1. 引言
作为新时代中国高等教育重要的发展，互联网教育在推动我国发展阶段以及建设国家经济提供了有力的支撑。从政策体系建设来看，自2013国务院发布《关于深化教育信息化改革加快推进现代远程教育的若干意见》以来。伴随着教育部发布《中长期教育信息化规划(2014~2020年)》，提出了发展互联网 + 教育、推动信息技术与教育深度融合的目标。紧接着中国互联网协会发布《中国互联网 + 教育发展白皮书(2015)》，系统总结了中国互联网 + 教育的发展现状和趋势。在当今快速发展的数字时代，“互联网 + 教育”作为一项引领教育变革的重要举措，已经成为许多国家推动教育现代化的关键战略之一。然而，在政策制定和实施的过程中，我们也面临着一系列的挑战和难题。“互联网 + 教育”的建设并非一蹴而就，其中政策的设计、执行以及环境的适应都需要精心谋划和积极应对。在这个背景下，优化政策执行成为了确保“互联网 + 教育”取得预期效果的关键要素。政策的顶层设计扮演着决定性的角色，它不仅规定了政策的整体框架和目标，还关乎政策执行的有效性和成果。然而，优化制度顶层设计并非一项简单的任务，它需要综合考虑多个因素，从政策目标的明确性到资源的合理分配，再到责任的明确界定和监督机制的建立，每个环节都不容忽视。如何在制度设计中确保政策的可操作性、协同性和稳定性，是一个值得深入探讨的课题。
2. 文献综述
教育的世界观是人类认识和改造教育系统的思想基础。在教育数字化转型的新时期，在新空间属性、新供给方式、新治理模式的共同作用下，教育的组织体系、要素及关系都发生了变化，复杂性日益凸显。以互联网为核心的新一代信息技术对各行各业产生了颠覆性影响，国家也启动了“互联网 + 教育”战略，先后出台了一系列相关政策文件。陈丽和唐雪萍(2023)以创新为核心价值进行研究，揭示国家政策在推动教育创新方面的导向情况 [1] 。未来的“互联网 + 教育”将主要集中在以课程设计为核心，整合各类优质教育教学资源，为社会提供多层次、高质量的公共教育服务 [2] 。
为了顺应时代的潮流和发展趋势，推动“互联网 + 教育”的发展，需要深刻理解并把握“互联网 + 教育”的本质特征和未来发展方向。“互联网+”给我国教育带来许多新的机遇，人们可以从网络上获取各种信息，这一举措有利于教育体系在时空上进一步拓展，实现更为个性化的教育，也使得教育模式变得更加多样化，教育生态也变得更为丰富多样 [3] 。但是网络信息良莠不齐，错误的网络信息会对学生的正确价值观的树立带来潜在危险，进而影响到学生的个人成长和未来发展 [4] 。蓝天(2023)针对“互联网 + 教育”战略实施中出现的“改良学派”的认识误区和“课堂网上搬家”的实践误区，提出了“互联网 + 教育”的复杂系统观，目的是引导教育工作者把握“互联网 + 教育”的变革本质，摆脱传统线性思维，更新教育理念，变革教育模式，探索研究新范式，切实推动“互联网 + 教育”沿着正确的方向创新发展 [5] 。根据变革衍生的“线上线下”双师教学模式具有很强的可操作性，可以帮助学生牢固掌握理论知识、有效提高教学技能且具有良好的学习体验 [6] [7] 。在“双创”教育领域，高校同样需应用各类新型教育模式，增强创新人才培养质量。“互联网 + 教育”作为一种依托互联网的新型教育模式，对大学生“双创”能力培育具有积极作用 [8] [9] [10] 。
