工科技单位构建军民融合联盟也存在类似的问题，也缺乏相应的积极性。表现在“不愿融”、“融入难”以及“融不进”，难以军民组织好军民融合发展战略。
2) 军民融合项目建设热情不高。首先是高层缺乏启动军民融合发展战略的热情。政府领导局限于中央对河南农业生产大省和省会郑州国家中心城市建设定位，认为本省军民融合潜力不大，没有真正将该工作纳入重要议程。比如刚下发的《河南省“十四五”规划》涉及面很广，但只字不提军民融合，这是河南军民融合较发达地区慢半拍、研究队伍少、成果少的重要原因。其次，军民融合示范区试点尚未真正热起来。截止2019年底，省内已设立郑州、洛阳、新乡、信阳、三门峡、鹤壁、林州、巩义和许昌共9家军民融合产业基地，但这些基地绝大多数处于引资在建阶段，目前局限于中央“多干实事，少作宣传”的要求，这些基地建设缓慢。军民融合热情仅限于少数军工科研单位集中的地市。第三，省内军民融合平台建设热度不够。省科技厅与省委军民融合办正在努力搭建军民融合平台，但往往因财力支持不够而搁置，加上搭建这类平台要突破目标差异、保密和标准限制，因而难度较大，这类平台建设缓慢。第四，军民融合软科学研究热度低。除了科技厅、省科协每年下发军民融合相关课题指南外，省社科规划办、社科联等项目发布中，几乎看不到军民融合的字眼。总之，发展热度不高最终会影响到省内军民融合发展战略的制定与实施。
3.2. 科技资源欠缺问题：民用科教短板以及军工科技资源不突出
1) 民用科教优质资源“短板”。河南省为人口大省，高等院校数量虽有157所，占全国第三位，但知名高校严重缺乏，目前仅有郑州大学、河南大学两所高校入围国家第二轮双一流大学建设名单。此外，国家重点学科严重缺乏，教育部第四轮学科评估中信息工程大学、河南理工大学共有4个A级学科，其余高校均没入围A级学科；2019年本省培养的硕博毕业生数量仅排全国第十七位。目前，仅有郑大材料、信息、智能制造三个学科参与国防建设，河科大培育机械、材料、控制三个国防学科，河南工院(专科)建有北斗导航分支平台外。省内其余高校均不涉及民参军科研开发，其主要原因是缺乏相应的学科优势。从民用企业看，河南虽为制造业大省，但绝大多数为传统机械加工类企业、采掘业、食品制造业，高科技企业很少。比如《财富》所列2021年世界500强中，大陆和香港入围总数为135家，而河南仅万州国际集团入选，但与科技不沾边。这一短板严重地限制了民参军的规模和层次。
2) 军工与军队科技资源不强。目前河南军民融合企业总数为240家左右，数量位居国内前10位。其中中央所属军工集团驻豫军工单位及其取得保密资质的子公司64家，军工民口配套单位160家左右。河南军工企业武器装备产品品种齐全，但是只有武器装备的核心配套件研制系统，却没有大的武器装备平台系统，总产值受限。目前仅有1500亿左右，难以跨入诸如川、京、沪、陕等军民融合产能大省行列。而且河南具有代表性的军工企业多是重型企业，随着国家绿色生态政策出台，诸多企业面临淘汰出局的危险，军民融合集群发展也受到了限制。大部分企业因为转型升级缓慢，创新能力不足，重型军工企业的发展态势已大不如从前，不少处于停产或半停产状态，造成河南省军工资源进一步欠缺 [22]。此外，河南国防类科研机构也很缺乏，仅有解放军战略支援部队信息工程大学、火箭军指挥学院郑州分校两所，也没有军工类大学。驻豫军队和军工集团所属的科研院与四川、陕西、江苏、北京等地相比很少。可用利来实施军民融合的军工、军队科技资源太少，军转民的潜力较小。
4. 河南省军民融合发展战略选择：稳步发展与补短并重
鉴于河南省属于典型的科教优质资源短缺、国防科技研发主体弱的省份，不能效仿军工资源丰富的四川省、军民科技资源丰富的北京市以及民用科技资源强盛的广东那样，借助某一方面资源优势制定完整的军民融合发展战略 [7]；由于没有其他绝对性优势，河南也不能完全效仿日本与江苏“扬长补短”与“后发优势”相结合战略定位，而应采用“稳步发展与补短并进战略”，在进一步稳定发展同时，弥补科技资源欠缺之短，不断壮大军民融合能力和实力。
4.1. 建立稳步发展与补短并重的军民融合发展战略目标体系
战略目标体系包括总体目标、支撑目标、可考核性目标。其中总体目标是形成强大的军民融合能力，成为河南产业升级、经济增长和服务国防的重要支撑点。支撑目标包括高效的军民融合软件平台、强大的军民融合硬件平台、开放的军民融合资源配置系统、优质的军民融合主体。可考核性目标是能够落实和考核的具体战略目标，依据河南实际和发展需要，这些综合和支撑战略目标指标值(2025年和2035年)如表2所示。
Table 2. Strategic objective of military civilian integration development in Henan Province (assessable objective)
表2. 河南省军民融合发展战略目标(可考核性目标)
在上述可考核指标中，既有“补短型”目标如新增跨区域高级军民融合研究院、引进军民融合高级技术专家、引进国防科技、军事科技研究机构数、新增军民融合隐形冠军企业数等，又有稳步发展目标如军民融合营业收入、新增军民融合企业数、新增民参军高校数等。通过战略目标的层层分解落实，在稳步发展的同时逐步解决军民融合发展的瓶颈。
