1. 引言
“粤港澳大湾区”被首次提出是在2017年3月5日的第十二届全国人大第五次会议上李克强总理作的《政府工作报告》中，并且提出了“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”的具体想法。2017年7月1日，国家主席习近平出席了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港的签署仪式。十九大报告更是明确指出：“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”2019年2月18日又出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。这都意味着国家对粤港澳大湾区的重视，并已将它作为国家层面的发展战略。加强大湾区的法治建设，解决大湾区的区际法律冲突，完善大湾区的区际司法协助体系，对于大湾区的经济发展、社会融合有着重要意义。
2. 粤港澳大湾区法治建设所面临的现实背景
粤港澳大湾区要想经济发展，社会融合，发挥它最大的功效，首先就要正视它的问题，大湾区的法治建设发展面临的挑战是多方面的。
2.1. 制度差异
这个制度既包括社会制度，也包括法律制度。粤港澳大湾区所产生的最大的现实背景就是“一国两制三法域”。我国始终坚持在一个中国的前提下，保持香港和澳门地区的资本主义制度，在中国内地实行社会主义制度。由于历史原因，香港澳门在回归以前长期处于资本主义的殖民统治之下，香港实行的是英美法系，现存的法律制度中仍有不少沿用的是英国的法律，而澳门长期受葡萄牙影响，现存法律制度中除自己本身制定的法律之外，还有葡萄牙法律的影子。粤港澳三地分属于不同的法系，各自的立法、执法和司法体系风格迥异，相差甚远，法治冲突在所难免。多法域并存的格局使得我国面临“广泛而复杂的区际司法协助难题”。
2.2. 粤港澳三地经济发展水平和法治发展水平参差不齐
横向维度上，大湾区11个城市之间法治水平高低不齐，纵向维度上，城市内部法治发展在立法、执法、司法以及法治文化等方面存在高低差异。考虑到三地的资源禀赋、历史文化和制度体系等条件，允许区域之间存在法治结构差异和发展水平差距，但是过度的发展差距会在一定程度上阻碍湾区法治协同发展。
2.3. 粤港澳发展缺乏法律基础
粤港澳合作的法律根据，虽然有“一国两制”作为宪法基础，还有港澳基本法、WTO协定、CEPA协定、区域合作等其他协议，但是并没有直接的法律依据，这些合作协议在我国的法律性质及其效力并没有被直接规定，涉及大湾区的官方文件大多倾向于行政指导或政策性规定，粤港澳深度合作的制度条件仍然停留在以政府协议为主的政策导向型机制，缺乏立法先行的法治推进型合作方式 [1]。
2.4. 港澳与广东加入的国际条约可能会有不同
根据《香港基本法》第151至153条和《澳门基本法》第136至138条的规定，香港和澳门可在经济、贸易、金融、航运、通讯、文化、旅游等领域以“中国香港”和“中国澳门”的名义，单独同世界各国、各地区及有关国际组织签订履行有关协议，申请加入有关条约，对我国缔结的有关国际协议，可根据香港和澳门的情况和需要，在征询了香港澳门政府的意见后，决定是否适用于香港和澳门。因此在某些领域可能会出现中国内地与港澳是否加入了同一个国际条约或协定，中国内地与港澳加入的同一个条约或协定的内容是否相同，中国内地保留了某项条约而港澳没有保留等法律冲突。目前来看，将港澳和内地归于一个整体，作为国际法上的一个统一实体共同签订一个国际条约或协议暂不可实现，仍需寻求其他的解决办法。
3. 粤港澳大湾区之间的区际司法协助现状
