1. 引言
中国目前面临人口老龄化、高龄化的问题,新时代中国特色社会主义背景下的社会福利也就成为一个持续且较为严峻的话题。特别是作为乡村振兴主体的农村,老年人的各方面需求持续提升,更是社会养老保障体系的逆势点,也是社会养老福利讨论的“常客”。农村养老福利作为社会发展的核心,作为社会良性运行与协调发展的研究出发点,意味着福利制度关乎现代社会发展以及体现人类生活的幸福感和满足感。
随着社会的不断发展,社会养老福利保障更多地体现在经济性、适用性和更高要求的生活中。福利供给从古至今伴随着人类社会,主要表现在对弱势群体的基本保障,针对不具有基本生活保障的人群提供社会救济。社会福利制度更是时代的产物,国家对福利的关注度高,就足以说明社会的差距愈发明显,畸形社会的概率就会不断提高。相反亦然,对福利的投入降低会建构出一个新型社会结构,创造一个具有保障的社会体系。把供给标准从保证最低生活,到保证全面生活,再到保障的健康生活;供给对象从特殊人群到普通人群,再到不同的人群,使得社会福利更加均衡化和更加合理化。多方面看来,更好地解决我国农村老年人养老福利问题迫在眉睫,必须对当前的养老福利供给体系加以强化。
2. 福利理论视角下分析农村老年人福利问题
福利社会理论是时代的成果,新时代新征程的现代化中国依旧保持着对福利建构的持续关注,这就对如何建设新时期新型社会福利国家变得至关重要。而理论政策的多元化、现代化是在改善人民现代生活、现代政府管理和社区福利制度建设中最突出的特点,同时也是社会产生了大规模关于理论政策争议的导火索,争议和普通的社区问题之间存在着最根本的差异。社会福利理论及其理论建设是中国政策研究和理论体系的重要部分 [1] 。本文主要以我国农村老年人为主体,结合福利理论对新时代农村老年人养老福利供给问题进行分析。
2.1. 福利经济理论的必要性
福利经济理论是现代西方经济在理论上的一个创新点,其为研究学者们提供了一个社会生活保障新视角,促使重新思考所追逐的物质满足与精神这一目标的侧重价值体现 [2] 。福利经济理论是由国家(或政府)指导及各种社会团体组织辅助,借助各种公共设施、各种物质补助、各种志愿服务和举办各种群体福利活动来加强社会群体福利,以提高整体社会生活水平,降低生活质量的社会风险和促进社会保障体系的完善。而经济问题在农村养老供给上存在较大影响。
福利经济理论证明了福利体制和福利制度建设的必要性,以及有关部门应采取的保障措施。这为国家建立农村老年人养老福利制度提供了理论保障,也为农村老年人养老福利制度的实施提供了理论依据。从社会福利经济理论上来看,目前我国农村人口老龄化将会存在着三个方面的问题:农村人口构成的改变将产生出新的社会问题和需求;政府部门对农民的老年社会福利投入并不足;相关政策法规体系也存在着局限和漏洞 [3] 。“双龄化”现象的出现会让社会的福利压力更大,相关政策的落实不到位和福利资源没有供给到需要的人群,进而会产生福利不公平的新现象问题。而新旧福利经济理论的转换更是把福利推向了更高层次。在西方就有众多经济学家对增强社会福利发表观点,如卡尔多的补偿原则,勒纳的“最适度”原理,希克斯的“假定补偿”,以及西托夫斯基的“双重标准”都把旧福利经济理论推向了新潮。中国先有只注重精神而轻物质到后来的高度重视物质而轻精神的变化,这样既不利于福利经济理论的发展,也不利于社会保障制度的健全和完善。因此,中国在完善福利制度的时候可以参考、借鉴西方福利制度的可行之处,取长补短。在保障制度改革的同时也要搞好公平与实效的整体把握 [4] [5] 。在提升农村养老保障的同时保证经济的普惠与适用。