以信息技术促进教育公平始终是我国教育改革与发展的重大实践命题。随着教育信息化深度融合进程的加速，教育信息化进入教育数字化转型发展阶段，互联网在教育教学过程中的广泛应用，由于互联网在青少年群体中的普及率较高，学校与政府部门应当引导学生在使用网络资源时进行正确的审视和应用，以确保信息技术得以真正地用于学习者获取新知识和技能。同时，借助新一代信息技术，可以扩大优质教育资源的覆盖范围，也可以探索建立区域教育信息资源的共建共享系统 [11] [12] 。在各学科中互联网与化学教育相结合是我国中学化学教育实现创新性发展的重要举措，也是促进我国中学化学教育走向信息化、现代化的必要手段 [13] 。此外，从英语教育的长远视角出发，提升我国英语学科教学质量的根本在于顺应互联网时代趋势，互联网技术的深度运用，构建“互联网 + 英语教育”的生态 [14] 。相比高校“课本式”“讲授式”等传统的思想政治教育模式而言，互联网技术更新了思想政治教育模式，推动了高校思想政治教育工作的开展，为高校思想政治教育提供了新的途径和方向 [15] [16] 。而且语文教育媒体作为语文学习的重要辅助资源，可充分发挥自身媒体融合的优势，构建有效传播策略，成为向青少年传播中华优秀文化的重要阵地和路径 [17] 。随着全面综合教育的发展，“互联网+”时代为教育的构建与重组提供了全新的思维方式，也为从STEAM教育向创新教育的转变提供了有力的背景环境 [18] [19] 。在“供给侧”改革的背景下，职业教育的目标是提升人才培养质量，增加技术技能人才的数量。通过实施“互联网 + 职业教育”，可以实现精准高效地供给优质人才 [20] 。所以在“互联网+”时代背景下推进管理模式的改革创新，从而推动“互联网+”的应用并提升高等院校的教学质量 [21] 。
本文将探讨优化制度设计对于“互联网 + 教育”政策执行的重要性，分析政策设计中可能面临的挑战和限制性因素，并提出一些具体的策略和方法，以期能够更好地推动“互联网 + 教育”的发展，实现教育的现代化目标。通过充分发挥政策的引领作用，可以为“互联网 + 教育”的未来发展打下坚实的基础，促使教育体系更加融合创新、智能化，使受教育者能获得更优质、平等的教育资源，培养人才实现人才强国。
3. 分析框架
3.1. 史密斯政策执行过程模型
史密斯在对政策执行过程的研究中认识到，政策执行偏差的产生往往不是单一因素所能解释的。他试图通过系统性的分析，将影响政策执行成败的关键因素归纳为四大类：首先是理想化政策，即政策制定者所构建的理想模型，其中包括政策制定的科学性与可行性等关键因素。其次是执行机构，指的是负责政策执行的政府机构及其下属部门，涵盖了执行能力与方式等方面的要素。第三是目标群体，他们是公共政策的直接对象，其特性及对政策的认同与支持在政策执行中起到重要作用。最后是政策环境，包括了政治、经济和文化等多方面因素，既能影响政策执行，也会受政策执行所影响 [22] 。史密斯深化了这四类因素之间可能存在的相互制约关系，为了实现各因素之间的协调，同时史密斯提出了及时直接回应和建制间接回应两种处理路径，以促进公共政策有效执行(见图1)。
Figure 1. Smith policy implementation process model
图1. 史密斯政策执行过程模型
3.2. “互联网 + 教育”建设政策执行分析框架
在教育政策领域具体到“互联网 + 教育”政策，其实质属于公共政策。因此，它的政策执行过程与公共政策具有异曲同工之处。也就是说，教育政策的执行过程同样会受到理想化政策、执行机构、目标群体以及政策环境的影响。这些错综复杂的因素相互融合，最终使得“互联网 + 教育”政策执行的复杂性。因此，引入史密斯政策执行过程模型有助于我们从全局视角来全面综合地理解“互联网 + 教育”建设政策执行的复杂性，同时也能够通过各种表面现象和执行过程中地问题更深入地探究“互联网 + 教育”政策执行的困难，从而找到优化“互联网 + 教育”建设政策执行实践的路径(见图2)。
Figure 2. Framework for analysing implementation in “Internet + education” policy
图2. 互联网 + 教育建设政策执行分析框架
4. “互联网 + 教育”建设政策执行的挑战
