摘要: 本研究按照建设中国特色社会主义先行示范区和现代化城市范例的要求，基于中国式现代化内涵，总结深圳市城市管理在园林绿化、环境卫生、市容管理、城管执法、城市照明、智慧城管等业务板块的创新经验做法。在此基础上，采用文献和政策文本研究法、深度访谈法、专家咨询法以及比较分析法，根据霍尔三维结构理论探索制定了涵盖城市管理六大业务板块、中国式现代化五大内涵要素、四大指标类型的深圳市城市管理现代化三维坐标原则，形成包含48个指标，涵盖常规型指标、先进型指标、创新型指标、赶超型指标四大类型的城市管理现代化指标体系。
Abstract:
According to the requirements of building a pilot Zone for the Socialism with Chinese Characteristics and a modern urban model, and based on the connotation of Chinese-style modernization, this study summarizes the innovative experiences and practices of Shenzhen’s urban management in various sectors such as landscaping, environmental sanitation, urban appearance management, urban law enforcement, urban lighting, and intelligent urban management. On this basis, according to Hall’s three-dimensional structure theory the, research adopts literature and policy text research method, depth interview method, expert consultation method, and comparative analysis methods to explore and formulate the three-dimensional coordinate principle for Shenzhen’s urban management modernization, which covers six major sectors of urban management, five elements of Chinese-style modernization, and four types of indicators. The urban management modernization indicator system includes 48 indicators, covering four major types of indicators including conventional indicators, advanced indicators, innovative indicators, and catching-up indicators.
1. 引言
自2011年《深圳市推进国际化城市建设行动纲要》发布以来，在创新动力引领下，2021年深圳GDP已居亚洲城市第四位。根据东京大学发布的《2022亚洲城市百强》，深圳市综合实力也跃居亚洲第八位，十年间深圳城市建设的国际化、现代化水平大幅提升。深圳在城市管理领域积累了丰富的经验和创新模式，探索出了一条超大城市管理的新路径。2022年，党的二十大胜利召开，明确了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。城市管理现代化是中国式现代化的重要组成部分，这为新时代深圳城市管理改革提供了根本遵循，也为深圳市城市管理发展赋予了新的时代使命。在践行中国式现代化发展道路，贯彻落实中国特色社会主义先行示范区建设的战略部署过程中，深圳市城市管理取得了哪些创新经验？如何构建城市管理现代化指标引领未来改革创新方向？都是当前亟须研究的问题。
本研究在文献研究基础上剖析城市管理现代化内涵，并按照推进中国特色社会主义先行示范区和现代化强国城市范例的标准，从园林绿化、环境卫生、市容管理、城管执法、城市照明、智慧城管六个主要业务板块，总结深圳市城市管理的创新经验做法；其次，基于中国式现代化内涵构建深圳城市管理现代化指标体系，以期为深圳城市管理现代化高质量发展、为中国和全球城市管理贡献深圳范例。
2. 文献回顾与城市管理现代化基本维度
