1. 引言
小城镇化建设,是以单个国有农场为独立单位和主体,利用国家“泥草房”和“危房”改造财政补助政策,结合“撤队并区”,在场部辟建让农业生产居民集中迁住具有城镇功能和生活环境社区,从而提高农垦人生活质量和生产积极性,增强其热爱农场意识,为稳定人才和发展农垦经济打造优越地域禀赋的建设工程。国有农场小城镇建设(以下简称“小城镇建设”)进步意义和社会效益显著,但遗留的税务风险也十分突出和严重,亟待研究解决。
2. 小城镇建设的税务风险表现及危害
税务检查处理和处罚案例显示,小城镇建设虽功在千秋利在当代,但征用国土资源未纳税和开发建设不计税现象比比皆是,给国有农场造成许多不应有的经济损失。
2.1. 农场顶层决策失察风险
农场领导注重农场经营和项目建设固然重要,但如果忽略了税收利益牵涉,终将功过相抵,难于实现振兴农场的大业梦。一个项目投入了资金,没有经济效益在没有社会效益,将功败垂成。鸿博小镇属于“特殊时代背景”下建设的产物,但也算是造福农场社会的“民生工程”,取得良好社会效益是最大追求。然而抛开目前相关产权矛盾的“负效应”问题,仅仅针对该项目的税务检查就多达六次,已经产生的严重“负效益”着实令人头痛,前五次检查补税加罚金已经远超过100万,直到后来又面临268万余元才引起高度重视。在驻该农场地税分局2013年3月25日首次做出检查处理近50万7元(查补税款约38万元、税收罚金和滞纳金12万余元)后,农场领导与财务科均置若罔闻无动于衷,没能引起应有的高度重视,以致于后续接连出现四次税务处罚数百万元之巨的损失。这就充分反映了农场税收利益观念相对比较淡漠现象,当然这也是垦区各个农场普遍存在的诟病。
在小城镇建设过程中,农场没有进行税务筹划,没有通过合理有效的针对小城镇建设的纳税筹划来减轻税负。国家大力支持农场小城镇建设,推行了一系列优惠政策,农场会计没有及时进行学习,深入了解政策,就会对政策出现理解不到位,甚至曲解政策。财务部门对农场小城镇建设项目的也只是完成基本纳税工作流程,财务压力大,更谈不上去合理的进行税收筹划。正是对纳税筹划的忽视导致农场无法在税务风险恶化前将其扼杀在摇篮里。小城镇建设从项目决策确立到论证再到项目请批等整个过程,都是农场党政领导班子按照上级指示办理,自始至终没有财务参与。财会部门的承担的任务就是资金筹集、管理与核算,其无法洞悉农场建设局批复的建设用地在国土资源部门备案是否属于耕地范畴而据以计提报缴耕地占用税,也不清楚建设主体归属并据以做出土地增值税等纳税计划,不能准确掌握小城镇建设决策是否依据了国家有关“棚户区改造”、“泥草房改造”和“危房改造”等具体税收优惠政策。从而,导致财务缺乏必要的税收思想准备而形成税务风险且积重难返。
2.2. 会计核算失当风险
2.2.1. 应计而未计纳税额
农场开发建设小区征地均属于耕地范畴,却始终未计提耕地占用税;从投资建设到验收交付,财务均未预缴、没清算且账面也没计提土地增值税。甚至有些农场销售的商品房都未按规定核算应缴纳的流转税及其附加。
2.2.2. 少计漏记纳税额
多数农场开发商品房都超过“刚性需求”。一些代收存量住房对外出租使用,会计对所收租金收入不能严格按照财税[2016] 36号文规定,选择合理方法正确核算应纳增值税和企业所得税,造成少缴税款;有些农场计“正税”不计“附加税费”甚至出现“新项目”建设期没通过税务认证或认证后超期未扣除的进项税额转入到工程成本等现象,造成偷漏税金。
2.2.3. 多计提应纳税额
