1. 问题的提出
社区不仅是实现治理的基本单元，还是国家与社会关系重塑的重要领域。社区建设已经从单位制下的单一主体管理转换为多元主体协同共建的局面，社区空间从封闭走向开放，不仅作为国家规划下的行政空间，还是包含多主体资源合作的平台和多主体参与建设的共同体，社区建设是多主体共同参与的过程。同时，社区治理的目标、主体和规则已经发生变化，人口结构变化和居民需求变化增加了社区公共管理的难度，满足差异化的居民需求，打造社区生活共同体和精神共同体成为当前社区治理的重要目标。在这种背景下，城市社区内居民自发组织以满足自身需求的草根组织，以自娱自乐、公共服务、志愿服务等为目标在社区开展活动。草根组织成为社区治理中的重要利益表达者和服务提供者，对社区治理形态塑造和秩序构建具有重要意义。众多研究者从国家–社会宏观的角度分析社区社会组织的发展，确认了社区社会组织参与基层治理的重要性，但对社区草根组织参与治理的角色和行动逻辑缺乏系统探讨，本文旨在梳理草根组织参与社区治理的行动脉络，为后续开展草根组织参与社区治理研究提供思路。
2. 草根组织参与社区治理的理论基础
(一) 概念定义
1. 社区治理
国外社区发挥着为社区集体可以解决一些个人、市场、国家无法解决的问题 [1]，社区作为解决居民实际问题的“一公里”。在中国的治理语境下，社区治理更多是指行政主导下，居委会扮演重要角色的社区治理和管理模式，学者从多角度出发解释我国基层社会治理实践，社区作为我国居民共同生活区域，社区治理就是在接近居民生活空间内依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程 [2]，并认为，治理主体包括：党的组织，政府派出机构–居民委员会，居民协会或兴趣组织，业主委员会，物业服务公司，自愿组织和居民个人。可以看出，以上定义倾向于指出，治理主体并非单一居委会，而是由多个组织共同参与，强调合作共治。陈加喜重新审视了我国城市社区治理的结构，将物业公司、业主委员会纳入了社区治理的体系，认为社区主体间以合作的形式达成了治理 [3]，由此为社区多元主体参与社区事务管理提供了理论依据。陈伟东等从公众选择的角度，认为社区治理是集体选择的过程，是政府、社区、企业、非盈利组织和居民之间合作的过程 [4]。社区治理的主体多元性，为后续多主体展开治理机制构建创造了基础，社会治理的结果则是由多种因素共同产生的，例如主体背后的资源、社区治理结构网络特点等，同时利用相应的机制联结，形成社区治理模式。
社区治理的概念在逐渐丰富，学者从多元的理论角度提出了新的治理主体组合，探讨了各新的主体之间合作过程。治理理论的崛起和运用促使社区治理由单一的自上到下管理方式走向主体的多元合作模式，应对社区复杂的公共问题，社区治理结构模式的演变，物业公司被纳入管理范围，居民协会或兴趣组织、自愿团体和居民个人成为联盟。社区逐渐形成以资源为基础的社区权力结构，但实际上不能打破社区治理与管理模式 [5]，因而实际上社区的治理走向了党政引领下的多主体协商趋势。
2. 草根组织
关于城市社区的草根组织，学界多称之为城市社会组织，民间团体，非政府团体，社区中介机构。陈志卫从社会组织的功能出发，认为草根组织是新的群众组织，它以社区居民为成员，以社区地域作为活动范围，以满足不同社区居民的需要为目标，由社区居民自发组织或参与，介于社区个体组织和居民个体之间的组织 [6]，同时，草根组织以公益或共益为目的，具有独立、自治、公益和基层等特点 [7]。从社会中介的角度出发社区中介组织是指在社区中，除居委会、业主委员会以外的，大量充当居民与居民之间、居民与政府之间，以及居民与社会之间的中介和桥梁的正式或非正式组织 [8]。在草根组织的功能发挥上，学者认为草根组织是一种具备强烈的自主性和公民性的社会组织，在集结公民意愿、促进居民融合、提供社会服务、调处社会矛盾等方面发挥了积极的协同作用 [9]；草根组织的功能性定义还包括连接国家与社会、政府与居民的连接点 [10]，满足居民的差异性和多样化需求 [11]，弥补社区主体功能缺失的责任等 [12]。由此可以得出，草根组织是以居民自发形成的利益载体和需求载体，在社区治理中扮演重要的角色。