国际司法协助是指在国际诉讼中一国司法机关应另一国司法机关或有关当事人的请求代为或协助进行一定司法行为的制度。 [2] 区际司法协助就是在同一个国家不同法域的法院之间的协助。这种协助通常作广义上的理解，不仅包括法院令状、传票或司法判决、请求等文件的代为送达，执行外国法院的请求而提取证据，还包括判决和仲裁裁决的相互协助承认与执行。自港澳回归后，区际司法协助已经在立法和实践中取得了较大突破与发展。各法域在“一国两制”原则的指导下，在充分协商和信任的基础上，就区际司法协助作出了专门的安排和认可。 [3] 但是目前这些安排都是针对民商事方面的，在刑事司法协助方面，内地与香港、澳门至今在刑事司法协助领域未能达成任何区际协助安排，影响了三地跨境打击犯罪活动的合作。粤港澳的行政监管协作制度也尚未有效构建。因此以下所称司法协助均指的是民商事司法协助。
3.1. 广东与香港区际司法协助现状
香港回归20年来，内地与香港特别行政区先后共签署了七项民商事司法协助安排，形成了具有特色的中国区际司法合作制度体系。分别是1999年1月签署的《内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》(以下简称《内港送达安排》)、1999年6月签署的《内地与香港特别行政区法院相互执行仲裁裁决的安排》(以下简称《内港仲裁安排》)、2006年7月签署的《内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》(以下简称《内港协议管辖判决安排》)、2016年12月签署的《关于内地与香港特别行政区法院就民商事案件相互委托调取证据的安排》(以下简称《内港取证安排》)、2017年6月签署的《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》(以下简称《内港婚姻家事判决安排》)、2019年1月18日签署的《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》(以下简称《内港判决安排》)、2019年4月2日签署的《关于内地与香港特别行政区法院就仲裁程序相互协助保全的安排》(以下简称《内港仲裁保全安排》)。但其中《内港婚姻家事判决安排》《内港判决安排》《内港仲裁保全安排》尚未生效。
从实践层面来看，在民商事司法文书送达领域，广东法院“2016年办理涉港司法文书送达案件835件，占全国涉港文书送达案件的42%”。 [4] 在仲裁裁决执行方面，从2000年《内港仲裁安排》生效到2016年12月31日，香港高等法院原讼法庭共接到143宗执行内地仲裁裁决的申请，这些申请全部获得批准。 [5] 粤港两地在民商事司法协助方面取得了有效的司法协助实践成果。
3.2. 广东与澳门区际司法协助现状
澳门回归以来，内地与澳门特区司法协助工作不断推进。2001年，最高人民法院与澳门特区签署首个司法协助安排，即《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》(简称《内澳送达和取证安排》)；2006年、2007年，《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行民商事判决的安排》(简称《内澳判决安排》)《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》(简称《内澳仲裁安排》)先后签署。
从内地与澳门的司法协助实践看来，自2001年9月15日《内澳送达和取证安排》生效到2017年底为止，澳门终审法院共收到内地法院委托书952件，成功执行618件，成功率为65.74%。澳门向内地转移送达特区法院的委托书403件，成功执行180件，成功率为46.63%。从《内澳仲裁安排》和《内澳判决安排》生效后到2017年底，澳门中级法院受理的对由内地法院或者仲裁员作出裁判的审查及确认请求案件共189件，其中已经审结167件，获得中级法院确认的裁判158件，不获确认的裁判1宗，其余未经审理结案8件 [6]。