2.2. 福利三角理论
2.2.1. 家庭
家庭是最基本的福利供给者,也是社会团体最小而占比最大的“福利组织”,在传统乃至当代时期,家庭都是老年人养老福利最直接的福利来源,而市场和国家只是起到辅助作用,并没有实质性的福利供给状况 [6] 。
家庭对老年人在生存和精神上都给予了决定性的福利保障。现当下农村大量劳动力外出,造成了“空巢老人”、“空心村”现象不断涌现。随着年龄的增长,大部分老年人会出现抵抗力降低、易患病,加之现代社会的不断发展,一些兴起的奇形怪病患病率极高,就会愈发依托人们的照顾。与此同时,周围邻居在一定程度上是作为福利的提供者,相对于子女外出,老年人需承担家庭责任和劳作来消除孤独感。而周围邻居平日里的相互交流、相互沟通可以给“空巢老人”带来精神上的慰藉,消除一个人独处的孤独空虚感,这也是当前社区养老服务占据重要部分的原因。
从另一方面来说,“双龄化”不断扩张,农村无疑是存在风险和安全隐患较高的主要场所。因为农村存在教育、医疗、卫生方面的局限,遇特殊情况时会因为基础设施的不完善而造成困扰,甚至是出行不便而造成意外因素也常用发生。所以,完善农村基础保障体系是至关重要的,建设基层医疗机构,提供惠民的医疗资源是降低老年人生活风险和安全隐患的基本保证。通过基层医疗机构为老年人养老提供便利,结合村委会卫生服务机构特点,从根本上体现家庭组织对老年人的养老福利具有支持和帮助两类义务作用 [7] 。在现代化理论进程的进程中,未来家庭养老福利供给的社会纽带将被削弱,家庭对老年人的支持将逐渐减少。此外,农村高龄低教育的老人家庭与城市受教育程度高的家庭的比例较低,特别是在农村欠发达的西部地区。马忠东,周国伟用U型发展趋势来反映家庭供养的趋势,在双龄化人口增加的情况下,政府养老机构要积极扩大老年人社会养老保障,加强对弱势群体的支持,减轻家庭负担 [8] 。
2.2.2. 国家
政府作为国家的代表,更是为农村老年人养老福利提供多元化的制度保障,且承担保障体系的主要责任。特别是在今后大势所趋的家庭养老福利削弱的情况下,政府部门更是要与全国各地建立合理有效的保障机制,要做到病有所医、老有所依、老有所养的合理有效的保障结构。
面对当下的社会现状做出合理化的政策决策,提供高效率、高时效的养老福利落实举措,对“空心村”、“空巢老人”现象有实质性的成效。“双龄化”问题的出现,政府应积极扩大养老福利保障的覆盖面,加强对弱势群体养老保障体系的完善,降低社会风险,减轻家庭负担。我国面对老龄化的冲击,必须建构一个惠民合理的农村老年人养老福利制度,重新塑造一个养老福利与养老保障并存的模式,以进一步完善国家(或政府)、社会、家庭和老年人的基本制度。养老福利权及其保障体系是养老福利管理的核心,是养老福利体系的基本保障起点。
因此,在人口老龄化逐步发展的两个宏观背景下,适应中国人口整体老龄化水平发展的大趋势和老年人家庭结构发展的大趋势,研究以民生为导向的中国老年人福利和人权体系的设计,具有重要的理论和现实意义。目前,我国养老福利制度在国家层面尚处于不完善阶段,福利制度和实践仍然只是社会保障制度的重要内容之一,这就直接决定了我国老年养老福利制度是一种典型的错位福利制度。只有不断探索以养老福利为核心的福利法治,才能实现新时代养老福利法治先例;完善福利体系,深化国家主题,建设“大厦型”老年养老福利法律制度和福利规范制度 [9] 。最基本的五保制度存在让老年人获得了更多的补助和保证了最低的生活标准保障。在物质与经济满足的情况下,采取多样的养老福利供给,让农村老年人在保障生活的同时可以拥有丰富的精神寄托。