社区是多元主体合作共治的领域，而多元主体间的交流、协商形成了一定的社区治理结构。以往社区治理结构强调自上而下控制，忽视自下与上的参与和反馈，不利于公共意愿的达到和社区居民的共同利益组织化，限制了社区治理效果的提升。因此，城市社区的草根组织就成为了社区居民的共同利益组织化的载体，在积极参与社区治理过程中，也促进了城市社区的治理结构转型。
(二) 草根组织参与社区治理的理论视角
1. 公民社会与法团主义
中国社会转型中面临各式各样的矛盾，社会组织在我国已经形成规模，资源的相对匮乏和公民基础薄弱导致我国各类社会组织发展参差不齐。根据政策产生的依赖国家权力的“官办”社会组织拥有绝对的资源权威，但自主性活动范围相对缩小，自发产生的草根社会组织则面临相反的困境。公民社会与法团主义从国家与社会二元角度出发，公民社会视角认为社会权力的增强会对国家权力形成制衡，二者是此消彼长的关系；法团主义视角则认为国家具备主导性的权威，社会组织作为结构性因素解决国家无法解决的问题，二者之间存在非对抗性关系。
公民社会与法团主义视角作为国家–社会视角下宏观且极端看待社会组织的发展，在现实过程中，大部分社会组织通过依靠嵌入政治关系中获取合法性与发展资源，其观念、行为和目标与政府保持了一致性 [13]，还有部分社会组织策略性的选择迎合、默认合作和不合作等行为，草根组织在基层社会中的发展更是凸显出差异化。市场化为社会组织发展创立了空间，中国社会组织与国家不存在此消彼长的关系，更多呈现出一种特殊的合作关系，公民社会与法团主义视角分析社会中国社会组织过于单一 [14]。
2. 空间–行动者视角
社区空间–行动者视角认为社区是边界不明显的多主体活动场域，多主体和多矛盾之间的张力构成社区新空间 [15]，体现了社会、政治和空间的互相建构，特别强调了行动者和空间之间的互相建构，包括社区中的行动者围绕着社区生活，开展各种行动和各自的利益。在益取向和偏好的范围内，与其他行动者进行交换、合作和竞争，从而使行动者与社区空间形成结构的公共联系，从而对社区空间中权力规则产生影响并改变，重塑了社区空间中权力的秩序 [16]。社区空间–行动者视角包含了社区内的多方主体，打破了国家与社会二元对立的困境，以其主体边界模糊化和社区“去实体化”特征强调各个行动者以自身利益和目标夺取规则建构权，该视角更多强调多主体基于自身利益发展产生的互动和主动的秩序建构。
3. 嵌入性视角
嵌入概念首先应用于经济理论，后来被广泛应用于各学科中，嵌入性通常指的是一种社会联结，某个行动主体嵌入在其他的社会联系中，它的作用逻辑是行动者可以在某一社会网络上，为了获取经济活动可资利用的资源时产生的自主行为 [17]。嵌入性分析框架分为结构嵌入和关系嵌入两种类型，以及认知嵌入、结构嵌入、文化嵌入、政治嵌入和企业内部的业务和技术嵌入等经典内容，同时，嵌入的三个层次分别是环境嵌入、组织间嵌入和双边嵌入，三个嵌入层次共同发挥作用促进企业的合作关系的达成 [18]。结构嵌入是指既关注嵌入个体在整体结构中的位置也关注网络个体间的相互联系，关系性嵌入基于互惠预期发生的双向关系，主要强调主体的网络特征，以关系的分析维度研究个体之间的互动；认知性嵌入以及文化嵌入强调主体受到自身传统价值与周边环境的影响；政治嵌入强调所处的政治环境、权力结构对主体形成的影响。嵌入性的三个层次分别从国家政治环境、外部行业特点、组织间的合作频率和信任累积的角度出发研究嵌入性层次。嵌入性视角同样弱化了国家与社会的二元对立，草根组织嵌入性是指在社区网络联结中为了自主性扩展展开的一系列行动，采取行动是一种组织过程。