内澳区际司法协助安排的签署，是内地与澳门全方位合作特别是司法领域合作的丰硕成果，为贯彻落实“一国两制”方针提供了法律保障，为促进两地经济社会发展作出重大贡献，为两地民众带来实实在在福祉，也为全面深化两地全方位合作注入强劲动力。粤澳之间从立法上看，澳门的三项“安排”签订时间较早，内容相对全面，实践往来频繁，经济社会联系紧密，对“安排”的利用率较高，司法协助相对成熟。
3.3. 香港与澳门区际司法协助现状
香港与澳门也签署了两项民商事司法协助，分别是2013年1月签署的《关于香港特别行政区与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》(以下简称《港澳仲裁安排》)以及2017年12月签署的《香港特别行政区与澳门特别行政区对民商事案件相互委托送达司法文书的安排》(以下简称《港澳送达安排》)。其中，《港澳送达安排》尚未生效。其中《港澳仲裁安排》的签署，标志着港澳两地的民商事司法协助取得了突破性的进展。全面考虑了港澳两地的特区性质，明确了政府是区际司法协助主体，规定了司法协助各项程序，着重指出特区之间的民商事司法协助在性质上是特区的自治权 [7]。
从2013年12月16日《港澳仲裁安排》生效以来，目前澳门中级法院尚没有收到有关请求事项，但自澳门回归到2017年底，澳门中级法院根据澳门《民事诉讼法典》第1199条的规定，审理了涉及香港及台湾地区仲裁裁决审查和确认案件154件。
港澳从单边立法模式逐渐转化为双边“安排”模式，增强了两地的法制协调性，但是这种模式的司法协助发展较晚，覆盖范围仅限于相互认可和执行仲裁裁决、相互委托司法文书两方面；且“安排”在特别行政区属于行政命令，法律层级不足形成制度性规范。
4. 粤港澳大湾区区际司法协助存在的不足与缺陷
回顾过往，在喜于过去粤港澳之间区际司法协助取得的巨大成果之外，也要看到粤港澳三地之间的区际司法协助发展不太均衡，仍存在许多问题，需要进一步加强完善。
4.1. 缺乏宪法及法律层级的区际司法协助依据
内地与香港之间的七个安排和内地与澳门之间的三个安排，全部由最高人民法院与港澳特别行政区政府协商，并通过司法解释的形式公布。我国宪法并没有在这方面授权，同时也没有其他相关法律在这方面作为依据。同时，最高人民法院将粤澳两地协商的有关规定通过司法解释的形式公布实施，这显然越过了其司法解释的权力领域。根据我国全国人大常委会对最高人民法院职权的规定，最高人民法院只具有审判以及对在审判中遇到的具体的法律法规适用的疑问予以解答并进行司法解释的职能，无权创造法律。上述与香港和澳门签署的十个安排的性质在一定程度上是造法性的规定，但是也没有经过我国立法机关部门根据制定法律的规定程序进行审议通过，因此它还是司法解释，并不属于法律层级的区际司法协助依据。
宪法作为港澳基本法的上位法，而内地与香港和澳门之间的司法协助又是根据港澳基本法规定的，因此我国的区际司法协助实际上是缺乏宪法作为上位法的。因此，我国的区际司法协助实际上是缺乏宪法和法律层级的依据的，从法理上看，司法解释的效力显然不能高于法律。
4.2. 司法协助协议多重复和细微差别，加大执行难度
粤港、粤澳、港澳两两之间以协商的方式达成各种司法协助安排，表面上看起来纷繁复杂，但实际上涉及的领域有限，重复的协议又有一些不必要的细微差别，加大了在适用中和执行中的难度。目前总共有十二项关于司法协助互助的协议，内港之间就有七项。这十二项安排中关于取证和送达的有四项，判决相关的有四项，仲裁相关的有四项。即使这样，在中国内地与香港之间有关于民商事案件相互委托调取证据方面仍尚无规则可循，香港和澳门之间没有判决的承认与执行协议。由于粤港澳之间并不是同时达成的协议，且粤港澳三地之间的法律制度和发展程度不同，造成每个安排之间又有一些不必要的细微差别。例如《内港送达安排》中有关送达的规定与《内澳送达和取证安排》基本相同，不同的是《内澳送达和取证安排》第8条对请求的不予执行作了规定：受委托方法院如果因为案件具有专属管辖权，或者诉讼事项不属于法院职权范围，或者内地人民法院认为在内地执行该受托事项将违反其基本法律原则或社会公共利益，或者澳门特区法院认为在澳门特区执行该受托事项将违反其基本法律原则或公共秩序的，可以不予执行，但应当及时说明不予执行的理由。另外，在安排中，内地使用的是“社会公共利益”，香港使用的是“公共政策”，澳门使用了“公共秩序”，但是其范围都没有明确界定，对于范围和概念的理解偏差会导致法院在适用和认可执行判决时处于两难境地。