“互联网 + 教育”建设自出台以来，各级各类机构积极执行，推动我国高等教育数字化建设。然而，由于资源不平衡、师资不足、教育质量挑战、数字鸿沟加剧、隐私问题、监管不足、宣传认知不足等多层次原因，导致政策层面和执行层面有差异。基于史密斯政策执行过程模型，主要从理想政策、执行机构、目标群体和执行环境四个维度去探究“互联网 + 教育”政策在实际执行过程种面临的困难与挑战，共同致力于推动“互联网 + 教育”政策在更公平、高质量的基础上实现预期效果。
4.1. 政策本身局限导致政策执行力度下降
在史密斯政策执行过程模型中理想化政策是影响政策执行的主要因素。在执行中最重要的是政策本身的质量，而质量的好坏又由政策的合理性和可实施性所决定。随着我国“互联网 + 教育”建设的全面推进，在实际推进过程中发现政策本身仍存在两类内在限制因素：
在“互联网 + 教育”政策执行的过程中，政策本体内在的一些限制因素可能导致政策执行的力度减弱，从而影响到政策的实际效果。这些限制因素可能包括政策目标的模糊性，如果政策目标表述不够明确和具体，可能使得在实际操作中难以精准地衡量政策的执行情况和成效。此外，缺乏完善的法律法规作为支持也可能限制政策的执行，因为缺乏法律依据会导致执行过程中的不确定性和问题。政策的内在限制还可能体现在政策的衔接性上，如果“互联网 + 教育”政策与其他相关政策之间缺乏紧密的衔接，可能会出现信息孤岛和资源浪费的情况。此外，政策执行所需的财政支持也是一个关键的限制因素，如果政府没有充分提供必要的财政投入，特别是在购置教育技术设备、进行师资培训等方面，可能导致政策执行过程中资金不足的问题。
技术推广难度也是一个限制因素，特别是对于新兴的教育技术和在线平台。如果技术的推广和普及难度较大，可能会导致政策在实际操作中的进展受到阻碍。此外，政策执行涉及的机构安排和跨部门协调也可能受到限制，如果缺乏专门负责“互联网 + 教育”政策执行的机构，或者各个部门之间的协调机制不够完善，可能会导致资源浪费和协作不畅。最后，政策本体内在的限制还可能影响到社会的接受度和认可度。如果政策在社会上得不到足够的认可和支持，可能会面临抵制和质疑，从而减弱政策的执行力度。综合而言，这些内在限制因素可能会交织在一起，影响到“互联网 + 教育”政策在实际中的推进和执行效果。
4.2. 执行机构能力不足导致政策执行效率较低
政策制定和发布后，政策执行也是必不可少的一部分，而教育政策的主要承担着和执行者是各类执行机构。依据委托代理理论，中央政府出台的具体教育政策要求和办法，地方政府及其下属机构负责具体的政策实施落地。其中，政策执行的质量在极大程度上受到地方政府和其他部门执行能力的局限。然而，对“互联网 + 教育”建设政策的实施过程进行审视，可以观察到地方政府和职能部门的执行能力和方式还不能够支撑起建设政策目标的实施与落地，主要表现在以下两个方面：
首先，地方政府和职能部门的执行能力不足。“互联网 + 教育”政策需要跨学科、跨部门的合作，但一些地方政府和部门可能缺乏足够的专业知识和技能，难以全面理解和适应政策要求。此外，一些地方可能缺乏必要的人力、物力和财力投入，导致政策执行不到位。其次，执行方式的单一性和僵化性。一些地方政府和部门在执行政策时可能过于依赖传统的方式和方法，未能充分发挥数字化技术的优势。这可能导致政策的执行效率低下，无法充分适应快速变化的教育科技环境。缺乏有效的机构执行能力可能使得政策监督变得困难，难以及时发现问题并采取措施进行纠正。机构能力不足可能影响机构间的协调合作，导致政策的跨部门、跨领域合作受阻。
4.3. 目标群体认知多样造成政策执行难度扩大
