1. 引言
世界遗产是人类共同的宝贵财富。联合国教科文组织(UNESCO)于1972年11月在法国巴黎通过《保护世界文化和自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage) (以下简称《公约》)，对文化和自然遗产的标准作了明确规定，还确定了实施《公约》的指导方针 [1]。1976年11月成立的世界遗产委员会(UNESCO World Heritage Committee)负责《公约》的具体实施，委员会每年召开一次会议，主要决定哪些遗产可以列入《世界遗产名录》(The World Heritage List)，并对已列入名录的世界遗产的保护工作进行监督指导。
文化景观这一概念是1992年10月在美国圣菲召开的世界遗产委员会第16届会议时提出并纳入《世界遗产名录》中的。文化景观属于文化遗产，代表“自然与人的共同作品”；它与其他遗产类型相比则更强调人类与自然的相互作用，以及人类与自然和谐的可持续发展 [2]。保护文化景观有助于促进土地的可持续利用，并有助于维持生物多样性。1993年，新西兰汤加里罗国家公园(Tongariro National Park)成为第一处根据修改后的文化景观标准被列入《世界遗产名录》的遗产。截至2022年5月，全球共有121处文化景观遗产，其中6处为跨境遗产。
中国于1985年加入《公约》，成为缔约国后，于1987年拥有了第一批世界遗产 [1]。截至2022年5月，中国共有56处世界遗产，其中文化遗产38处(含文化景观遗产5处)、自然遗产14处、文化和自然双重遗产(混合遗产) 4处，是拥有世界遗产类别最齐全的国家之一。世界遗产的主要价值体现在科学、教育、文化、旅游等方面 [3]。
济南市是中国山东省省会，也是享誉海内外的“泉城”。济南泉水数量多、水质优、形态美、地质结构独特、文化积淀深厚，并在历史发展中形成了独具特色的文化景观。2019年，“济南泉·城文化景观”入选《中国世界文化遗产预备名单》。为了做好泉水申遗和保护工作，济南市相关部门从硬件设施到软件建设，从泉水补给区到泉水出露区，在规划设计、工程建设、文化建设、宣传教育、考古、立法等方面做了一系列的工作。
在联合国教科文组织《世界遗产名录》内，有若干处与济南泉·城文化景观相似的文化遗产。比较研究这些文化遗产的保护与管理机制，吸收国际先进技术和经验，从水资源利用传统的延续及其历史与现实意义等角度，深入挖掘并阐述遗产的突出普遍价值，可以为济南泉·城文化景观的保护与申遗工作提供助益。
2. 济南泉·城文化景观概况
济南泉·城文化景观位于36˚40′N，117˚01′E，核心区大致包含明清济南府的古城范围，并划分为园区景区、城市河道、街区三类，总面积约194 ha，如图1所示。从地理和文化区域的独特性来看，济南地处泰山背斜北翼的济南单斜构造区 [4]，形成了规模很大的岩溶地下水系统；在集中出露至地表的泉群中，尤以趵突泉、五龙潭、黑虎泉、珍珠泉这四处泉群水量最为充沛，并长期保持动态稳定。
核心区内有历史上形成的护城河等河道与若干条暗渠，它们联通城内各处泉水，并对泉水进行有效疏导，有些泉水流入王府池子、百花洲等水塘，而大部分泉水最终汇入城北的大明湖。特殊地理环境下的泉水治理机制和水利工程是济南泉·城文化景观形成的基础；在此基础上，形成了因借泉水而又兼容中国传统营造观的济南古城空间形态特征，以及围绕小尺度泉水环境建造的小型园林和传统民居 [5]。济南本地文化与泉水有密不可分的关系，在长期的历史发展中形成了丰富而独特的市井风情，历代文人墨客在济南留下的佳句名篇亦不可胜数。
就遗产的突出普遍价值而言，济南泉·城文化景观具有很强的人地关联特性，代表了中国乃至世界范围内聚落泉水资源利用体系的独一类型，体现了水环境治理与利用的智慧，对人类尊重自然、合理利用资源、实现可持续发展具有重要借鉴意义。这一文化景观也是在现代化城市建设中保存下来的一个大型泉水文化聚落的孤本 [6]。
Figure 1. (a) Location of spring-city cultural landscape of Jinan in Shandong Province, China; (b) Property of spring-city cultural landscape of Jinan
图1. (a) 济南泉·城文化景观在山东省的位置；(b) 济南泉·城文化景观核心区
3. 文化遗产比较分析
3.1. 基本信息
根据联合国教科文组织《实施世界遗产公约的操作指南》(Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention)，世界遗产必须具有突出普遍价值(Outstanding Universal Value)，凡提名列入《世界遗产名录》的文化遗产项目，必须符合下列一项或几项遴选标准(Selection Criteria)方可获得世界遗产委员会批准：
(i) 作为人类天才的创造力的杰作；
(ii) 作为一段时期内或世界某一文化区内人类价值观的重要交流，对建筑、技术、纪念艺术、城镇规划或景观设计的发展产生重大影响；
(iii) 能为一种延续至今或业已消逝的文明或文化传统提供一种独特的、至少是特殊的见证；
(iv) 可作为一种建筑、建筑群或景观的杰出范例，展现人类历史上一个或几个重要阶段；
(v) 可作为传统的人类居住地、土地使用或海洋开发的杰出范例，代表一种或几种文化或人类与环境的相互作用，特别是当它面临不可逆变化的影响而变得脆弱时；
