ASS  >> Vol. 8 No. 3 (March 2019)

    PPP项目审计内容与方法研究综述
    Research on the Summary of PPP Audit Contents and Methods

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作者:  

韩军伟,王树锋:黑龙江八一农垦大学会计学院,黑龙江 大庆

关键词:
PPP模式审计内容与方法跟踪审计PPP Mode Audit Content and Method Tracking Audit

摘要:

PPP作为引领我国基础设施和公共服务供给新模式,备受社会各界关注,也逐渐被审计所重视。PPP立项、特许权设立、契约书立履行、政府采购、资金收付和资本运营等活动以及相关经济责任等,应成为现代审计的新目标和重点任务。通过全面梳理国内外有关PPP审计研究的相关文献资料,系统地归纳出国际国内学者专家就PPP审计必要性、PPP审计主体、方式、内容和方法等领域所取得的重要研究成果,并中肯地分析和评价了前人的重要观点和主张,提出加强PPP绩效审计定量评价模型构建等独特见解和想法,以期为学术理论界进一步开展PPP审计理论与实务研究提供启发和参考。

As a new model for the supply of infrastructure and public services in China, PPP has received much attention from all walks of life and has been gradually valued by auditors. PPP projects, concession establishment, contract fulfillment, government procurement, fund collection and capital operation, relevant economic responsibilities, etc., should become the new goals and priorities of modern auditing. Through the collection, the relevant literatures on PPP audit research at home and abroad are compiled. Starting from the necessity analysis of PPP audit research, the important viewpoints of experts and scholars at home and abroad in the field of PPP audit subjects, methods, contents and methods are described and analyzed to advocate and put forward the research focus of auditing based on the quantitative evaluation model of purchasing power parity.

1. 引言

随着PPP模式在公路桥梁、旅游基地、医疗卫生、污水治理、环境能源等近20个领域广泛运用,2017年9月全国PPP总投资额累计达到10.1万亿元 [1] ,极大地促进了基础设施和公共服务,激活了社会资本,节约了政府投资,减轻了纳税人的负担。但同时也暴露出很多PPP物有所值论证不足、财政能力不匹配、公私风险分配不均以及社会资本项目运营能力不足等问题。据中国裁判文书网报道的违法违规PPP案例高达3872起,且呈逐年递增趋势。充分表明我国PPP亟待加强审计的独立监督,发挥审计“免疫系统”功能,保障PPP项目质量和运营绩效。为促进我国PPP审计全覆盖,需认真总结,挖掘国际国内相关学术研究成果,以指导我国审计理论与实务研究和发展。

2. PPP审计必要性与审计主体研究

2.1. PPP审计必要性

审计是独立于所有权与经营管理权关系之外,擅以“旁观者清”的思想鉴别、评判PPP矛盾关系和问题。美国学者H. Hecht (2002)就提出“重审计则兴,轻审计则败”,认为美国加利福尼亚州高速公路系统运营失败的直接原因就是自始至终排斥甚至拒绝接受审计建议,为此提出审计是大型基础设施项目建设运行的客观保障 [2] ;Sthomas N. G. & Yoki M. W. Wong (2007)认为采用PPP方法维护和运营基础设施,需有可靠的审计制度,适当增大审计频率能提升PPP的整体建设质量和效率 [3] ;英国学者Stewart Smyth & Dexter Whitfield (2016)则认为,国家审计署(NAO)不仅行使政府支出的问责权,且赋有绩效评估项目物有所值的职能,PPP等新兴市场忽略审计将难以趋好运营 [4] 。

我国PPP模式引入到公共基础设施和公用事业建设等领域,但社会资本和项目上下游市场交易联动多关注“利己”。所以,审计监督十分必要和重要。包建华(2012)提出PPP不宜搞传统的事后审计评价监督,预先对工程招投标和政府采购开展事前、事中审计,对保障财政资金安全和工程质量与效率尤能彰显其必要性 [5] 。陈胤默、范维辉(2017)同样针对当前我国PPP模式存在缺少专门的法律法规进行监管、政府监管力度不够、项目审批程序复杂等问题,提出加强审计有助于PPP项目落地及其相关政策的落实与完善 [6] ;王予函(2016)和孙凌志、贾宏俊、任一鑫(2016)等学者认为,国家出台《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》(国办发〔2015〕12号)发出了审计监督的强烈信号,纷纷主张将PPP纳入政府审计范围刻不容缓 [7] [8] ;王立国、张莹(2016)和焦胜(2017)都认为开展PPP政府审计不仅是国民经济发展和公共服务的需要,也是促进经济社会动态均衡调整和提高项目社会效益的需要 [9] [10] ;时现(2016)根据PPP项目从投资主体多元性利益诉求到风险复杂性等角度考虑,认为政府审计介入监督是服务于国家治理的审计定位体现 [11] 。