基层自发类的社会组织大多是居民需求与社会需求结合产生的国家与社会空间的延伸，草根组织正是在社区复杂社会网络和制度安排下的产物，在社区博弈空间里尚且处于弱势地位。空间–生产者视角以其微观化和场景化出发，认为社区各个行动者通过博弈产生新的社区权力秩序，这个秩序建构过程是值得肯定的。嵌入性视角相比于社区空间–行动者视角更强调主体有目的性的自主行为，弱化了各个行动者的“夺权”行动，将社区内的主体行动限定在各自资源基础上的利益选择。空间–生产者视角中各类行动者的行动策略选择取决于不同的情景，容易让人忽略中国社区内的社会变化的本质 [19]，大多数的社会组织无法脱离政策催生和政治嵌入的现实。以上视角以国家–社会为主线，分别代表着强国家、强社会以及强国家–强社会三种互动关系，社区空间–生产者视角和嵌入性视角注重微观化的社区主体行动。
3. 草根组织参与社区治理的国内外研究现状
(一) 国外研究现状
20世纪60年代，随着“全球结社革命”在西方资本主义国家兴起，非政府组织发展迅速，在社会发展过程中发挥重要作用1。社会组织的兴起源于政府和市场失灵，政府高额财政赤字和难以满足差异化的公民需求。由于公共物品所具有的非排他性和非竞争性的特点，利用市场机制提供公共产品会出现普遍的“搭便车”现象。社会组织提供公共产品和服务成为弥补政府和市场失灵的有效方式。
在对社会组织的重要性强调上，主要集中在强调社会组织对民主转型、民主政治发展的促进作用，以及促进公民间的结社和公共精神的产生，有利于民主政治中的利益表达和利益集结。主要的代表人物是托克维尔和帕特南，托克维尔在书中提出一个民主国家的公民没有权利和志趣为目的进行结社，他们的独立将遭受到威胁，若没有日常结社的习惯，文明本身要受到威胁2。帕特南对意大利民主制度绩效长达数十年研究，得出公民结社传统是促进制度绩效的关键因素。社会组织的发展有助于养成公民间的合作和团结的习惯，从而产生公共精神，提升社会责任感，生成社会资本3。
(二) 国内研究现状
尽管国内关于城市社区草根组织的研究近年来有所增加，但总体上仍较少。从既有研究上来看，学者们的研究大体上可以从草根组织重要性、发展困境和出路、个案观察中的策略研究和自主性发展问题四个方面，这些研究兼具规范研究和个案观察，特别是个案的探讨对城市社区草根组织的日常实践进行了更具体地分析和讨论。如有学者对武汉市江汉区满春街社区门自管会这个城市的草根组织进行了案例分析，认为这正是因为门栋自管会充分发挥公共服务和民意表达的作用，有效改善社区治理的绩效，推动社区治理结构由科层制向多元网络结构转型的过程 [20]。
社区草根组织对城市社区治理的发展和生长是真正有利的，从公共空间的角度来看，社区公共空间不仅只是单单的物理意义上的地理空间，而且是独立于公共部门和市场外的广泛公众参与，而社区中的各种社会组织，特别是社区中的各种社会组织，通过联合社区中的分散居民，使社区中的组织形态、公共权力结构得以改变 [21]，在此基础上形成新的基层治理秩序。草根组织作为城市居民社区群体自发性的一种组织表现形式，象征着我国城市社区居民参与社区共治共享的愿望和能力不断加强，这些草根组织对于在促进社区居民之间的文化交流，反映居民利益和需求，维护和实现着居民的美好生活需要。
1. 社区草根组织参与社区治理的困境
城市社区草根组织作为扎根于城市社区的社会性组织，尽管在改革开放以后，尤其是进入21世纪以来，在政府的外部支持和城市社区居民内部的积极组织成立下，得到了迅速的发展。往往会因为外部制度环境、社会环境以及城市社区草根组织内部因掣肘素的影响，陷入种种发展的困境中。因此，一些学者对城市社区草根组织发展过程中所面临的困境和相应的解决措施进行了研究，主要分为组织内部困境和外部困境两个类型。