2.2.3. 市场
市场是福利政策的载体,也是福利政策的表现形式,帮助老年人在社会上生存立足的根本。无论家庭还是国家(或政府),市场参与都起到了决定性作用;农村老年人在面对子女外出时,劳动力的流失让老年人成为家庭劳动力主体,且利用现有资源来维持基本生活保障,例如土地资源的利用,手工艺的制作,技术的传授等传统方式。
当然,在政府和家庭的帮助下,市场对老年人的包容性也很强,除了基本的养老福利制度保障外,还有家庭对老年人的基本养老福利供给。土地劳作作为家庭劳动力转换成经济的主要来源之一,满足最低标准的养老保障衣穿住行和提供生活必需品是立足于福利保障的前提。对于不具有劳作能力的老年人享有土地生产经营权,也可以一定程度上改善生活权益;但是土地的劳作存在不确定性因素,可能会面临旱涝等自然灾害的影响。所以这也是现有资源福利的一个局限,并不能完全代替社会福利的作用。市场化已经成为福利行政背景下政府公共服务发展的一个趋势,这个趋势在法治发达国家非常明显,一些国家甚至形成了市场提供政府公共服务的运行系统和运行制度 [10] 。与之相比,作为我国福利供给主体的政府在公共服务的市场倾向上却出现分歧。在政府服务市场化的过程中,社会组织力量受到其他较多较大的内外因素限制,特别是基本服务由政府主导、建设服务由政府控制等,并没有完全倡导市场对福利供给、福利政策体系。
与之相比,灵活就业和手工艺的存在使得老年人养老福利多样化、结构化,也为社会养老福利制度提供了多样性的选择和普遍性的依据。例如物业行业的就业就是对老年人的选择,找一个离家近、生活有保障的就业也是社会养老的福利表现,还有街头一些小吃、糖果、小玩偶、烤地瓜等都是可作为养老生活保障的基本生产条件。
2.3. 福利多元主义理论
福利多元主义为国家福利改革提供了新的导向,非营利组织的参与势必会影响社会福利自治的方式,但是福利结构治理也将成为一种时代潮流。福利多元主义理论的存在给国家(政府)提供了范式转变的前提,也为我国非营利性机构组织提供了可参考性模式,但是,在理解福利多元主义时要注意几个主要问题,以免踏入理论的盲区,非营利组织参与我国养老福利治理需要考量我国的实际社会背景、组织特质、地方情境而采取适用且新颖的养老举措 [11] 。福利多元主义为农村老人的养老提供了更全面的福利路径,农村老年人的养老福利问题其实就是关乎老年人的养老保障问题,把养老风险降到最低就是老年人福利的最大化。
我国的养老模式主要有三种:居家养老、机构养老和社区养老,三种模式都存在利弊 [12] 。居家养老的付出多、效率高;机构养老成本高、有局限;而社区养老付出少、机械化。三种模式的融合在实践创新方面具有针对性,不仅结合当代背景实际情况,而且综合三种模式的实用性、专业性和价值性;使得这样一种新型养老模式可以成为主流的可能性,这样一种模式更是完美契合了福利三角理论和福利多元主义理论的应用。取长补短,通过市场和国家(或政府)的基本政策融合,有效提升老年人养老福利,且促进农村养老福利取得实质性进展。
从国际上看,各国的福利制度都是由简单有局限向全面且融合的方向发展,总是在社会实践过程中勇于探索、不断纠正和精益求精形成的。从福利多元主义的视角下来借鉴“美国自然社区”养老照顾服务、南京兆园社区“时间养老”的互助养老模式和上海亲和源社区的养老照顾等实践经验,分析了供给主体在提供服务过程中的作用 [13] 。现代“双龄化”趋势势不可挡,解决农村老年人的养老福利问题是社会发展的必然要求,也是不断完善社会福利保障制度的首要条件。为农村老年人提供基本的医疗服务结构、住房保障建设、日常生活服务等基本生活需求,大力发展社区养老服务业是当前有效缓解养老福利保障有效途径之一,也是研究农村老年人的养老福利问题的重要取向。