纵观国际国内审计学术理论界研究成果,专家学者从审计鉴证和监督职能定位、审计目标任务、范围和服务于国家治理作用意义等多视角,论及PPP审计必要性,特别是对PPP项目财政资金使用问责、协同国家创新投资监管、保证项目工程质量与效率效果、维护项目运营绩效与风险机制等方面,依理依法提出许多切合实际的观点,证明PPP项目建设运营客观需要接受审计监督和及时采纳审计建议。所以,PPP审计不仅十分必要,而且可行,这为我国开展PPP审计奠定了坚实的理论基础,扫平了思想障碍。

2.2. PPP审计主体

PPP审计由谁执行和实施,学界看法很明确。据Umit S. Bititci (1997)介绍,澳大利亚政府针对性公私合营业务,制定了专门的审查员和独立审核员制度,并设置PPP内部审计机构 [12] 。表明其既有政府监管又有项目内部审计。D. Grimsey、M. K. Lewis (2002)认为PPP模式虽然改变了传统的公共基础设施供给模式,但政府始终作为公共基础设施的采购者,实现项目“物有所值”理应作为政府公共审计部门应当遵守公共项目审计的标准与原则 [13] ;A.-R. Abdul-Aziz,P. S. Jahn Kassim (2010)引用了马来西亚国家审计署公开的报告信息,对该国PPP住房项目成败因素开展评价 [14] 。在公私合作伙伴关系(PPP)的背景下,澳大利亚学者针对Linda M. English (2010)针对国家审计能否实现对PPP监督的争议,分析了澳大利亚PPP审计的重点和范围,重点考察审计人员在实施绩效审计时是否依从了PPP相关政策,从而评估澳大利亚国家审计实施PPP绩效审计的有效性 [15] ;Ngoepe等(2016)研究表明,南非审计署(AGSA)是该国PPP模式的基础建设责任审计承担者 [16] 。我国学者普遍认为PPP审计重要主体是政府审计机关,代表学者包括鲁心逸(2015) [17] ,孙凌志、贾宏俊、任一鑫(2016) [8] ,胡雪海(2017) [18] ,方俊、任素平、黄均田(2017) [19] 和陈胤默、范维辉(2017)等 [6] ,都认为国家审计机关是PPP审计主体,应作为维护国家投资安全和产生预期绩效的重要工具。

可见,国内外学者公认政府审计是PPP审计主体。但这并不意味着排除其他审计主体。毕竟PPP投资主体二元或多元,且民间资本占主导,从维护投资主体利益角度,对项目招投标和政府采购程序及成本廉价等状况,也客观需求注册会计师鉴证。所以,民间审计在PPP审计舞台上会扮演重要较色;同时,PPP模式的基础设施、公共产品是提供有偿服务,带有鲜明的经营性特征,所以常态化的内部审计评价也至关重要。由此,可以说明我国PPP模式的审计主体,是由政府审计、内部审计和民间审计共同组成的体系,三者缺一不可。

3. PPP审计内容与方法研究

3.1. PPP审计内容的研究

3.1.1. 项目记录管理实践

虽然国外PPP项目流程设计严密,标准规范,实施环境优化,但并不意味着没有舞弊行为和失败现象,其中Ngoepe等人就认为,记录信息不详会导致公共部门在基础建设问题中出现责任空缺现象 [16] 。为此,建议将记录管理实践纳入PPP审计范畴。

3.1.2. 物有所值评价

Bourn J. (2007)则主张重点审计PPP项目“物有所值”状况,构筑从合同管理、项目建设质量、风险分配、财政补助、私营部门收入控制到物有所值评估等系统化的审计内容体系 [20] ;Stewart Smyth、Dexter Whitfield (2016)则认为,PPP审计应将政府支出问责、绩效评估和物有所值评价并重,忽略物有所值的审计关注将难以趋好运营 [4] 。我国学者时现(2016)主张按《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)规定,将实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等作为PPP物有所值审计主要内容,并从前期的项目识别、审批、社会资本方选择入手,跟踪项目进展实现审计全覆盖 [11] ;焦胜(2017)则认为PPP审计重点应侧重于项目建设成本、合同体系及其全面性、合理性,也包括特许经营权及期限的恰当性和经营性项目用户收费的合理性,还需关注合同担保、违约处罚、政府补贴、项目退出体制等约定是否完整、合理等 [10] 。可见,开展PPP物有所值审计评价是国际国内政学研各界普遍认同的观点和主张。