在史密斯看来，在政策执行过程中目标群体是执行政策效果好坏的主体。目标群体的主体具有多样性，目标群体通过对政策的认知和经验去执行和推荐政策。在“互联网 + 教育”建设的具体实施过程中，所有高等教育机构都被视为政策的对象。由于部属高校拥有强大的办学实力和经济条件，因此它们成为政策直接的重要目标群体，而地方高校因为科技和资金问题成为目标群体。在政策执行过程中，由于不同类型的目标群体立场和认知不同，造成对政策建设的认知偏差，主要表现在：
首先，针对高等教育系统内的不同类型高校，这一认知偏差主要表现在对政策的理解和接受程度上。部属高校由于其办学实力雄厚，往往更能理解政策所倡导的数字化教育理念，并且具备更好的条件将政策内容转化为实际行动。然而，地方高校可能因为科技和资金的局限，可能对政策的内容和可行性产生怀疑，导致在政策的认知上存在偏差。其次，对于政策的经验和认可程度，不同类型的高校也存在差异。部属高校可能拥有较丰富的政策执行经验，因此更容易对政策的目标和实施方法产生认同感。相反，地方高校可能由于缺乏类似的经验，可能在政策执行过程中存在认知偏差，甚至可能对政策的可行性表示怀疑。此外，科技和资金的限制也是造成不同类型高校认知偏差的重要因素。部属高校因为其相对较为充足的科研资源和资金，可能更能迅速采用新的教育技术，从而更好地落实政策。然而，地方高校可能因为这些限制，难以迅速适应政策要求，导致在认知和实际执行上存在偏差。最后，不同高校在信息获取和交流方面也可能存在认知偏差。部属高校可能由于其在学术界的地位，更容易获取政策信息并与政策制定者进行交流，从而更准确地理解政策的内容和意图。地方高校可能因信息获取渠道的有限性，可能对政策的具体要求和目标理解不够深刻，导致在政策认知上产生偏差。
4.4. 政策环境影响导致政策执行制约
史密斯认为，政策执行过程是一个具体的，它将政策中所包含的规范、原则和目的等具体实施到特定现实环境中。在此过程中，政策执行必然受到环境制约。具体而言，政治、经济、社会等环境因素均能对政策的有效实施产生影响。“互联网 + 教育”建设政策环境所面临的现实困境主要体现在经济环境和社会环境两个方面：
首先，经济环境方面，政策执行可能受到经济条件的限制。根据教育部数据，我国各地区的经济水平存在较大差异，一些欠发达地区财政收入相对较低，无法投入大量资金用于“互联网 + 教育”建设。例如，中国西部部分地区在教育支出方面相对滞后，这可能限制了这些地区在数字化教育方面的投入和发展。此外，根据相关调查，约有60%的农村学生缺乏智能终端设备，这也表明一些地区和家庭在技术硬件支持方面存在困难。
其次，社会环境方面，文化传统和认知观念的不同可能对政策执行产生影响。部分家长和教育从业者对“互联网 + 教育”持保守态度，担忧新技术会削弱传统教育价值。根据中国青少年研究中心的调查，超过50%的家长担心在线教育会影响孩子的眼睛健康和社交能力。这种观念的存在可能导致政策在实际操作中受到一定的抵制和阻力。同时，数字化教育的推广也引发了隐私保护等问题，根据中国互联网协会的数据，2019年，涉及教育领域的个人信息泄露事件占整体信息泄露事件的比例超过20%，这也凸显了社会对于隐私安全的担忧。
5. “互联网 + 教育”建设政策执行挑战的破解之道
史密斯政策执行过程模型中“回应”阶段占据重要作用，通过对“互联网 + 教育”政策执行过程中复杂关系的合理反馈，在最大程度地规避了在政策执行过程中各环节性能不足和信息交流不充分所带来的问题。在推进“互联网 + 教育”建设政策的执行过程中，我们不能忽视其中所面临的各种现实问题。目前的问题可能源自经济环境的不确定性、社会观念的多样化、技术应用的复杂性等多重因素。然而，正是通过深入剖析这些困境，我们可以发现解决之道的蛛丝马迹，主要通过对理念化政策、执行机构、目标群体、以及政策环境这四个方面进行深入研究和剖析，进而为政策的有效执行提供更有力的支持。
5.1. 深化制度上层建筑，提升政策执行力度