本围绕城市管理现代化相关问题，习近平总书记作出了重要论述。面对超大城市复杂环境，习近平总书记提出：“通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平” [1] 。针对超大城市治理中的社会矛盾和问题，习近平总书记指出：“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题” [2] 。针对城市基层治理改革方向，近些年来政府职能重心向以服务为主的管理转变 [3] 。习近平在2015年中央城市工作会议上就明确指出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想”。
有学者认为我国城市治理现代化理念包括“精细化”“法治化”与“全周期管理”，这些理念是我国超大城市治理的重大创新，促进了城市治理理念发展及超大城市治理实践的现代转型 [4] 。有学者强调精细化管理是城市管理现代化的内在要求，是城市管理转型升级的必由之路 [5] 。王浦劬、雷雨若认为政府创新是实现我国城市治理现代化的首选范式 [6] 。杨雪锋认为城市治理核心价值观是以人为本，城市治理聚焦民生痛点、关注老百姓需求、共享城市红利 [7] 。还有相当多的研究从大数据、数字治理、智慧城市的技术与管理维度理解城市治理现代化内涵 [8] 。
本文认为，精细化治理和智慧城市建设等新的治理目标，深化了城市管理创新发展与现代化的内涵。国际范围内的城市管理几乎都呈现了科学化、系统化、法治化和智慧化的现代化发展趋势。因此，城市管理创新发展应按照现代城市管理的目标模式，根据现代城市管理的原则，促使传统的城市管理观念、制度、手段、方法、绩效的转变。本文将深圳城市管理现代化水平分解为以下五个维度：保障完备性、运行规范性、管理智慧性、服务普惠性以及发展持续性。
2.1. 保障完备性
城市管理的保障完备性强调政府必须提供完备的城市基础设施和基本服务。基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建基础设施体系，城市管理要满足巨大城市人口的多样化服务需求，对配套的基础设施需求越发强烈，亟需进一步提高城市基础设施、基本服务保障及其财政资源的充足性和完备程度 [9] 。
2.2. 运行规范性
城市管理的运行规范性对应着城市依法治理要求与城市治理的法治化水平，强调城市管理政策、机制、方法法治、规范有序，要求扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。当前，制定技术标准、细化行动方案已成为近年来我国规范政府城市管理行为的重要依据。
2.3. 管理智慧性
城市管理的智慧性强调城市管理技术、方法更智慧更高效。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，是推动城市治理体系和治理能力发展的必由之路。随着大数据、物联网、云计算等新一代信息技术的发展及其所推动的生产生活形态的进一步演化，城市治理也愈加强调在管理活动、服务供给和决策过程等方面全面提升城市的智慧化水平。
2.4. 服务普惠性
城市管理的服务普惠性强调“以人民为中心”的服务理念，让城市服务覆盖更广泛的受众群体。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市管理的目的也逐渐向提升人民群众获得感、幸福感和安全感转变，在城市管理过程中，“以人民为中心”的思想和目标更加明确。
2.5. 发展持续性
发展的持续性强调人与自然和谐相处，保持可持续的城市管理高质量发展。《深圳市第七次党代会报告》及《深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标纲要》指出，要形成低消耗、少排放、能循环、可持续的绿色低碳发展方式，以碳达峰、碳中和引领绿色发展，巩固提升生态环境品质，健全现代环境治理体系。在城市管理过程中，要以此为原则，推动近零碳城市的建设。
3. 深圳市城市管理创新发展经验
经过改革开放40多年的高速发展，深圳城市人口大幅增加，城市社会结构和组织形态趋于多元，群众利益诉求复杂多样，城市管理面临诸多新挑战。深圳在环境卫生、园林绿化、市容管理、综合执法、城市照明、智慧城管等领域全力推进城市管理的精细化、智能化、法治化、可持续性，探索出了一条超大型城市管理的新路径。
3.1. 园林绿化创新发展