3.1.3. PPP绩效审计

多数学者都认为审计主要内容应是PPP绩效评估与风险防控。David、Anand早在1996年就提出将PPP运营绩效作为审计内容 [21] ;Arie H. (2002)则主张将PPP绩效与“实现资源使用与职权履行中既定的绩效标准”相比较作为绩效审计考察内容,以监督政府责任性 [22] ;Pat Barrett (2011)依据PPP项目建设运营周期长的特征,主张将成熟运营阶段绩效作为审计核心内容,并着重项目运营的长期效率和效益评估等 [23] 。国内学者包建华、方世建(2012)从时间和内容双维度设计了PPP绩效审计新模式 [5] ,而鲁心逸(2015)则通过借鉴印度PPP审计经验,提出审计重点内容应从审计覆盖范围、监控要点、介入方式、工作流程、绩效评估和重大风险控制等方面入手,要特别关注项目的前期立项设计和评估论证等,加强PPP项目筛选、资金测算、方案优化等绩效评价 [17] ;彭尚庾(2017)提出PPP审计应改变传统的审计模式,重塑审计目标、任务和内容,着重PPP公共投资项目绩效和内控审计 [24] ;梁恒(2017)通过借鉴英国地铁PPP绩效审计成功的案例,提出了利用现代化信息技术等科学手段及时跟踪项目进展的PPP绩效审计方式,并构建了委托机制、执行机制和信息传递机制为一体的PPP审计机制运行体系,从而确保了绩效审计全程覆盖 [25] 。

3.1.4. 项目风险导向审计

鉴于PPP模式普遍存在信息不对称、契约不完备、环境不确定性、出发点和利益取向不一致等问题容易引发参与方发生损害国家和社会利益的可能性,从而形成项目风险。Anonymous (2009)通过研究欧洲伽利略计划项目审计报告,认为各国利益被搁置到计划之外是造成伽利略联合体(GJU)受到各国政府限制的直接原因,为此提出审计应提前对PPP计划开展风险导向审计可最大限度避免特许权失败的主张 [26] ,该观点得到审计学界一致认同,也促进了各国PPP风险导向审计发展。国内学者借鉴国外研究成果,积极拥护和倡议我国开展PPP风险导向审计。代表人物有刘艳波(2015),孙凌志、贾宏俊、任一鑫(2016)和陈胤默、范维辉(2017)等,他们一致认为PPP跟踪审计的关键环节和主要内容的设计应从时间、内容和风险控制的维度的角度出发,致力于契约风险、政府信用风险、审批延误风险等预测和评估,并提出有效防控建议,注重合同风险分配和收益分担对称均衡与科学合理;强调依据不同阶段和目的来确定审计重点内容,如PPP前期阶段,重点审计项目识别准确性、合同完善性、手续健全性、审批程序合规性以及社会资本方选择合理性等,实施阶段重点审计工程价款结算、竣工验收,项目移交阶段重点审计验收、绩效评价等,运营阶段注重资本运营、合作关系维护、资产保值增值等 [6] [8] [27] 。

就审计业务客体来说,国外学者多主张突出PPT立项、审批、采购、施工建设等各环节的责任、物有所值状况和运营绩效,实施审计监管,同时要兼顾PPP风险审计评估。这为我国研究审计任务和内容等提供了科学的启迪。今后,国内学界应紧密结合本国PPP特点和相关政策实际,分别针对政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商和专业机构等PPP各主要参与方在PPP生命周期内全过程的责任和绩效开展全覆盖审计问题,进行系统、深入的探索研究。

3.2. PPP审计方式

近年来,国内外专家学者一致认同以预先审计和跟踪审计替代传统的事后审计方式,亦即审计从立项程序入手并跟踪PPP运行步骤或阶段开展全过程审查监督和评价,确保审计全覆盖。Pomeranz (1997)率先提出预先审计思想,并主张审计应对项目设计到工程竣工结束的整个生命周期进行全流程动态监控 [28] ,该观点得到国内外学术理论界一致赞同和支持。法国学者Ronell B. Raaum和Morgan (2001)建议政府审计对PPP投资采取契约书立到验收的全过程审查方法 [29] 。孙凌志等(2016)提出运用跟踪审计方法将审计环节前移,以保证PPP审计连续性和发现风险问题及时性 [8] ,焦胜(2017)认为传统的依PPP项目建设阶段审计方法并不可取,应采取审计时点前移和抓牢责任关键点的切入式跟踪审计方法 [10] ;胡雪海(2017)认为施行全生命周期跟踪审计有助于节约PPP资源,并主张将预算和决算审计贯穿于跟踪审计全过程 [18] 。

3.3. PPP审计方法研究

随着国内PPP审计范围逐步扩大,审计方法日益复杂,学界针对审计内容和目的,提出很可局域重要理论影响和实践应用价值的学术主张。

3.3.1. 定性方法

1) 合同资料分析法

合同资料分析法是针对PPP计划、合同及各种书面资料,根据现行相关法规政策等标准,分析项目主要问题和特许权等风险。A.-R. Abdul-Azi,Z. P. S. JahnKassim (2010)针对马来西亚PPP住房项目失败案例,认为审计应采用邮政问卷调查、访谈和案例资料,进行综合分析,以收集数据并分析成败因素 [14] ;Miklos (2012)主张审计需针对PPP项目建设而连续开展计划、合同、政策文件以及资金账簿等,探索跟踪分析的连续审计方法逐步取代传统审计模式 [30] 。