草根组织内部的失灵造成了组织困境，由于管理理念落后，管理制度不规范，发展基础薄弱，居民参与意识不强，监督机制欠缺等原因，导致社区草根组织定位不准，资金短缺，人才缺少，信任不足等一系列困境，从而导致草根组织处于失灵状态，既需要政府加强社会组织的外部责任，又需要加强社会组织的内部责任，优化内部管理的运行机制，从而解决城市社区的草根组织失灵问题 [22]。同时，管理理念的滞后，缺乏专业性指导，也导致了社区草根组织发挥的作用有限。类似地，管理制度和法律体制的缺陷，经费不足，志愿者参与人数不足，社区草根组织的内部管理程度低下，社区草根组织的管理水准不达标等，是限制草根组织在社区治理中发挥重要作用的主要障碍。因此为突破进一步发展掣肘，应建立起有利于城市社区草根组织的健康持续和快速发展的法律环境 [23]，同时要拓宽城市社区草根组织建设的资金来源，寻求各种资金渠道，为草根组织提供资金保障和制度保障。
草根组织面临的外部困境主要是合法性和资源获取障碍。从“合法性机制”的规制性维度、规范性维度和认知性维度三个维度出发，学者分别对社区草根组织的合法性遭遇进行了分析和讨论，并认为从三个维度各自来看，由于国家政策、社会文化及社区草根组织自身存在的诸多限制或不足，其面临着合法性危机，同时，由于三个维度之间彼此还存在着张力，进而诱发了新的合法性危机。法人资质是获取自主发展资源的重要渠道 [24]，主动的合法化、获取政府资源和扩大自主性成为草根组织普遍的选择 [25]，部分草根组织前期的组织建构和资源获取对政府产生依赖，这种依赖后期使草根组织容易被行政力量所俘获 [26]。
2. 草根组织参与社区治理的行动策略
社会组织的形成方式分为自上而下和自下而上两种体制机制 [27]。草根组织在一定地缘关系内以居民需求和兴趣为动力产生的自下而上的自我服务型组织，具备微型化、非法人化与泛娱乐化特征区别于以合法性和专业性介入的社区社会组织，草根组织在社区空间中的自主性是由社区制度安排、社区经济和物质环境相互影响下的结果。社区多元行动者有着不同的利益与目标，在社区内形成了对立与冲突、合作与妥协的复杂关系，对它们行动的分析也就需要更多地考虑理性计算、策略选择、文化情感、社会网络等因素 [28]。草根组织的策略选择是围绕自主性发展需要展开的，大多数草根组织选择合作获取发展的途径，边缘性草根组织也许会采取不合作保持自身独立性 [29]。
在社区实践中，草根组织互动的主体主要是居委会、居民、物业和其他社会组织，其中主要互动主体是居委会和居民。身份地位和资源限制成为社区草根组织自主性发展的主要障碍，合作被视为不同主体和级别组织的最佳行动策略，互惠成为组织之间建立联系的必要条件，而对于这种合作互惠机制称为“互赖式治理结构”，即为一种基于利益相互依赖而形成的合作互惠治理机制 [30]。草根组织为了获取社会合法性必须具有一定的群众基础并且社会活动的开展获得社区成员的认可和同意 [31]，社会合法性和行政合法性成为草根组织选择策略的基础，不同发展程度的草根组织在差异化的外部环境下选择不同的行动策略，从而构建出多元化的社区规则体系。
3. 草根组织的自主性问题
自主性包括组织的目标认同权，主营业务，人事安排，活动领域的自主性、活动地域的自主性、运作过程的自主性 [32]。社会组织的自主性意味着该组织具有自己的管理能力，可以根据自己的目标行事，并能够决定自己的目标和决策方式。自主性包括组织目标的认同权、主营业务的人事安排、活动范围的自主权、活动范围的自主权、运营过程中的自主权等。社会组织参与社区治理的自主性分为三个部分：政治活动的自主性，志愿运动的自主性和管理的自主。其中，政治活动的自主性主要是在社区内推动公民的政治参与、倡导政治行为等活动，对于提倡型社会组织来说，自主是其活动开展的关键特点；志愿活动的自主性主要是指社区内的公共产品和公共服务，组织进行各种公益活动；而管理活动的自主性，主要指行为策略和技术水平的自主性，涉及到社会组织通过多种策略创造出的自主性。社会组织自主性意味着组织有自我管理的能力，可以按照自己的目标来行事，自行决策自身目标以及决策方式 [33]。草根组织的自主性也同样是分为对外的行动自主和对内的规则自主方面，但这种自主性是与多主体进行互动后产生的特殊的自主性，其中资源交换以及环境因素塑造着草根组织的自主性。