3. 我国农村老年人养老福利问题现状
农村老年人的福利问题可以看作是养老问题,它们之间的关系成正比例趋势反映。老年人的福利愈好说明养老问题也得到了绝对性解决,反之亦然,福利水平的高低直接影响“双龄化”弱势群体的基本生活保障。在农村养老中最典型的就是:家庭养老、社区养老和自我养老三大类型 [14] 。解决“三农”问题的关键在于老人养老问题,而且还影响了后代的福利水平、农村的和谐稳定、社会的福利建设等。本文从当前我国农村老年人养老福利问题、面临的挑战和改革政策等做出了梳理归纳,指出未来在对农村老年人养老福利问题的系统思考、积极探索与制度改革等方面还需要进一步加强 [15] 。统筹规划和顶层设计,将更多公共财政资源投向农村,优化政策,建立多元、混合的农村养老保障供给体系 [16] 。
3.1. 自我养老
自我养老又称为“居家养老”,“居家养老”最早是由西方发达国家提出的。我国学者认为,居家养老是老年人居家养老但享受社区养老服务网络提供的养老院式服务的一种社会养老模式 [17] [18] 。它跟家庭养老所拥有的福利制度有细微的区别,自我养老是老年人自给自足和社会供给的状态下完成基本生活保障的养老方式,跟自己的子女并无关系,这样的养老福利问题几乎是靠老年人通过自己的行动和社会组织的补助完成的。作为一种社会公共服务性体系,需要全面且充裕的物质基础作为支撑,完善养老福利供给制度,促使养老福利形式多元化,社会组织积极参与的一个向阳前景。
为了探究养老福利在养老制度方面的生活满意度,以及养老金改革对社会养老福利的影响,从国家与群体之间、行业与机构之间以及已婚与未婚之间等各方面来说明养老金福利改革对提高老年人生活满意度有着质的改变 [19] 。其实是相同的道理,养老金福利的改革对农村老年人的生活改变更为明显,因为农村的老年人相对于城市的老年人有着多方面的区别,例如整体文化程度不高,社会视野局限,生活需求水平较低等因素的存在会直接反映福利改革的成效。当然,对于城市老年人的自我养老也有明显效果,主要体现在社会基础公共设施的完善,老年人的生活方式多样化,娱乐活动专业化,生活保障自主化;而农村老年人的福利改革主要表现在生活水平的提高。
3.2. 组织养老
组织养老的表现形式有很多,如社区服务养老、机构养老、福利院、养老院等。一般性的组织养老都包含国家(或政府)结合社会力量参与的养老模式,国家制定了社会养老福利产业发展规划,倡导社会人士,依靠社会力量的规范化和合理化来回应养老福利问题,实现了从“政府兜底保障老年人”到“社会参与、老年人福利多样化”的基本转变 [20] 。国家对社会福利的供给持续优化,是新时代社会养老福利改革的重要保障。
随着我国人口“双龄化”的持续增长,养老福利问题成为国家关注的焦点。与城镇相比,农村经济较为落后,基础养老保障服务设施不完善,劳动力的外流削弱了传统的家庭养老模式,社区养老、机构养老等组织性养老效益显现,但目前仍受到专业性不足、观念意识淡薄和社会力量薄弱等多方面因素的制约。农村互助养老也是农村养老的重要组成部分。