4.3. 民商事区际司法协助适用领域具有局限性
经过二十年发展，内地与港澳民商事司法协助在送达、取证、仲裁裁决和法院判决认可和执行四个领域均实现了制度突破。但是由于制度建设不均衡，区际民商事司法协助领域仍未实现全面制度化。从内地与香港的司法协助来看，规定了严格的适用范围限制。内地与香港签署了三项关于民商事判决的认可和执行的安排，分别为2006年《内港协议管辖判决安排》、2017年《内港婚姻家事判决安排》以及2019年《内港判决安排》，但仍有为数不少的判决类型无法根据上述安排获得认可与执行。以2019年《内港判决安排》为例，其明确排除适用于以下案件：部分婚姻家事案件、继承案件，部分知识产权案件、海商案件、破产案件、部分涉仲裁案件、认可和执行其他国家和地区判决的案件等。因此，即便未来2017年《内港婚姻家事安排》和2019年《内港判决安排》均获得生效实施，上述案件判决依旧不能实现获得认可和执行。
内地与澳门之间在民商事司法裁决的相互认同和执行方面较为成熟，涵盖了送达、取证、判决和裁决的承认与执行。而港澳之间至今仍未签署调查取证以及民商事判决流通的司法协助安排。
粤港之间避开一些涉及两地法院管辖权的敏感政治问题便于推动判决和裁决的认可与执行，但是把涉及两地人民日常生活较为密切的事宜排除在协商之外，使得一些案件无法获得认可和执行，这些被排除的案件有的还是粤港澳大湾区发展的重要领域，例如知识产权领域、海商领域、破产案件涉及的市场规则领域以及仲裁等纠纷解决领域，不利于保障人民权益，甚至会阻碍粤港的交流合作，一直采取回避的态度，则区际司法协助的适用范围会一直具有局限性，问题得不到解决，这也不是长久之计。
4.4. 仲裁裁决的事项规定不明确
首先从可仲裁内容上来说，《内港仲裁安排》未具体说明可予执行的仲裁的事项。中国内地虽然在加入《纽约公约》时作出过“商事保留”声明，但是目前我国内地与香港法院受理和仲裁的案件远远超过“商事”的范围，在“商事”这一块未作其他规定，留下了隐患。我国内地《仲裁法》第2条则对可以仲裁事项明确规定为“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”；第3条第1款对不能通过仲裁解决的事项予以明确：“(一)婚姻、收养、抚养、继承纠纷；(二)依法应当由行政机关处理的行政争议。”但是香港《仲裁条例》没有专门规定哪些争议不能通过仲裁解决，但按照香港高等法院大法官的解释，对于公司的终止、解散问题，以及宣布离婚的裁定等属于法院专属管辖的事项，不能通过仲裁方式解决 [8]。两地法律对于可仲裁事项的规定差异较大，《内港仲裁安排》也未具体说明哪类仲裁裁决可予执行。
从可予执行仲裁裁决种类来说，由于在香港设置了独特的“临时仲裁” [9] 制度，但在内地只有机构仲裁制度，《内港仲裁安排》未明确香港临时仲裁机构作出的裁决能否在内地获得执行，限制了许多在香港被认定为有效的仲裁裁决的执行。
从对可予执行的仲裁裁决的认定标准来说，根据《内港仲裁安排》规定，可在香港执行的内地仲裁裁决以仲裁机构和仲裁地的双重标准判断，而对可在内地执行的香港仲裁裁决仅适用仲裁地标准。那么如果一个香港仲裁机构在内地作出仲裁裁决，则既不属于内地仲裁，也不属于香港仲裁，也就无法获得承认与执行。
5. 粤港澳大湾区区际司法协助的体系优化
