1. 引言
在当前我国经济结构深度调整、政府职能加快转变的新形势下，作为财税体制改革重要内容的政府采购制度、模式改革一直备受关注。近年来，中央不断加大政府采购制度改革力度，出台系列政策文件和举措，持续加强政府采购监督管理、创新政府采购模式，提高政府采购效率，增强政府公信力。在数字化转型大背景下，大数据、智能化等信息技术手段不断嵌入政府治理过程，成为改进政府采购模式的重要支撑手段，一方面提高了政府行政执法效率，增加了行政流程的公开性，成为助推政府治理效能提升的强劲动力；另一方面，技术的深度嵌入，也对传统政府采购模式造成了较大冲击，全流程“虚拟化”的政府云采购模式仍存在诸多不确定性和潜在问题。在新的发展阶段，探究新技术运用给政府治理带来的不确定性、找出亟需重视的监管问题，从而加强政府采购云平台的监督管理，使其更好发挥技术治理优势，已成为助推政府治理持续改革的应有之义，这也是推进政府效能提高、增强政府透明度和公信力的题中之义和必然要求。在新的历史时期，如何创新政府采购方式，提高采购效率和管理水平已成为迫切需要研究的课题 [1]。因此，必须紧跟新技术与政府治理实践发展需求，转变监管思路、创新监管模式 [2]，充分发挥好政府采购云平台服务于政府治理的作用。
2. 相关研究梳理
大数据、人工智能等新兴技术的运用，在很大程度上促进了政府治理方式和手段的创新，也推动了政府治理理念的更新，政府采购云平台的产生和发展也正是适应了这一趋势。因此，有必要从这一背景中对本文分析框架进行梳理，以便厘清整体研究思路和逻辑。
从实践的必要性看，陈凯华、冯泽、孙茜(2020)研究认为，就我国现实情况而言，目前从创新治理视角研究科技大数据的作用和创新治理数字化转型的研究仍处于早期阶段，下一阶段的研究重点之一是从数字化转型视角将创新治理作为整体进行研究，积极创新治理体系风险和防控机制 [3]，以应对数字化转型过程中产生的治理问题。从治理关注和作用的对象看，王超、赵发珍、曲宗希(2020)基于大数据驱动政府风险治理的逻辑理路，提出政府风险治理“赋能式驱动”的对象主要是流程、技术、平台建设以及数据管理等 [4]，即应注重对上述域内的风险预防和治理。而关婷、薛澜(2019)等通过对技术嵌入治理的赋能路径进行研究，认为技术赋能治理创新的实现过程涉及“治理挑战、解决方案、潜在影响”三个核心要素 [5]，并根据此研究框架思路，提出了技术赋能治理创新的运行逻辑与分析框架(图1)，进而系统梳理了技术运用在降低治理过程中信息不对称问题的作用。
图片来源：根据查询资料整理绘制
Figure 1. Analysis logic and research framework
图1. 分析逻辑和研究框架
结合当前数字技术和大数据广泛运用背景下政府网络采购平台的发展实际，认为以上学者的研究成果和观点对本文研究框架及思路具有一定启发性，主要体现在以下方面：
一是有利于明确研究问题的现实意义；研究着眼于我国数字化转型的现实，聚焦互联网、数字技术等现代科技成果在政府治理中的运用，适应了大数据时代积极创新治理体系风险和防控机制的要求。二是有助于厘清问题载体的思考方向；政府采购云平台的引入一方面简化了政府采购工作流程，一定程度上拓宽了采购渠道，但新采购模式和互联网技术的深度嵌入，也蕴含着新的治理问题，对各类参与主体和各项流程监管提出了更高要求。三是为分析框架提供了部分思路；技术嵌入下的政府治理创新必然涉及新的治理挑战、解决方案等因素，而要提出具有针对性的措施，就需要对其运行过程和现状进行分析。
通过以上梳理，提出基于本文“政采云”案例的研究分析思路(如图2)：一是弄清运作机制。通过选取典型案例，在案例梳理的基础上深入了解数字化转型过程中政府采购云平台建设的措施及其运作机制，归纳其在技术运用、运作流程、平台建设以及数据管理方面的现状。二是找出潜在问题。结合数字技术运用过程中政府治理面临的挑战与案例梳理情况，确定当前政府采购云平台建设中存在的监管问题。三是探究问题解决的有效维度。针对存在的问题，尝试从主体、流程、商品内容和信息安全等维度提出政府采购云平台监管的优化机制。