传统的养老福利政策存在结构功能的缺陷、政府主体的缺位和市场监督不充分等难题,无法完全对当前农村多元化服务需求提供实质性保障。社会组织作为农村养老福利中一种新兴力量,在服务体系供给中有着独特的专业性和实用性。然而,社会组织在参与农村养老服务中仍存在着养老政策衔接不到位、自身建设不足、专业人才缺乏等问题,需要通过获得政府政策支持、进行资源整合、加强组织能力建设和人才队伍培养等方面积极探索社会组织参与农村养老服务的有效路径。因为随着新时代社会养老模式的发展,家庭养老福利与自我供给会日益削减已经成为必然,而社区服务类的组织机构养老才是发展的主流。
3.3. 家庭养老
家庭是社会的基本单位,家庭福利可以增强家庭抵御外部风险的能力,从而降低社会风险,维护社会秩序。在社会风险加大的背景下,应加强家庭养老相关领域的研究,不断完善家庭养老福利保障体系。农村家庭结构的形成较大程度上对老年人的福利政策有一定的影响,如养老、生活保障、医疗、出行等方面的经济供给。在现代化建设过程中,农村家庭福利的保障体系在现实中受到实际问题的阻碍,所以其体系功能出现了持续性弱化。
基于农村家庭养老保障的历史变革与现实因素进行分析。一方面,造成这种状况的部分原因可能是孝道文化的弱化,还有就是农村特有的价值观念也降低了法治的实用性;另一方面,它更多地与导致人口流动和基于经济实力的代际倾斜的社会变革和经济转型有关。从某种意义上说,农村老年人家庭福利保障体系的弱化,不仅是文化差距的结果,也是现代化经济基础发展和社会发展中出现社会问题的结果。
4. 我国农村老年人养老福利问题原因分析
我国农村已经形成了一个由政府、家庭、集体、市场、社会等不同主体共同向老年人提供福利的养老安排。居家养老是现当下较为突出的养老方式,也是最主要的养老方式,但存在的问题也是最多的。本文运用福利经济理论、福利三角理论和福利多元主义理论的研究视角,对农村老年人的养老福利问题进行研究分析,以及新时代农村福利政策、福利模式的大致走向。侧重从农村养老福利问题来分析农村养老福利结构体系,多元化的社会问题让老年人的福利政策更加多样化、全面化。其问题矛头主要指向以下几个方面:
(一) 家庭养老的困境
家庭养老福利对老年人来说无疑是最直接、最可接受的一种养老保障体系。但是当前社会发展突飞猛进,“双龄化”的形势愈演愈烈,现代化征程中的老年人子女的生活压力与日俱增;如:社会就业压力、住房压力、供给压力和社会淘汰压力等问题都对青年人造成了打击。在这样一种极其不稳定的生活环境下,老年人的保障系数几乎为零,特别是生活在农村的人群,没有其他生活保障的供给,就更难维持生活的。所以面对社会结构的改变,家庭养老逐渐趋于下滑状态,难以维持老年人的基本生活福利保障。
(二) 现有资源利用不充分,需求增加
现有资源作为居家养老的主体经济来源之一,农村的土地资源是子女外出后老年人的重要经济保障和基本生活保障。但是,在当下“双龄化”严重的时代,老年人对于现有的资源根本无法利用,这直接导致老年人生活保障系数直线下滑,虽然有其他福利供给——养老金,但是养老金政策并不能完全保障其基本生活标准。除此之外,还有手工艺和灵活就业等方式,不过,这些仅针对于那些精神压力小、行动能力强的为数不多的老年人。对于失能、半失能老人无疑是致命的打击,家庭也需负担更大的责任。
(三) 国家福利政策的限制
“城乡一体化”的概念在出发点上是为了更好地保障社会福利系统的整合,从更高层次解决新型社会福利问题。但是由于城市与农村的差距并未完全消减,无论是从文化的角度来说还是生活基本保障来谈,城乡差距不可能不存在;就像化学里面的误差,只能通过高精度的操作来减小误差,并不能消除误差。所以社会福利的制度仍存在一定的局限性,只有在社会实践中不断完善社会保障体系,修正社会福利政策,强化保障制度,才能使老人养老福利问题得到适当缓解。