部分农场对小城镇开发建设住宅销售,没有正确依据国家税务总局公告[2010] 19号规定将取得收入并入农场当年收入计算应纳税所得额,仍按原规定单独计算开发项目的应纳税所得额及所得税;还有农场会计不能很好掌握“营改增”政策,不区分新老项目,一律采用一般计税法采用11% (现改为10%)税率计算增值税。
2.2.4. 财税政策误判风险
会计缺乏风险评估思想而草率运用财税政策,极易造成业务确认偏离实质内容,特别是误判专项基金会计政策规定条文内涵,又缺乏必要的复核纠错程序,以致出现不同程度的纳税风险。轻度风险向重度风险发育并最终暴露而形成无法挽回损失;过失风险危害表现为对预知税务风险管理或防控措施不力,从而造成不应有的损失。突出表现为国家给予专项基金补助的建设项目,农场没能正确理解和实施“分账核算 ”的政策规定,使得危改项目资金所有权归属问题产生分歧,无形中增加了农场税金支出,严重影响了农场现金流出量,甚至有些农场还因此蒙受了不应有的企业所得税和罚款等损失。不仅在财政部门、审计部门多次小城镇建设项目专项检查中被认定账目混乱,记录内容含糊不清;还在税务检查中引起税务机关不必要的怀疑和误判,被查补相关税款甚至遭受行政处罚。
例如,某农场在场部开发建设生产连队居民迁建楼,其资金2100万元中有810万元系国家拨付的“危房改造资金”,1800万元未迁居户自筹交款。农场作为国家政策规定的资金代收、代存、代管、代用和危房代修代建主管部门,其会计不仅没有专门设立账套核算记录,反将财政拨付款直接计入农场“其他业务收入”(多数农场记入“营业外收入”)账户内。该危改资金是国家直接补助给危改户的建房款,农场却纳入经营收支账目核算且确认为“收入”。其结果,税务检查根据会计自行确认的“收入”,要求其依法补缴企业所得税(财政补助收入依规不予征收营业税、增值税)。因项目当年尚未竣工验收投入使用,国家又不允许农场从中提取任何管理等费用,所以“收入”就变成了“利润”即应纳税所得额,补缴了企业所得税202.5万元(810 × 25%),农场叫苦不迭,但也只能服从税务处理。这种情况,在垦区各农场普遍存在,多年来持续发生被查被处理案件,多数农场竟然熟视无睹。
2.3. 建设主体责任模糊风险
由于农场小城镇建设主体模糊或主体要件不健全所导致的税务风险。通常是农场与开发商或由房地产开发资质建筑商书立合同,即农场“内部合同”规定的建设主体是开发商或建筑商,社会民众以为农场是开发商,而且实际履行向房东收款等活动也确实是农场。虽然建设主体含混模糊,但税务机关认定纳税主体只能有一个。本着“实质重于形式”原则,必然裁量“核算主体”为纳税主体。
H垦区农场是农业生产单位,不符合法律规定的房地产开发资质认定条件。农场普遍没有认识到权利风险,习惯性地将自己作为建设方,盲目借助有资质的房地产企业办理相关手续并开发完成。但其与房开企业前述合同标的并没有严格规定或缺乏必要的控制房产证、土地使用权证办理的相关条款,导致房地产开发企业依照合同开发进程、质量标准等要求建设完成,便获得工程项目资金结算后全身而退。最终将关键的房地产“两证”办理责任甩给了根本无资质办理的农场,从而引发农场与住户的矛盾,也成为至今房产大量积压的重要症因。更致命的是,有关房地产资金都通过农场基建会计核算和结算,在账目上完全可以认定农场是税务管理层面的“建设主体”,也就是地地道道的纳税义务人,农场对此无言以对,只能“哑巴吃黄连”。
2.4. 税务执法空白风险