4.2. 多措施并举的战略重点选择
鉴于资源欠缺地区军民融合发展战略不仅涉及到原有战略升级，还涉及到补短、更新观念等问题，要统筹考虑。因此，需要在军民融合平台、军民融合产业升级、扩充军工科技资源、军民科创能力提升四个功能战略齐头并进，有重点稳步地推进。如图1所示。各重点战略至少有与之对应的3~4项战略措施来支撑，各工作才能有效地开展。要在激发本地科技创新企业、科研机构参与军民融合积极性，组织好现有军民融合资源，缔造“后发优势”；还应采取引进外部国防、军队、著名高校等高级科技资源，强化对外科教交流与合作，培育本土企业科技创新能力等措施弥补科技弱势之短板，实施好“补短战略”。
4.3. 实施战略的主要措施
1) 要切实解决军民融合发展的政府驱动力不足问题。目前，新任省委书记楼阳生正燃起的创新驱动河南战略之火，有望逐步解决民用优质科技资源欠缺问题。省委省政府主要领导要将这把火引燃到军民融合发展活动中，转变资源导向型发展路径，培育军民融合强省的信心和勇气，真正重视军民融合工作投入，切实解决发展的动力不足问题。2) 进一步完善军民融合发展战略支撑的组织体系。要扩大军民融合
(图1说明：斜体字为“补短战略”措施内容，正常字体为“稳步发展战略”措施内容)
Figure 1. Military civilian integration development strategic focus and strategic measures
图1. 军民融合发展战略重点与战略措施
组织工作的参与范围，将省发改委、工信厅、教育厅、人社厅、地税局等纳入到军民融合协调组织机构中，以争取更多的支持。还要完善相关政策法规，强化软性平台建设，从组织上做好军民融合项目中间环节的无缝对接。3) 进一步完善省内军民融合资源配置体系。为解决军民融合资源欠缺导致的发展后劲不足问题，通过“两区”(即郑洛新国家自创区、军民融合产业化示范区)军民创新要素的共建共享以挖掘省内优质资源，扩大存量资源的使用效率，还应当通过跨区域、跨行业、跨单位联盟等形式扩大创新资源增量的供应。4) 要努力实现军民融合计划与全省科技计划相互兼容。在战略规划设计上，要双方参与，共同拟定战略方案，避免重复扶持；要预留专项基金，将军民两用研发项目纳入全省年度科技研发计划中，以解决研发项目扶持政策落空问题；在科技进步奖等省级科技奖项中预留军民融合研发成果奖励名额，切实增加军民融合项目的扶持与激励。5) 积极稳妥地推进省内重大军民融合工程。在全省产业结构优化升级、郑洛新国家自主创新示范区建设、参与“一路一带”战略、发展战略性新产业发展等重大工程项目中实施好军民融合工作，并积极培育军民融合世界“隐形冠军”企业 [23]。
5. 研究结论与展望
5.1. 研究结论
科技资源欠缺成为我国绝大多数省份军民融合战略选择所面临的一项难题，在制定军民融合战略上不能完全效仿美国等科技大国的经验，也不能照搬国内北京、上海等科技强势地区以及陕西、四川等军工科技强省的做法，要充分考虑科技资源欠缺这一短板因素，采用不同的战略对策。日本军工科技资源严重不足及发展受限、江苏省军工企业缺乏等科技资源欠缺国家或地区军民融合发展战略成功经验研究显示，二者分别采用了扬长补短和后发优势的发展战略，通过军工或科技某一强项借助于国际或国内科技合作对其弱项进行溢出来弥补弱项，从而走上军民融合健康发展轨道。河南属于人口大省，军工与民用两类科技资源均不丰富，经济又不太发达，而且属于典型的科技资源欠缺省份即科教短板严重、国防科技资源少，在军民融合发展战略选择上既有观念、体制机制等共性问题，又存在民用科技资源弱、军工科技不强等特殊问题。应当采用“稳步发展与补短并进战略”，稳步发展是前提，补短则是跨越式发展的保障。要在战略目标、战略重点和主要措施三方面充分考虑“稳步发展与补短并进战略”战略思想，并有针对性采取对策。这种战略选择对于我国科技资源欠缺省份的军民融合战略选择具有重要的参考价值。但正确选择军民融合战略仅是军民融合战略成功的一个步骤，后续工作实施还相当重要，需要主要领导真正重视各项措施落实工作，并予以资源的倾斜，扎扎实实地推进才能真见实效。
5.2. 研究展望
研究结论为科技资源欠缺地区的军民融合发展战略制订提供了一条切实可行的选择思路，也是这些地区实施军民融合深度发展和区域高质量发展的关键。但由于军民融合战略制定要体现保密因素要求，数据的采集与公开受到一定的限制，因此，本文的论证和结论为粗线条，在具体战略选择上，有待进一步细化和完善。此外，本文所研究的结论仅是总体思路，目前我国区域军民融合战略的实施工作还存在配套性难题，比如央地军民协同创新平台的建立，中央军民融合管理体制的完善，地方军民科技资源配套体系的构建，等等，这些配套问题亟待解决，需要做进一步深入系统地研究，从而有利于科技资源欠缺地区军民融合战略精准落实到位。
基金项目
河南省软科学项目“河南省军民科技融合发展战略及对策研究”(项目编号：182400410154)，河南省科技智库调研课题“河南军民融合科技资源共建共享机制研究”(项目编号：HNKJZK-2020-07B)，河南省高校人文社会科学研究一般项目“郑洛新自创区军民协同创新促进机制研究”(项目编号：2022-ZZJH-034)。