通过深化制度上层建筑，以提升“互联网 + 教育”政策的执行效能，需要在政策制定和执行过程中进行深入的思考和改进。中央政府、地方政府和高等学校构建的“互联网 + 教育”政策执行系统是推动我国教育现代化的重要保障，而政策本身作为指导框架更是其核心。然而，为了保证“互联网 + 教育”建设的“三步走”战略目标能够有序实现，必须深入完善政策的制度框架，以应对因政策本身内在限制所导致的政策执行力量减弱问题。
首先，我们应当明确政策目标的具体性和可操作性。政策目标应该明确而具体，能够为各级政府和高校提供明确的方向和指引。避免过于宏观或笼统的表述，而是要具体描述每个阶段的目标和要求，使各级执行主体能够更好地理解和落实政策。其次，需要确保政策内容的科学性和前瞻性。在政策制定过程中，应充分考虑教育技术的发展趋势和市场变化，确保政策能够适应快速变化的教育科技环境。政策应该鼓励创新，提供灵活的政策支持，以推动教育体制改革和数字化教育的持续发展。此外，政策要充分考虑各级执行主体的需求和实际情况。不同地区和高校可能面临不同的挑战和机遇，政策应该具有一定的灵活性，允许在一定范围内根据实际情况进行调整和适应。最重要的是，政策制定者需要保持与执行主体的沟通和互动。定期召开政策解读会、座谈会等形式，与各级政府和高校代表进行沟通，了解他们在执行过程中遇到的问题和困难，及时调整政策细节，保障政策的顺利实施。
总之，通过深化政策的制度顶层设计，明确目标、科学前瞻、关注实际需求，并与执行主体保持紧密互动，能够应对因政策内在限制而导致的政策执行力量削弱问题，从而更好地推动“互联网 + 教育”建设迈向成功。
5.2. 加强机构执行能力，完善政策执行机制
要实现“互联网 + 教育”建设政策的理想状态，需要各级执行机构积极响应，并在具体执行过程中因地制宜地采取政策措施，以实现既定目标。首先，需要加强机构内部学认知与自觉行动的组织协调与沟通。各级执行机构应建立协同工作的机制，确保政策的传达和执行是有序的。不同部门之间应该建立信息共享的机制，避免信息断层和资源浪费。其次，为了提高机构的执行能力，培训和人才发展是必不可少的。政府可以为各级执行机构提供专业的培训课程，帮助工作人员更好地理解政策内容和目标，并掌握实际操作的技能。同时，建立健全的激励机制，奖励那些在政策执行中表现出色的个人和团队，以增强执行的动力。此外，政策执行的灵活性和因地制宜性也是至关重要的。不同地区和学校的情况不同，需要根据实际情况制定适应性的政策措施。执行机构应具备在不同环境下进行政策调整和实施的能力，以保证政策的贴近性和有效性。最重要的是，政策执行机构需要保持开放性和创新性的思维。面对快速变化的教育科技环境，需要不断探索新的政策执行模式和方法。鼓励机构在实践中积极探索，发现适合自己地区和学校的最佳实践，为政策的成功实施贡献智慧和经验。
通过加强机构执行能力，建立灵活的政策执行机制，并培养积极响应和因地制宜的政策执行意识，才能够实现理想化的“互联网 + 教育”建设政策。政府和各级执行机构应共同努力，确保政策的有效实施，为教育现代化的目标提供坚实支撑。
5.3. 提高目标群体认知，激发其政策参与意愿
“互联网 + 教育”政策的最终贯彻落实，在很大程度上依赖于目标群体对于该政策的深刻理解以及积极参与与自我驱动的实践行为。为了深化目标群体对于“互联网 + 教育”建设政策的理解，我们应当致力于加强目标群体对于该政策的认可、参与及满意度，以应对政策实施中日益增加的困难与阻力。首先，教育宣传是提升目标群体认知的重要手段。政府可以通过各种渠道，如媒体、社交平台、校园宣讲等，向广大师生、家长传达政策的信息和目标。这需要用通俗易懂的语言解释政策的背景、目的和预期效果，以便让目标群体真正理解政策对他们的影响和好处。其次，建立双向沟通渠道是增强目标群体政策参与意愿的重要途径。政府和教育机构可以设立咨询热线、在线平台等，供师生、家长提问和反馈意见。