3. “政采云”实践案例
3.1. 案例内容介绍
为适应数字化发展对政府治理提出的全新要求，利用新技术赋能政府治理改革，近年来浙江积极利用数字经济发展优势，在政府采购领域持续推动“放管服”改革，财政部批复同意《浙江省政府采购电子卖场试点工作方案》 [6]，将“政采云”平台作为财政部在全国唯一的政府采购电子卖场试点平台，迈出了政府采购数字化转型的重要步伐。浙江由此率先在全国建立起了覆盖采购全流程、全领域、涵盖多主体，同时集网上交易和服务于一体的政府采购云计算服务平台(以下简称“政采云”平台)，通过简化采购流程、提供采购平台，大力推进政府采购数字化转型，为政企合作、简化政府采购流程打造一流的环境，其具体运作模式和内容如图2所示。
1) “政采云”的运营模式。“政采云”平台是“政府 + 社会资本”合作模式的典型代表，于2016年下半年由浙江省财政厅与杭州阿里巴巴集团共同筹划，并由新成立的政采云有限公司负责具体运营事项1。其借鉴了网络电商平台运作模式，用互联网思维重新创新政府采购形式，以期通过“技术 + 制度”的创新推动政府采购流程不断优化。平台在整体上遵循“政府定规则、市场建平台、专业化运营”的建设思路，在保证平台建设质量要求的前提下，充分发挥各主体的积极性。一是在在运作规则制定上，强调与市场化经营有所区别，发挥政府在采购管理方面的经验，在基本规则、运作流程规定上由政府制定规则，以使其符合政府采购法律的要求；二是有效发挥市场主体的技术优势借助阿里巴巴集团在网络交易平台建设上的技术、人才和管理经验，合作推动建立新的运营管理平台；三是注重专业化运营，采用市场化的方式，由政采云有限公司独立负责运营和管理，保障了平台日常运营的稳定性和专业性。
图片来源：根据“政采云”官网资料整理绘制
Figure 2. “Zheng Caiyun” mode of operation
图2. “政采云”运作模式
2) “政采云”的平台内容。在平台内容建设方面，通过借鉴电商平台运作理念，利用统一的线上云服务平台，为政府采购和企业入驻提供不同渠道，同时推出了采购客户端和企业客户端，最大程度为采购方和商家提供了便利。在政采云平台的建设过程中，有效结合电商化采购的优势，按照“抓大规小、分类管理”的原则，进一步规范平台内容。结合政府采购实际，创新推出两类政府采购交易模式，即电子卖场采购模式、传统和现代相融合的项目采购模式 [7]。其中电子卖场采购模式包括网上超市、网上服务市场、在线询价、反向竞价、电子招投标等子系统；项目采购模式则主要对传统的采购方式进行电子化流程再造，进一步提升项目竞标的透明度和公信力。不仅实现了实物采购、虚拟商品采购的全覆盖，同时分领域、分类别，极大增加了商品查找和采购的便利性。
3.2. “政采云”实施成效及其作用
平台自上线运行以来，以“最多跑一次”为理念指引，不断优化服务、增加供给内容，已为浙江、重庆、广西等8省区以及国家税务总局等省市和单位提供服务。截止2020年12月，平台累计交易笔数600余万笔，实现交易金额8000多亿元，目前已有20余万家采购单位入驻，代理机构数量达到1万余家，供应商突破40万家，拥有评审专家5万余人2。而在2019年，仅入驻采购单位9万余家、供应商11万家、代理机构2376家，拥有评审专家38,787人3。政采云平台的运行推广，极大便利了政府采购和商家供货，其线上集中采购的运营方式也为政府部门采购提供了便利，与传统采购模式相比，其主要优势和作用体现在以下几方面：