由于税务干部在执法过程中过度使用自由裁量权或由于专业技术素质原因对农场小城镇涉税处理评定失误或错误造成农场多纳税的可能性。比如某县税务局对域内农场2013~2016年间“鸿博小镇”纳税情况检查,仅营业税同一税种、同一纳税期间发生的同一类业务,就三年三查,交叉反复循环检查,且每次检查都能认定出补缴税款和滞纳金几百万元,几乎令农场窒息。
3. 小城镇建设税务风险成因与化解策略
3.1. 小城镇建设税务风险成因
3.1.1. 内部原因
1) 项目决策与财务缺乏必要沟通。工程立项规划、土地获取等申请审批后,没有及时与财务沟通协商有关项目建设中的税收问题,造成农场搭钱建设还要蒙受巨额纳税损失。实际上,基建会计的核算还是符合项目申请和获批性质的,确实遵守了会计基础工作规程和基建会计核算规范,只是由于缺乏必要的部门间横向沟通协调,导致后续很多涉税才问题暴露出来。项目申请和获批的均是危房改造和整体搬迁或撤队并区,均应符合国家和省有关税收优惠政策,但项目建设实质却是与立项属性背道而驰的别墅,且选址定在众目睽睽之下难于掩饰的农场机关身边;同时,没有做好相关协调和要求,在建筑勘察合同中明晃晃地书立了“别墅”、施工合同含混不清。而忙于核算业务工作的基建会计无法鉴别和准确判断项目特征性质,只能凭直觉认定购房户交款购房,出现财务收费单据一部分“交房款”一部分“交别墅款”现象,给人直觉就是交款卖方而非交款“建房”,这也不得不令税务检查人员坚信此项目与危房改造和整体搬迁无关。
2) 财务核算压力过大。本次调查发现,29X农场财务科仅有8人编制,而且年龄结构偏大(平均年龄45岁左右),人员不足造成多数岗位身兼多职,分身乏术;文化水平不高,仅有会计从业资格证书,专业基础知识薄弱;年龄偏大尤其女性偏多,以有限的时间精力和体力来面对巨大工作量压力,根本无法做到精打细算,出现差错在所难免,谋划税收问题简直就是天方夜谭。就H农垦红兴隆管理局“鸿博小镇”税务问题而言,由于财务处没有设置专门的纳税会计,所有小城镇建设项目涉税业务统由基建会计负责,而基建会计是专职核算基建投资、建设成本费用等具体业务核算和不动产管理监督等工作,不可能细致考虑项目资金流入的税收牵连问题,以至于自始至终没有核算提取应纳税款,也从来没有申报纳税。
危房改造资金一部分是危改户的自筹资金,另外一部分是中央补助和地方扶持资金。H垦区农场对小城镇建设实施的危房改造过程,发放的国家补助资金严格遵守国家相关的法律规定,同时在项目实施以及资金使用过程中进行严密的使用程序,垦区小城镇有序进行。但在会计核算方面普遍存在的严重问题是,财务人员没能领会国家政策文件规定,没有深入学习对危改资金的特殊核算方式,更没有做到“分账核算”。而是将危房改造资金同农场运营资金和基建业务放在一起核算,导致税务机关检查时,将这部分资金认定确认为农场收入,但却未按要求计提缴纳税款,做出农场违反企业所得税法规定的决定 [1] 。
3) 纳税筹划观念缺乏。农场领导注重农场经营和项目建设固然重要,但如果忽略了税收利益牵涉,终将功过相抵,难于实现振兴农场的大业梦。一个项目投入了资金,没有经济效益在没有社会效益,将功败垂成。鸿博小镇属于“特殊时代背景”下建设的产物,但也算是造福农场社会的“民生工程”,取得良好社会效益是最大追求。然而抛开目前相关产权矛盾的“负效应”问题,仅仅针对该项目的税务检查就多达六次,已经产生的严重“负效益”着实令人头痛,前五次检查补税加罚金已经远超过100万,直到目前又面临26.8万余元才引起高度重视。在29X地税分局于2013年3月25日首次做出检查处理499,991.07元(查补税款373,695.70元、税收罚金和滞纳金126,295.37元)后,农场及财务科无动于衷。倘若此时农场高度重视,可能至少避免之后连续四次处罚496,388.89元。这就充分反映了农场税收利益观念相对比较淡漠现象,当然这也是垦区各个农场普遍存在的诟病。