(四) 社会整合度不高、参与不足
社会系统的整合度决定了社会福利的发展,简而言之就是社会的运行状态决定了社会的整合度、协调性。政府部门要积极参与对社会发展所产生的新型社会问题的解决策略,不仅要参与社会福利机构的发展,更是要带动市场涌入社会养老福利保障体系。通过社会组织、社会机构的力量整合,从根本上解决社会老年人的福利养老问题,也是向社会发起新挑战。虽然福利供给主体有国家、市场、志愿组织等多元体系,但是群众对福利政策、福利制度都表现出非专业性和盲目性,种种阻碍造成了社会整体性发展困难,社会人士参与积极性不高的情况。
5. 养老福利供给建议
通过上述问题分析,要想真正解决农村老年人社会养老福利保障的实际问题,必须从根本出发,推动养老福利治理体系,构建新型合理的农村老年人养老福利保障体系。主要从以下四个方面建议:
(一) 构建多元体系,促进体系构建
多元化养老福利体系是指在社会发展过程中产生了更多利于老年人生活保障的福利体系。新时代社会发展迅速,多样化的体系不断涌现,在众多社会保障体系中提供完整的养老福利保障,促进社会多元化的构建,从根源上解决福利制度新型。多元化福利保障体系绝不是仅仅只有国家、市场和家庭,还有许多社会组织、社会机构、非营利组织和志愿组织等。
坚持政府主导、市场监管、社会协同的基本原则,明确政府主体责任,灵活运用市场机制,集聚社会组织,促进农村老年人社会养老福利服务发展。
(二) 健全福利设施,提高服务质量
在农村老年人养老福利问题研究中,发现由于缺乏健全的福利设施,并不能及时给予恰当的回应,导致群众的养老体验感全无,生活满意度差等,为最基本的生活保障担惊受怕;更要甚者是在基础设施服务过程中受到供给主体排斥、不平等对待,直接造成福利机构的变质。所以这些传统的养老福利模式只会被社会淘汰,各种政策机制的惯性作用并不能给老年人提供充分的养老福利保障。追求农村老年人的利益最大化、福利水平的普遍性和提高服务质量才是完善社会福利供给的正确途径。
(三) 加强政策时效,强化制度整合
作为福利体系保障的主体,政府的资金支持和相关法律、政策的完善是非常重要的。在新的福利问题不断涌现的前提下,完善福利制度,提高保障体系的可行性和可靠性,加强制度整合是提升养老福利的关键举措。同时,更要注重提高老年人的福利待遇,加快农村合作医疗制度和养老保障制度建设步伐,提高医疗救助水平。完善相关法律法规,使老年人养老福利问题有法可依;加大督导力度,为法律法规制度提供强有力的支撑。
(四) 提高福利意识,倡导“全员”参与
福利的概念是清晰的,福利的落实是单一的。不是每个人对福利意识都具有主动性,现代社会不乏行动上的“矮子”,所以养老福利保障是每个人都应该积极了解并参与的。既要清楚地认识养老福利意识,更要在便利之余投身于社会福利组织、社会福利机构的实际行动。不光体现在参与中,还要倡导和带动更多的人参与得到社会养老福利组织机构,促进养老服务的不断发展和模式不断创新。
6. 结论
以福利经济理论、福利三角理论和多元福利主义理论为视角,对农村养老福利现状和发展规划进行理论分析,为农村老年人养老福利问题提供了更加合理的选择和创新性的对策思路。目前农村的养老福利体系并不仅仅是由国家、市场和家庭提供主体那么简单,同时也包含诸多社会力量,因为单一的物质层面福利供给存在一定的局限性。面对现阶段“双龄化”剧增的趋势背景以及家庭养老福利体系的削弱,健全福利设施,提高服务质量,强化制度整合,倡导“全员”参与是解决目前社会福利政策的有效手段。