深圳市率先提出了“山海连城，公园深圳”的创新理念，引领全国的公园城市规划建设。深圳市将城市绿化和公园建设作为重点内容纳入城市规划工作中，实施山海连城、生态筑城、公园融城和人文趣城四大行动计划，贯通“一脊一带二十廊”城市生态脉络。深圳市创新了公园建设的政策机制，全方位、多领域填补体制机制空白。在公园建设规范性方面，制定公园建设鼓励政策、生态产品价值实现机制、完善规划建设标准规范；在公园管理科学性方面，强化智慧科技支撑，提升公园城市智慧化管理服务水平；在社会参与机制方面，构建由专家智库、技术团队、公益组织、企业等板块构成的公众参与机制。当前，深圳市的建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积、公园绿地服务半径覆盖率等指标仍居于全国领先水平，线性廊道不断建设，逐步形成了覆盖全域的公园城市空间体系。
3.2. 环卫管理精细完备
近年来，深圳市大力提升环卫精细化管理水平，开创了城市环境面貌新局面。深圳环卫管理精细完备性的经验可以总结为如下三点内容：第一，生活垃圾精细化管理，率先实现生活垃圾全量焚烧。经过40年的摸索和实践，深圳在垃圾处理理念上率先实现了“从填埋转变为全量焚烧”的重大转变，在全国一线城市中率先基本实现生活垃圾全量焚烧 [10] 。第二，环卫作业方式向智能化、精细化、标准化转变，使得环卫行业从劳动力密集型向装备技术密集型转型升级，作业水平和服务质量大幅提升。第三，在生活垃圾分类方面形成了多元助力基层治理的新局面。深圳积极发扬“志愿者之城”的独特优势，凝聚起以督导员和志愿者为代表的各类社会力量，依托基层党组织，全链条助推垃圾分类。
3.3. 城市照明绿色规范
为打造体现深圳文化与活力的国际一流的深圳特色灯光夜景 [11] ，深圳市响应“双碳”战略目标，创新照明管理模式。第一，率先启动立法程序，创新了景观照明管理模式。2016年市城管局草拟了《深圳市景观照明建设“三同时”实施意见》，提出对景观照明管理采取“三同时”管控，并纳入2018年通过的最新版《深圳市城市照明管理办法》。为确保景观照明整体效果，深圳市创新管理模式，进行集中维护，防止景观照明设施老化。第二，充分利用智能技术手段推进了城市照明的智能化、精细化管理。为促进智慧城市建设和提升照明智能化控制水平，深圳积极推广多功能智能杆。
3.4. 市容管理智慧精细
深圳市城市管理和综合执法局在市容管理科学化、精细化、智能化上发力。第一，倡导多元价值的户外广告设施规划设计与管理共识。《深圳市户外广告设施设置专项规划(2021-2035)》囊括了“技术标准 + 中宏观层面的规划”，综合考虑了城市功能架构、城市景观架构及广告价值分布规律，将全市户外广告设置区域分类，并对各类管理地区进行空间界定和针对性管控 [12] 。第二，深入探索创新城市养犬管理的新模式、新路径。深圳作为我国较早为规范养犬立法的城市之一，通过犬只芯片植入等科技手段，实现全市犬只身份的全量识别。第三，依托智慧城管建设，统计城市户外广告设施数量 [13] ，在此基础上，建成了全市户外广告设施大数据中心。通过建立违法广告设施“黑点”电子地图，预测违法广告设施易发区域，制定管控措施，实现户外广告设施行政审批、日常监管和行政执法信息互通高效联动。
3.5. 执法工作人性规范
第一，加强执法过程规范化。深圳市城市管理与综合执法局通过制定《深圳市街道综合行政执法程序规定》等对执法程序和执法队伍行为进行规范；同时建立健全街道综合行政执法全过程记录、行政执法公示、重大执法决定法制审核制度，确保执法公平公正。第二，推行智慧化执法。创新运用智慧化智能化的行政执法工具和行政执法平台，推广非现场执法、掌上执法、移动执法，提高证据采集核查、执法文书送达等执法业务的自动化智能化水平 [14] 。第三，注重“柔性 + 温度”执法与执法参与社会化，突出城市执法以人民为中心。此外，近年来，深圳通过广泛吸纳“商家自治”“社区自治”模式及“美丽深圳”等平台，引导市民广泛参与到城市管理和城管执法上来。
3.6. 智慧城管普惠为民
目前，深圳市智慧城管建设内容定位为“1云、2平台和N应用”，以此推进政务服务智慧化建设，进一步提升政府治理“一网统管”水平，推动更多城管服务事项网上办理。深圳先进性实践经验可以总结为三点：第一，一体化政务服务能力领先全国。在一体化政务服务能力评估中，深圳连续四年(2018~2021年)位列全国重点城市第一。“一网通办”格局全面形成，全市政务服务事项99.94%“最多跑一次”、91.74%“不见面审批”、89.44%“全流程网办”。第二，信息化系统建设及基础平台设施部署能力显著提升。目前深圳市已在园林绿化等方面建立专门系统平台，并加大智慧基础设施投入。第三，服务能力持续创新，可实现多平台触达公众。深圳市城管局网站已接入包含信息发布等多个模块，实现“搜索即服务”“无障碍浏览”等功能。同时在公众号、小程序等渠道推出市民便捷服务。