2) 图解分析法

William Kinney (2007)则提出PPP跟踪审计构想,并参照项目主要建设阶段,绘制了PPP审计路线图 [31] ;王立国、张莹(2016)则从国家治理视角,结合PPP特点,提出从PPP政策贯彻落实、项目立项可行性、实施工程合法合规性和投资绩效等四个维度的全生命周期跟踪审计图标 [9] ;庞艳红、王瑶瑶(2017)构建了物尽其用、优势互补、人尽其才等特点的PPP “三审”协同的审计方法,并强调了各方审计主体应加强沟通,避免审计资源浪费 [32] 。

3.3.2. 定量评价法

PPP审计定量评价,应是广泛用于PPP物有所值审计和绩效审计的重要方法,也是增强审计建议可靠性的保证。Yamamoto K. & W. Watanabe (1989)提出公共投资项目要同时开展资金审计和绩效审计,为此既要采用审查书面资料、证明客观事物和调查等的传统财务审计方法,又应采用运筹学、成本收益分析和风险量化技术在内的现代定量分析评价方法 [33] ;Darrin Grimsey、Mervyn K. kewls (2002)认为,PPP各参与主体追逐利益不同将产生差异性风险,审计师需构建PPP风险评价体系,针对不同主体和项目不同阶段,实施动态评价方法与标准,有区别地开展定量审计分析评价 [34] 。国内学者赞同和支持这一主张,认为PPP绩效审计应充分运用定量分析评价方法。刘骅、陈涵(2017)采用集成熵权法、超效率数据包络分析法与Tobit回归模型,甄别影响PPP运营绩效的关键因素,提出优化其绩效审计方法的构想 [35] ;方俊、任素平、黄均田(2017) [19] 和李心佩、陈新明、陈安君、高珂(2017) [36] 设计并确立PPP全生命周期的审计评价指标和内容,强调PPP跟踪审计模式应运用信息化共享审计技术,广泛借助云计算、数字化指挥平台、大数据综合分析平台、模拟仿真实验室和综合服务支撑系统等工具,获取项目原始数据,增加PPP审计结论的可靠性。

鉴于PPP模式具有建设周期长和参与主体多等特点,传统审计方法难以适应PPP监管的需要。跟踪审计贯穿于整个项目的全生命周期,能够弥补传统审计滞后性的缺点,与定性、定量的审计方式相结合则能够充分揭示出PPP在项目建设及运行过程中各项绩效水平,将有助于审计人员及时跟踪检查项目各环节的执行情况,达到事前排查、解除风险的目的,最终实现保障效率、提高质量的目的,这也是国内外学者普遍认同的。但在PPP审计定量评价特别是项目绩效和风险评价模型化研究上,还需更加深入和系统地探索,以寻求供审计理论界公认、实务界认同的权威方法,促进PPP审计发展和进步。

4. 结论

综上,在PPP风靡全球背景下,世界各国借助社会资本力量大力兴办公共事业和基础设施增强地方政府服务能力的同时,也纷纷意识到与社会资本合作中存在的项目粗制滥造和掠夺经营等问题及危害,加强审计监管至关重要。在我国相关法律法规尚未健全、各项监督体系不完善时期,加强PPP审计理论研究对促进PPP监督实践十分重要和必要。从加强国家治理角度出发,政府审计责无旁贷,社会审计需审时度势不负资本各方重托,内部审计开展绩效评价任重而道远,三者可谓缺一不可。我国PPP审计研究起步较晚,实践经验积累不足,特别是PPP缺乏充足的数据积累和成熟的模型应用经验,PPP审计定量评价方法一直停留在努力探索阶段,始终没有确立出能被政府和学界公认的模型,这也是审计学界今后应重点攻关的课题。相信只要广泛借鉴国外研究成果和先进经验,不断增强PPP审计理论与实践经验交流,必能掀起PPP审计定量评价模型研究热潮,实现PPP审计理论与方法研究的重大突破和PPP审计工作的跨越式发展。

基金项目

基金项目:黑龙江八一农垦大学研究生创新训练项目“政府与社会资本合作(PPP)项目审计研究”(YJSCX2018-Y80)。

NOTES

*通讯作者。

文章引用:
韩军伟, 王树锋. PPP项目审计内容与方法研究综述[J]. 社会科学前沿, 2019, 8(3): 442-448. https://doi.org/10.12677/ASS.2019.83062

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