在小城镇建设过程中,农场没有进行税务筹划,没有通过合理有效的针对小城镇建设的纳税筹划来减轻税负。国家大力支持农场小城镇建设,推行了一系列优惠政策,农场会计没有及时进行学习,深入了解政策,就会对政策出现理解不到位,甚至曲解政策。财务部门对农场小城镇建设项目的也只是完成基本纳税工作流程,财务压力大,更谈不上去合理的进行税收筹划。正是对纳税筹划的忽视导致农场无法在税务风险恶化前将其扼杀在摇篮里。
4) 融资方式选择受限。由于小城镇建设发展迅速,对于资金需求也逐渐加大,融资方式的选择也存在着潜在风险问题。H省对于农场小城镇建设给予了一定的资金支持,但随着小城镇建设规模的不断扩大,其资金支持力度是远远不够的。期初,有些农户不愿自主迁到农场居住,农场给予一定的货币补偿和产权置换,以拆迁补偿名义将贫困层农户引入农场,但贫困层其自身经济状况就不是很好,更不可能有大量资金预付房款。这样想要全部通过预收款建设农场小城镇并不能实现,因此,要采取其他融资渠道和方式。据了解,主要采取向银行贷款和向场内职工集资方式。
正规的银行金融机构由于其资金较为雄厚,因此能够提供较大的贷款数额。但也存在着向银行融资困难的间题,表现在可供抵押的资产无法满足贷款抵押条件需求、贷款手续复杂、周期长等,只有农村信用社、中国农业银行等少数涉农金融机构为之提供贷款。农场在农村信用社的贷款年利率为11.86%,在中国农业银行的贷款年利率为11.7%,而全省农村信用社、中国农业银行的短期商业贷款平均年利率分别为:6.56%、5.35%。但是,只要属于金融机构借款,无论利率高低,其利息均允许税前扣除(资本化利息除外)。因此,涉税风险极低。另一部分建设资金主要来自于向农场内部职工集资的方式,向职工支付相对较低的利息费用。虽然依规支付的借款利息允许在计算企业所得税前扣除,但是并未注明是否需要提供发票。向职工支付利息很难提供发票,但我国实行以票控税,在实际执行过程中若农场不能提供发票,集资利息税前很难全部扣除,不排除税务机关要求农场纳税调整的风险,可见,融资方式和渠道选择隐含着税务风险。
5) 建设主体责任缺位。由于农场小城镇建设主体模糊或主体要件不健全所导致的税务风险。通常是农场与开发商或由房地产开发资质建筑商书立合同,即农场“内部合同”规定的建设主体是开发商或建筑商,社会民众以为农场是开发商,而且实际履行向房东收款等活动也确实是农场。虽然建设主体含混模糊,但税务机关认定纳税主体只能有一个。本着“实质重于形式”原则,必然裁量“核算主体”为纳税主体。
3.1.2. 外部原因
1) 地方政府有失公平的税收待遇。在H省域内,政府及相关部门都误以为农垦是富得流油的“肥肉”,殊不知农场多是严重负债经营。多年以来,税务机关一向对农垦地区的税收征管严于地方,从农业税时期灾年减产难减税绝产不免税,到非农领域增值税、所得税频繁检查令农场应接不暇。此外,一些农垦企业所在地方政府也始终紧盯农垦“钱袋子”,在有关“两种土地税”的土地等级、单位税额确定等方面,对农垦往往另眼看待“税加一等”。但在H省,垦区各农场耕地都几倍、几十倍于地方城镇,但当地政府划定耕地占用税等级和单位税额却远高于地方标准。这种政策不公现象在H垦区普遍存在。