4. 深圳市城市管理现代化指标体系构建
4.1. 城市管理现代化指标体系构建原则
Figure 1. Three-dimension coordinate principle for building modern urban management index system
图1. 城市管理现代化指标体系构建的三维坐标原则
结合城市管理现代化理论的文献研究、中国城市管理现代化内涵的五个维度、深圳市城市管理六大业务板块创新经验以及国际城市管理相关案例，研究认为城市管理现代化评价体系既应体现现代化内涵，同时又能全面覆盖城市管理业务范围，不仅如此，这一指标体系还应既体现当下的能力水平，同时也能反映未来发展方向，即指标类型应包括“人有我有”的常规业务内容，又包括“人有我优”的先进业务领域、“人无我有”的创新业务领域以及“人优我追”的对标赶超领域。因此研究组根据霍尔三维结构理论探索制定了涵盖城市管理六大业务板块、中国式现代化五大内涵要素、四大指标类型的深圳市城市管理现代化三维坐标原则，如图1所示。因此，进一步将指标类型划分为“常规型指标”(可以与国内外较大型城市进行横向比较，数据可获得性较强)、“先进型指标”(深圳市本土在城市管理方面比较超前的实践做法)、“创新型指标”(深圳市独有的创新实践)、“赶超型指标”(从全球先进城市管理优秀经验中提取，具有指导意义)四大类型。
4.2. 城市管理现代化指标体系构建方法和过程
城市管理现代化指标体系构建过程中主要采用了文献与政策文本分析法、深度访谈法、专家咨询法以及比较分析法。首先，在现代化理论的基础上提取城市管理现代化内涵，结合二十大精神与中国式现代化论述，结合园林绿化、环境卫生、城市照明、市容管理、城管执法、智慧城管等主要业务板块，形成了初步指标维度与体系。其次，分别与深圳市城管和综合执法局相关领域专家进行了2轮调研，每一轮咨询选择18位左右专家开展咨询，其中包括城市管理相关业务部门负责人12人和城市管理研究学者6人，分别对一级、二级、三级指标进行确认。通过专家对项目组确定的指标体系进行初步筛选、增补，形成了含有245个备选指标的库。第三，在此基础上开展第二轮专家咨询，分别在城市管理局各个业务处室展开多轮次专家意见征询，邀请业务专家与学术界专家从可操作性、引领性、契合性等维度对指标进行综合评价，筛选出了95个指标形成调研版指标库。第四，结合国际案例和前瞻做法，形成了基于中国式现代化内涵的深圳城市管理现代化指标库(60个指标)。最后，开展了第三轮专家咨询，综合业界专家领导意见，考虑指标的现实指导意义，形成含有48个指标的城市管理现代化指标体系。
4.3. 城市管理现代化指标体系构成
Table 1. Index system for modernization level of urban management in Shenzhen
表1. 深圳市城市管理现代化指标体系
如表1所示，在城市管理现代化指标体系中，常规型指标是指可根据基期法或者目标值法对指标进行测量和横纵向对比的指标。该分类指标围绕数据可获得性、政策导向性、指标典型性三个原则，主要提取自国内城市管理六大领域相关政策文件，该分类共计15个指标。先进型指标是根据深圳市及国内其他大城市在城市管理方面比较超前的实践做法所总结的指标。该分类指标主要来源于市城管和综合执法局专家建议、深圳市城市管理和综合执法局在城市管理工作上的领先经验，突出了深圳市在城市管理方面取得的优秀成果，展现了深圳市在城市管理现代化实践中“人有我优”的先进之处，该分类共计9个指标。创新型指标是根据深圳市本土在城市管理方面独有的创新实践做法所提取的指标。该分类指标主要来源于市城管和综合执法局专家建议、深圳市城市管理和综合执法局在城市管理工作上的创新实践以及未来的行动计划，展现了深圳市在城市管理现代化实践与构思中“人无我有”的独特之处，该分类共计13个指标。赶超型指标是从当前国际城市和国内大城市在管理实践领域总结的先进经验和做法中所提取出来的指标。其中，研究通过搜集对标国际城市的有关案例，从中提炼出了部分具有前瞻性、引领性的国际指标，以期为深圳市城市管理领域的发展提供一定的借鉴与参考，该分类共计11个指标。
5. 结论与展望
深圳城市管理提前谋划布局核心竞争指标作为工作基础，选择先进、创新型指标作为工作抓手，强化生态、环保、节能与人本理念，同时时刻关注国际城市管理前沿动态，汲取先进管理经验，不断夯实城市管理国际竞争力。本研究初步探索建立三维城市管理现代化指标体系，希望能够率先树立现代化强国的城市范例，体现先行示范区城市管理的担当，为全国其他城市探索城市管理现代化提供一些借鉴。
基金项目
本文为“深圳市城市管理和综合执法局科研项目”(编号：202112)的研究成果。