1) 简化采购流程。政府部门直接通过互联网平台提供采购需求，确定采购商家，实现从预算编制、采购交易到资金支付全流程网上办理，避免了线下采购面临的繁琐程序。通过在线平台“留痕式”的交易，也在一定程度上增强了政府采购的透明性，使交易记录“有迹可查”，有利于防范腐败现象的发生，是政府采购监督的有效途径 [8]，对提升政府公信力具有促进作用。
2) 提高采购效率。实现政府采购“一次都不用跑”，既降低了政府部门与商家的对接成本，同时也缓解了双方信息不对称的问题，实现了与商家的快速、精准对接；有助于推动政府职能转变和简政放权，推动廉洁政府和服务型政府建设 [9]，进一步提高办事效率、办事能力和服务能力。
3) 降低采购成本。“政采云”平台上线后，不断优化系统功能，项目采购、网上超市、在线询价等功能的核心交易时间由原先40天左右，分别缩短至23天、0.55天和4.48天4，由此可见，采购平台有效降低了采购的时间成本 [10]，同时也能够提高资金使用效益、促进资金流动，减少不必要的资源浪费。
4. “政采云”平台的监管问题识别
以上对“政采云”平台建设案例的分析梳理表明，数字化转型背景下各类技术的嵌入运用在很大程度上推动了政府采购效率提升、流程简化和成本降低，体现了新发展阶段政府采购的发展方向。但由于采用区别于传统的采购模式、运作模式，其发展也面临诸多潜在问题(如图3)，这也在一定程度上凸显了现阶段我国政府采购数字化转型所面临的困难和问题，结合以上案例，本文认为存在的主要问题有如下几方面：
1) 在主体上，针对网络式采购模式下的多主体监管存在较大困难。案例中，浙江省财政厅与阿里里巴巴集团合作发起的政府线上采购平台虽然实现了政府采购、招标、投标网上全流程办理，在一定程度上精简了传统采购模式中的繁琐事项和流程，但过渡依赖以信息技术为支撑的网络采购平台，导致各参与主体间脱离现实接触，难以实现对各类主体的有效监管。如在“政采云”运行过程中，涉及采购方(政府部门)、平台运营方(政采云有限公司)、商家、采购代理机构以及评审专家等众多主体，每一类主体都对政府采购的最终起着不可忽视的影响；而在数字化平台建设的背景下，通过传统单一的监管方式显然无法实现对上述主体的规范管理。还存在采购活动组织不规范、代理机构专业化水平低、评审专家履职不到位等较为突出的问题 [11]。
Figure 3. Problem identification based on the case
图3. 基于“政采云”的问题识别
2) 在平台内容上，一是商品及服务采购的质量难以有效保证，目前政采云入驻商家已达40余万家，累计交易数量超过600万笔，从采购交易的内容构成来看，服务采购占59.35%，工程采购占11.33%，货物采购占29.32%5，采购内容主要为服务和货物商品。而网络平台采购的固有弊端之一就在于难以通过现场查验和双向互动沟通等手段确定产品质量，网上竞价等形式虽然能降低采购成本，但难以有效保证服务或商品的质量。二是平台数据监管存在难度。政采云有限公司负责平台运营，涉及梳理用户、资质、权限、商品、公告、合同、流程等关键内容，掌握大量主体信息和采购交易数据及文件，独立于政府外的运营模式使得数据监管难度显著增加。
Table 1. Integrity data of platform providers6
表1. 平台供应商诚信数据
3) 在流程上，难以实现对网上采购、招标、投标等流程的全程监管。缺乏政府监管力量介入，仅依靠运营平台的日常管理监督虽然能在平台交易阶段有效阻断违法违规采购和招投标行为。政采云有限公司官网公布的最新供应商诚信数据显示(见表1)，在有诚信记录的9万余家供应商中，存在安全风险、经营异常或其他问题的供应商占比达到14.48%，数量超过1万家，占据较大比例，表明出平台在商家入驻资质审核或日常管理方面仍存在一定问题；针对商家违规经营的现象惩处力度不足，仅有0.01%的平台商家受过处罚7，这也从侧面反映，目前针对各类主体的全流程监管机制尚未完全建立。