这种沟通机制不仅可以解答疑问，还能够让目标群体感受到政府对他们意见的重视，从而增加他们的政策参与积极性。此外，政府还可以鼓励目标群体参与政策制定过程，使他们的声音能够被充分听取。可以组织座谈会、征集意见等，让师生、家长能够直接参与政策的讨论和建议。这种参与感能够促使目标群体更积极地关注政策的落地情况，为政策的实施提供更多的建设性意见。最后，政府和教育机构可以鼓励目标群体分享成功案例和经验，以激发更多人的积极参与。在政策实施中，一些成功的教育实践可以被宣传和分享，以鼓励更多人参与“互联网 + 教育”建设，推动政策的落地和推广。
通过教育宣传、双向沟通、参与机会以及成功案例分享，可以提升目标群体的认知水平，增强他们对“互联网 + 教育”建设政策的参与意愿。这将有助于政策的有效执行，为教育的数字化转型提供更加坚实的基础。
5.4. 优化政策执行环境，巩固政策执行基础
仅当“互联网 + 教育”政策与其所处环境达到相互协调的状态，才能实现最理想的执行成果。为了解决“互联网 + 教育”政策建设环境上的困境，必须积极改善政策执行环境，并精心塑造政策执行生态，以夯实“互联网 + 教育”政策执行的坚实基础。
首先，政府应该加强对“互联网 + 教育”政策的宣传和推广，提高社会的认知度和接受度。通过举办宣讲会、培训研讨会、专题报道等方式，向各界普及政策的内容、目标和意义，以便让公众能够更深入地理解政策的价值，从而更积极参与其中。其次，建立良好的政策执行监管机制，确保政策的执行不受干扰和滥用。政府可以设立独立的监管机构，负责对政策执行过程进行监督和检查，发现问题及时纠正。同时，加强对教育科技企业和高校的监管，确保他们的产品和服务符合政策要求和教育标准。此外，政府还应该创造有利于创新和发展的政策环境。鼓励教育科技企业、高校和教育机构积极探索新的教育模式和技术应用，为政策的实施注入创新动力。同时，减少行政审批和限制，鼓励更多创新者参与“互联网 + 教育”建设，促进教育领域的繁荣发展。最后，政府需要建立政策反馈机制，定期听取各界的意见和建议，对政策进行修订和完善。这种双向的沟通和互动，能够帮助政策更好地适应社会需求和变化，提高政策的可行性和执行效果。
总之，通过加强政策宣传、建立监管机制、创造创新环境以及建立反馈机制等措施，可以改善政策执行环境，夯实政策执行的基础，为“互联网 + 教育”建设政策的顺利实施创造有利条件。这将有助于实现政策的良好效果，推动教育现代化的进程。
6. 结语
在“互联网 + 教育”建设政策的背景下，本研究以史密斯政策执行过程模型为理论框架，深入探讨了政策执行过程中所面临的现实困境及其破解之道。通过分析政策本体内在限制、机构执行能力、目标群体认知偏差、政策环境建设等方面的问题，我们深刻认识到在“互联网 + 教育”建设过程中，政策的制定与实施之间存在诸多挑战与矛盾。然而，同时也意识到通过优化制度顶层设计、强化机构执行能力、提升目标群体认知、改善政策执行环境等策略，我们能够寻求解决问题的途径。
在实际政策执行中，确保政策的有序推进远比纸面上的决策要复杂，需要充分考虑各种变数与实际情况。政策制定者需要在政策制定阶段就充分预见可能出现的问题，并制定相应的应对策略，同时政策执行者也要具备灵活性和创新能力，以便在具体实施过程中根据实际情况进行调整。只有政策制定者、执行者、目标群体和社会各界齐心协力，形成紧密的合作网络，才能够使“互联网 + 教育”建设政策取得预期的成果。
总之，本研究的目的是为了提供有关“互联网 + 教育”建设政策执行的深入思考和建议，在未来政策制定和实施中能够更加有效地应对各种挑战，推动我国教育事业朝着更加现代化、智能化的方向发展。然而，仍需要进一步深入研究和实践，以验证所提出的破解策略的可行性与有效性，为我国“互联网 + 教育”的全面发展贡献力量。