《规划纲要》明确提出“建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。”在一国两制的根本原则下，“把维护中央的全面管治权和保障特别行政区的高度自治权有机结合起来，尊崇法治，严格依照宪法和基本法办事。”总体来看，粤港澳大湾区内的司法合作应当是广义上的司法合作，而不仅仅是司法协助，应当是涵盖了立法的对接、规则的统一、程序的融洽、资源的流动、信息的共享等等方面 [10]。实现粤港澳的优势互补，共同发展。
5.1. 加强立法协调，完善宪法和法律依据
我国是法治国家，坚持依法治国的原则，一定要立法先行。目前国际上有多种区际司法协助模式，我国可以参考各个国家的司法协助经验，完善我国的司法协助立法，将各项行之有效的政策法治化，将其上升为一套严密的法律法规体系。事实上，任何一种可行和成熟的理论或方法往往都是折衷的结果。 [11] 用最高的法律效力来统一各法域之间的司法协助行为，并要求各法域的法律必须屈从于这一最高法律——这无疑是最有效的解决区际司法协助问题的方法，但是我国目前仍然坚持“一国两制”的基本国策，港澳实行高度自治，相关法律适用问题主要还是停留在司法协助阶段，制定统一法律规范目前还不现实。我们可以学习英美模式，采用宪法协调的方式，在宪法中规定区际司法协助原则，例如正当程序和充分诚信条款，效率优先以及司法合作等重要司法协助原则，通过完善以宪法为依据的司法协助体系，调节各个法域的司法协助制度。
粤港澳大湾区作为“一国两制”制度下的特殊产物，有着“一国两制三法域”的独一无二的特点，既无先例可循，也无模式可套。新的制度必然有新的政策来指导，法律往往会因为其“滞后性”而缺位，成为改革和发展的阻碍。但是政策永远不能替代法律，根据宪法和基本法的规定，香港和澳门享有立法权，广东享有地方立法权，在大湾区建设中，应当充分发挥三地的立法权先行先试，实现立法和改革的有机衔接。通过国家法律、行政法规、部门规章、各省条例、经济特区条例等相应立法、特别行政区立法会相应立法、特别行政区政府附属立法，以及中央政府、相关部委、广东省及其有关市与特别行政区签署相应行政安排或行政协议，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》基础上，通过合作实践逐步构建系统完备的大湾区合作发展的法律支撑体系。
5.2. 扩大民商事区际司法协助的适用范围
根据2019年《内港判决安排》，目前仍有多种类型的案件判决无法得到承认与执行，适用范围狭窄，强求香港和《内澳判决安排》一样设定宽泛的判决的可承认与执行范围不太现实。但是考虑到粤港澳同属于一国之内，有着相似的文化传统，可以大胆借鉴《选择法院协议公约》的经验成果，将关于人身权益和财产权益的民商事判决明确纳入适用范围。尤其是自然人的地位、法律能力和财产权利以及民商事财产赔偿等一些争议较小的案件类型。而对于婚姻等其他争议较大的问题可以采取专项规定的方式处理，但要把专项规定限制在小范围之中。
5.3. 明确规定仲裁事项
内地分别先后与香港和澳门签署了仲裁安排，但内港仲裁安排的制度设计水平和合理性却远远不如内澳仲裁，解决内港仲裁之间的问题要从仲裁裁决的内容、可予执行的裁决种类以及认定标准多方面进行完善。随着粤港交易往来的日益频繁，实践的需要已经远远超过了《内港仲裁安排》仅规定的商事领域，要明确指出仲裁裁决的事项不局限于商事领域，还包括民事领域，以免不符合现实需要，阻碍两地的仲裁裁决的承认与执行。同时应当修改《内港仲裁安排》关于“临时仲裁”规定，承认和执行香港的临时仲裁。临时仲裁的出现是由于香港地区就只有一家仲裁机构，但是内地有多家仲裁机构，香港是世界上重要的金融、贸易、旅游和运输中心，临时仲裁在香港相当活跃，今后需要拿到内地承认与执行的仲裁数量只会越来越多，内地目前承认与执行的香港机构仲裁数量十分有限，如果一味的排斥香港的临时仲裁，不利于两地经贸往来，不利于保护当事人的合法权益。最后应当再单独添加一项认定标准，对可在内地执行的香港仲裁裁决增加仲裁机构标准，即一个香港仲裁机构在内地所做的仲裁也应当认定为香港仲裁，可在内地予以承认和执行。