5. 政府采购平台监管的优化机制
5.1. 加强入驻主体资质审核
建立健全资质管理体系，加强各类平台主体的准入、退出机制建设。对平台供货企业、招标代理机构、评审专家等相关主体实行严格的事前审核制度，加强资质条件审查，设置相应资质级别并明确审定条件，对各主体的资质条件进行严格审核。一是加强平台企业及供货商家的资格审查，建立有效资质证件审核管理机制，利用大数据、互联网、云计算等信息技术，对企业的电子营业执照、安全生产许可证、税务登记证等电子证件线上平台审核和监管；建立证件期效预警机制，定期开展过期资质的排查、清理行动，对临近资质过期的企业进行通报预警，严格执行平台商家退出程序。二是加强对招标代理机构的资质审查，加强招标代理机构的公平、公正、公开选拔，提高有关服务的精准性、可靠性，持续完善代理机构准入制度和机制，提高各类代理机构质量；同时，建立代理机构责任倒追机制，将倒追责任落实至具体负责人员，做到实时监督、严格管理。三是优化评审专家管理制度，加强评审专家资格、职称、品德审查和评定，严格考察、审核其评审专业能力，细化评审程序和标准，出台管理细则；对评审专家职责和评审纪律作出明确规定，提高评审专家队伍质量 [12]。
5.2. 强化平台运营主体监管
加强对运营主体平台的监管，实现“源头治理”。一是加强运营管理人员的职业能力和法律法规培训，提高专业操作能力和法律法规意识，强化从业人员的法治思想，结合有关案例进行教学，并通过业务实操培训和法律法规解读，提升业务水平和法治素养，使运营管理和操作更加规范化、专业化。二是建立第三方监管机制，通过引进第三方监管主体对运营平台进行针对性监管，为平台监管提供专业性、信服力强的监管服务和报告，以实现监督信息公开；同时在内部成立专门的监管部门，倒逼平台规范管理。三是加强社会公众监督，建立健全社会监督制度体系，畅通监督渠道、丰富监督方式，保障公众应享有的知情权，形成全方位的监督格局；合理设置不同业务流程的监管主体，明确各阶段监管工作由谁进行，怎样进行，进展到何种程度 [13]。四是加大对平台运营主体的考核，利用外部施压等手段，将考核结果纳入平台诚信数据库。五是监督灵活运用大数据、互联网、云计算等信息优化平台程序，推动技术革新，以技术促监管。
5.3. 优化平台采购流程监管
加强事前、事中和事后全流程监管。一是加强采购前招标过程的监管，严格对招标投标过程、合同谈判、合同签定、合同履行等流程的监督，实现全流程、一体化监管，通过明确监督环节和监督形式 [14]，加强招标过程的良性发展，以更好地保障采购活动有序、公平的开展。二是加强采购中的行为监管，大力推进招标采购诚信体系建设，制定诚信黑名单，加强采购人、供应商、评审专家和招标代理机构行为规范管理，并实现各主体诚信评价结果公开，把各市场主体的诚信信息进行公开，以规范各主体行为，构建诚实守信、高效有序的公共采购环境和氛围。三是加强采购后的结果监管，对采购当事人已经完结的采购事项及采购结果的合法性、合规性依照政府采购相关法律规定进行核查、考核，及时将采购前和采购中的监管信息向社会公开并加强对监管结果的运用，将其作为参与政府采购平台建设的重要审核指标，以增强对各主体的约束力，进一步规范采购流程。
5.4. 推动商品质量和信息监管