2) 税收自由裁量权过大。一方面,自由裁量权所具有的权利尚未制定严格明确的执行标准,H垦区税务主管部门针对当前小城镇建设过程中出现的涉税问题,存在一些税务机关随意执法现象。由于税务机关的相关人员在自由裁量权下具有相对自由的裁量空间,对农场的处罚力度造成了不确定性的影响。在实际的征纳过程中,为了保证自身利益,税务机关难免会出现不合理甚至违法征收税款,导致小城镇建设项目相关涉税问题存在一定的风险性 [2] ;另一方面,税务机关并没有针对农场财务做出相对合理清晰的税法解释。而当前垦区农场的税务机关的工作人员专业水平方面存在一定的局限性。通常在进行税法法规的宣传过程中,照本宣科,难以对相关法律中提及的专业以及特定的法律术语进行详细解释,因此即便严格按照税法进行纳税人问题的解答,其通常也仅仅能够简单答复,对农场小城镇建设的具体情况以及纳税情况进行指导时,存在一定的盲目以及不合理性。通常税务机关进行税收执法的过程中,通常会通过主观判断对农场的涉税事项进行税务处理,在形式裁量权的过程中缺乏深入考量以及相对认真的实际调查。例如,2017年3月,黑龙江省某市属县地税局对YY农场华瑞园2013年以来房产销售营业税检查中,认定农场应缴纳营业税额5,684,698.21元,扣除已申报缴纳税款3,274,979.88元,要求农场补缴2,409,718.33元并自
2013 年 1 月 16 日
计算至要求补缴日共1124天的滞纳金1,354,261.70元(2,409,718.33 × 0.5‰ × 1124)。农场坚持认为应按实际欠缴日期分段计算,但税务检查组拒不认同,坚持税务裁量,农场被迫接受 [3] 。
3.2. 积极化解小城镇建设项目税务风险的策略
1) 场级领导高度重视。项目争取免征税款有良好基础,立项批件均是危房改造和整体搬迁,可由农场主管领导和财务负责人出面,主动邀请税务机关友好协商(谈判),出示相关批件,力争获得营业税、城建税、教育费附加、地方教育附加费的免税待遇;同时,要求建设局提供鸿博小镇建设选址属于农场规划建设用地证明文件资料、恳请国土科和负责土地承包相关部门制作鸿博小镇建设新增土地哪一部分不是“农田地”哪一部分是“农田地”的证明文件,并同时出示给税务机关领导查验,以便获得税务对土地用途的认可。
2) 上级公司财务机构积极支持。小城镇建设是历史遗留给北大荒集团和地方政府的共同问题。理论上讲,对于划分给北大荒集团管理的农场小城镇,其过去的税收问题将由北大荒集团直属分公司的农场继续承担和处理;划分给地方政府接管的农场小城镇,其纳税责任也应转给地方承担。但由于政府是税收利益主导者,在农垦改制“分账”过程中,对认定出小城镇建设中的潜在税收责任,一律交给其核算主体——北大荒及其直属分公司或子公司旗下的农场承担。所以,农场小城镇建设中潜存的税务风险,仍留在农场。农场作为基层核算单位,其法人责任和财会力量都十分有限,小城镇建设遗留的小额纳税问题在农场可以承受力之内的,他们会直接解决;如果税务风险较大,涉及到补缴或被追缴税额过重的事项,农场将无力承担,就需要请求上级公司分担解决 [3] 。上级公司通过集中举办税务相关知识培训,加强财务骨干人员专业知识辅导,或者派驻有税收政策驾驭能力和查账实力的专家型会计进驻农场,并统一聘请专家学者深入农场调研咨询,携手开展针对小城镇建设各环节潜存的税收问题,揭示并评估其风险类型和水平,才可以避免农场小城镇风险损失给农场带来的打击和灾难。