社区草根组织在成长的不同时期面临着自主性和合法性的双重困境，在早期的发展中需要自主性的扩展，主要是组织建构和资源获取等方面，在发展的后期面临着被社区居委会“控制”的风险，这个自主发展过程和合法化过程都是一种资源获取过程。王阳亮把中介性社会组织参与社会规则与秩序建构的过程总结为组织化与利益整合、政治精英与资源嵌入、规则与秩序的自主性三个方面的嵌入内容，得出组织自主性与嵌入性两个维度下的分析框架，包含了组织自我发展和嵌入发展的过程 [34]。双向嵌入模型中将政府、社区和社会组织分为三个互动层次，政府–社会组织的嵌入为政府购买服务产生和嵌入性监管产生的政治关系嵌入与政治结构嵌入，社会组织–社区嵌入性为“邻里嵌入”和“社区文化嵌入”，分别产生以“专业性”和“对话性”为主导的社区互动逻辑 [35]，包含了自上而下和自下而上产生的社会组织互动逻辑，草根组织在基层社区中的互动逻辑以社区为边界，存在地域性差异和嵌入层次的区别。不论是自主建构规则和行动，草根组织的发展方向在宏观上与政策环境、组织环境以及公民环境存在着重要联系，在组织发展上以资源获取不同形成不同的主体互动逻辑，由此产生不同的行动逻辑。
4. 总结与评述
(一) 草根组织是社区治理的重要参与者
西方国家的社会组织与我国社会组织在发展上存在一定差异，国外的社会组织发展呈现相对的独立性，在发展上也存在着差异化，但合作成为国内外大多数社会组织的普遍选择，通过与政府、公民和其他经济组织的互动中形成特有的自主发展方向。在研究我国政府与社会组织关系时，需要结合我国社会组织发展的实际，探寻具有我国特色的政府与社会组织关系。本文的草根组织是社区中居民自发形成的团体，通常是在社区登记获得活动许可，以满足团体内居民需求为主要目的，通过与社区内各主体互动产生不同的行动逻辑。草根组织的发展迎合了当前社区建设的需要，在打破社区原子化，满足居民多元需求，为建立满足居民需求的多元服务机制提供新的方向，是社区治理中的重要参与者。
(二) 草根组织参与社区治理的发展逻辑
从既有研究上看，对城市社区草根组织的重要性、发展困境及相应对策措施研究相对较多，通过个案陈述城市社区草根组织发展及其成长过程的动态研究还较少，并主要集中于呈现城市社区草根组织发展过程的日常实践，即与社区居委会、与基层政府、与其他社区组织之间的互动，而较少涉及社区草根组织在既有社区环境下参与社区建设的角色定位和行动逻辑的研究。在研究的层次上，针对国家–社会发展的宏观层面，草根组织作为社会力量发展的重要载体，成为基层治理的生力军；在微观层次上，草根组织作为社区治理效能、规则和秩序的建构者，以自主性发展为主要目的，通过与社区其他主体的互动，共同打造社区共同体。
我国的草根组织研究应当立足中国特色社区治理实践，探索符合我国发展实际的社区治理模式。在研究我国草根组织发展时应当认识到：首先，草根组织参与社区治理的过程是在既定的行政环境下的自主发展过程，无法回避党政关系对草根组织的影响；其次，当前草根组织普遍缺乏发展资源，这也是造成其依附性发展的重要原因，在与其他社区行动者的互动中存在着依附、竞争、合作和对抗等关系形态，这需要聚焦不同类型草根组织的成长策略和互动逻辑进行揭示；最后，宏观的国家–社会关系会塑造微观基层政府与社会组织关系的总体样态，同时微观发展中的政府和社会组织行动策略选择又促使国家–社会关系在基层走向多元化发展。因此，有必要在边界更为清晰的微观层次对政府与社会组织关系进行研究，草根组织参与社区治理的行动逻辑是一个合适的“窗口”。
基金项目
中央高校基本科研业务费科研专项(2018CDXYGG0054)。
NOTES
1詹少青等：《西方政府一非盈利组织关系理论综述》，《外国经济与管理》2005年第9期。
2托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，1998年版，第56页。
3罗伯特·D·帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，江西人民出版社，2011年版，第128页。