首先，要完善采购平台商品的质量监管机制。一是建立严格的惩戒机制和责任落实制度，对采购过程或平台中出现的质量问题和不规范行为，实行一票否决制度，加大对商品质量问题的处罚力度。二是督促平台加强对入驻商家和产品进行全流程追溯，严格执行评审和认证程序，构建平台规则约束主体行为；探索建立网民参与监督、点评的公众监督模式作为商品质量评价系统的参考指标之一 [15]，拓宽用户投诉反馈渠道，促进平台商品质量提升。其次，注重平台信息安全监管。一是构建数据信息反馈追踪机制和信息保护机制，重点关注平台数据安全、用户和个人隐私保护、平台内公平竞争等问题，加强信息安全保密工作，防止客户信息及数据泄露；二是制定出台专门的政府采购平台信息监管制度，在保密技术标准、信息存储、信息使用、信息管理等方面严格按照规章制度执行，加大对平台信息泄露、信息交易等违法行为的打击力度。
5.5. 健全多元主体合作机制
一是健全多元主体沟通机制，建立采购代理商、企业供应商、招标代理机构、评审专家等利益相关主体间的沟通交流机制，通过开展线上交流会议、定期联络会议等形式不断促进了解、深化合作；注重社会公众监督平台和主体，形成开放发展、信息共享、多方参与的新格局，发挥多元主体积极共建平台的作用。二是建立信息共享机制，促进多主体间的信息共享，打破信息不对称和信息屏障等问题，有效利用各种信息资源，实现沟通效用最大化。三是构建互联互动机制，坚持开放融合、相互借鉴的原则，构建主体间横向对接机制，明确各自责任和职责定位，将采购代理商、企业供应商、招标代理机构、评审专家等不同主体联结起来，共同促进政府采购高效、高质开展。四是建立健全合作的法律制度保障，在政策层面出台政府采购平台管理制度，为深化各主体参与的联动治理局面、提升政府采购效能提供有力的法制保障。
6. 研究结论
随着信息技术的普及，数字化、大数据和网络技术已被广泛运用于经济社会的各个领域。近年来，政府部门也在积极适应数字化发展需求，大力推广电子政务、线上服务等内容，线上采购作为其中的重要组成部分，对于新时期推动政府治理能力提升具有重要意义。但在看到信息技术带来便利的同时，也应该深刻认识其背后潜在的监管问题。本研究基于浙江省财政厅“政采云”案例，从主体、流程、内容等维度对其运作模式和平台内容进行分析，通过案例分析发现，政府部门采购平台虽然拥有简化采购流程、提高采购效率和节省采购成本等优点，但在平台主体、采购流程、商品质量和信息安全的监管方面仍有待完善。为此，本文提出了针对性的优化机制措施，对于解决上述问题具有一定借鉴作用，但由于理论水平有限，对部分观点的阐释还不够深入、论证亦有欠缺，仍存在诸多不足之处，而目前学术界对政府采购平台监管这一领域的研究也还有待深入，有关议题仍然值得持续关注和深入探讨。
NOTES
1中国政府采购新闻网.政府采购数字化转型的浙江实践[EB/OL]. http://www.cgpnews.cn/articles/49949.
2政采云官网. 数据中心[EB/OL]. https://s.zhengcaiyun.cn/?utm=a0017.2ef5001f.cl24.8.49c89b80442311ebaa6ff727a2aeed07.
3中国政府采购网. 政府采购数字化转型的浙江实践[EB/OL]. http://www.ccgp.gov.cn/llsw/201910/t20191008_13050051.htm.
4政采云官网. 数据中心[EB/OL]. https://s.zhengcaiyun.cn/?utm=a0017.2ef5001f.cl24.8.49c89b80442311ebaa6ff727a2aeed07.
5政采云官网.数据中心[EB/OL]. https://s.zhengcaiyun.cn/?utm=a0017.2ef5001f.cl24.8.49c89b80442311ebaa6ff727a2aeed07.
6数据整理自政采云有限公司官方网站，由于未公布具体数量，故以9万为基数。
7政采云官网.数据中心[EB/OL]. https://s.zhengcaiyun.cn/?utm=a0017.2ef5001f.cl24.8.49c89b80442311ebaa6ff727a2aeed07.