3) 财务力量和会计专业素质过硬。农场没有设置独立的税务部门,由会计单独执行会计与税务申报的职能,农场财务人员虽然对农业会计相对精通,但是其工作的主要内容依然停留在农业会计处理以及基础的数据核算上,并且在进行纳税申报时存在一定的错纳税以及少纳税的情况。目前农场小城镇建设过程中依然存在一定的涉税问题,出现这一情况,主要是由于与相关税务机关缺乏合理有效咨询,并且农场的税务意识淡薄,缺乏科学有效的防范措施以及较高的防范能力。针对这些问题,农场开始重视对财务人员的培训,提升专业知识素养,使得税务风险自查补救具有技术条件支持。
小城镇建设的农场危房改造项目是惠及民生的工程,不要因为个人业务不精不熟练,导致农场经济利益受损,这样的风险是任何人都承担不起的。财务人员应自觉维护会计职业声望,树立良好的工作形象,多注意平时的日常学习,及时了解掌握最新的税收改革以及税收优惠政策。农场也要多组织专业培训,制定长远的培训计划,对财务人员的业务能力进行定期的考核 [4] 。同时,各农场党委应征询财务科领导和主管会计等意见,研究财务科扩编和职能划定事宜,尽量释放财会人员工作压力。
4) 审计部门认真协助。北大荒集团及其直属子公司、分公司等各级审计机构应充分发挥内部审计服务功能,主动将审计工作前移,积极变时候查账为事前检查、事中审计,努力协助财务部门开展税务风险自查补救,抽调具有税收业务专长的审计员,委派到管局财务处或农场财务科,开展农垦小城镇建设项目业务遗留的税收问题,以及在建项目、新建房产预售和库存增量房销售等业务发生的营业税、增值税、土地增值税、印花税和企业所得税等检查,积极为农场财会人员提供正确的账项调整、税款补提等相关专业指导意见,为农场决策层出具忠恳和权威的税务风险防控建议,确保财务、审计两部门业务融为一体。
5) 成立风险管理领导组织和安排检查力量。为降低小城镇建设中的税务风险,农场应成立税务风险管理领导小组,由农场场长担任组长,财务部长为副组长,基建会计、资产会计等为组员,并邀请CPA或高校学者为顾问指导,明确每个人的职责;同时,设立专职的纳税会计岗位,农场可以到高校招聘精通税法的会计、财务管理、审计专业的大学生担任纳税会计岗位工作,并编入自查小组。检查力量确定后,即可安排足够的时间,对多年来小城镇建设的账目开展一次全面、系统、细致的税务专项检查,确定查实的各税种应纳税款后,扣除已经缴纳的税款,得出农场应补缴的税款;最后,责成农场会计补提补记“应交税费”账目,并添置《纳税申报表》,履行补缴税款手续。
4. 结论
农场小城镇建设风风雨雨几十年,在很多不了解农垦财务工作具体情况的人看来,其小城镇建设已成为历史问题。但事实上,农场小城镇建设只是完成了施工建造和部分销售任务,所遗留的“历史问题”诸如税收、产权、滞销、结算等等,都需要现实面对和解决。而最为突出的是多数项目发生的税款该计未计、税金当提没提甚至多计多提等现象普遍存在,多数农场连土地征用后就该缴纳的耕地占用税都没有核算报缴,直到税务检查发现才补缴并被加收滞纳金。可见,农场小城镇化建设过程中的税务风险始终潜伏着经济损失危害。作为改制后的北大荒集团任重道远,财务部应对各农场分公司下达小城镇建设项目税收专项检查指令,明确要求严格依照“实体法从旧”原则,全面启动农场基建会计账目自查自纠,对查实的漏记税款立即补计补提补缴,以减轻或避免税务查处损失,自觉化解税务风险危害;同时,要像对待会计准则改革和税收新政出台一样,重金聘请熟悉垦区业务的名师担纲主讲,认真组织安排农场会计参加培训学习,提高其业务自查和复核的会计素质和技术能力 [5] ,确保农场将小城镇建设税务风险全面化解或消除。
基金项目
大庆市哲学社会科学规划重点研究项目《经济转型视角的大庆现代农业产业体系及发展评价研究》(DSGB2018047)。
NOTES
*通讯作者。