(vi) 与具有突出普遍意义的事件、现行传统、思想、信仰、文学或艺术作品等有直接或实质的联系(委员会认为本标准最好与其他标准一起使用) [2]。
如前所述，济南泉·城文化景观以水资源利用为核心，并在人与泉水的全面互动过程中形成了多样的文化景观。放眼世界，已有若干处以不同类型之水资源利用为核心的文化遗产，凭借各自的突出普遍价值获准列入《世界遗产名录》，例如以围湖造景而蜚声中外的杭州西湖文化景观(West Lake Cultural Landscape of Hangzhou)、在海边群岛中崛起的威尼斯及其潟湖(Venice and its Lagoon)、作为中世纪欧洲重要商港的布鲁日历史中心(Historic Centre of Brugge)、围绕天然温泉而精心设计的巴斯城(City of Bath)，以及包含巴斯城等11座城镇在内的欧洲温泉疗养小镇(The Great Spa Towns of Europe)。本文选取以上五项世界遗产作为典型案例，分析其保护与管理机制，为济南泉·城文化景观的保护与申遗工作提供国际先进技术和经验。五处世界遗产之基本信息见表1；其地理分布如图2所示。
Table 1. Overview of world heritage centered on the utilization of water resources
表1. 以水资源利用为核心的世界遗产概述
注：相关数据参考联合国教科文组织世界遗产委员会网http://whc.unesco.org/整理。
Figure 2. Distribution of spring-city cultural landscape of Jinan and world heritage listed in Table 1. Annotation: Some properties in the Great Spa Towns of Europe are omitted due to large quantity
图2. 济南泉·城文化景观与表1所列世界遗产的分布。注：因数量较多，“欧洲温泉疗养小镇”中的部分遗产从略
3.2. 遗产保护与管理
世界遗产的保护与管理须确保其在列入《世界遗产名录》时所具有的突出普遍价值以及真实性(Authenticity)与完整性(Integrity)在之后得到保持或加强。文化遗产的保护强调被保护对象所有价值要素的真实性，如外形和设计、材料和实质、用途和功能、位置和关联环境等特征真实可信，才能被人们认同其突出普遍价值；而为了保护文化遗产的完整性，必须划定有效保护的边界，并应设立恰当的缓冲区。尽管文化遗产的时间和空间范围不如自然遗产那样长久和广大，但其保护与管理所涉及的内容更多，也更加复杂 [7]。下面对表1中所列文化遗产的保护与管理机制分别作简要讨论。
杭州西湖文化景观紧邻社会经济发达的杭州市中心，其保护与管理的主要挑战来自于城市发展、遗产区开发建设、旅游与交通压力等方面 [8]。西湖文化景观分别受《中华人民共和国文物保护法》、国务院《风景名胜区条例》、《世界文化遗产保护管理办法》与《杭州西湖文化景观保护管理条例》等国家和地方法律法规保护。杭州市人民政府对西湖文化景观缓冲区实施具体控制规划，对城市整体发展给西湖文化景观造成的潜在影响进行了限制，确保了城市建筑不会侵占西湖周边的山体，且所有与之相关的发展项目都必须经过遗产影响评估；杭州西湖风景名胜区管理委员会全权负责西湖文化景观的保护、管理和监测，并与各地方组织、社区和村庄开展合作。西湖湖面及历史古迹等景源总体上保持良好，“三面云山一面城”和“两堤三岛”的总体山水格局得到了较好保护 [9]，与突出普遍价值相关的关键要素都没有受到威胁。
威尼斯的城市结构和形态同中世纪至文艺复兴时期大体相似，保留了城市边界、景观特征及其与潟湖环境的关系。根据意大利《文化和景观遗产法》(The Code of the Cultural and Landscape Heritage)，意大利文化遗产和活动部(The Ministry for Cultural Heritage and Activities)通过其地方办事机构——区域局和监管局，履行保护文化和景观遗产的任务。保护威尼斯文化遗产的主要法律是1973年公布的《威尼斯特别法》(Special Law for Venice)，其目的是通过确保威尼斯及其潟湖地区的社会经济生活，从而保证对景观、历史、考古和艺术遗产的保护。由于城市直接濒海，海水异常高潮位的出现对威尼斯潟湖和历史定居点的保护和完整性构成了重大威胁；当地政府因而建设了一项包含移动防洪闸在内的公共工程系统，以及一些能够减少低海拔地区洪涝频率的补充措施。可持续旅游战略是威尼斯文化遗产管理的重点计划，通过建立一个连接政府机构和主要利益相关方的网络，为传统旅游业提供替代和补充选择，以缓解威尼斯所面临的旅游压力。
布鲁日历史中心的古迹和遗址保护始终尊重真实性原则。早在1972年，布鲁日市保护和遗产管理局(Department for Conservation and Heritage Management)已经开始与地方遗产服务机构合作，评估和监测城市环境的所有变化；具体的市政建筑条例则非常严格，在提供资金进行城市修复工程时，会附带一项禁止对建筑进行修改的协议。在历史中心的所有建筑中，约有一半被正式列入或备案在《佛兰芒建筑遗产清单》(The Flemish Inventory of Built Heritage)和布鲁日城市遗产评估地图中；对于被正式列入上述清单的建筑和遗址，区域遗产管理机构会对其提出有强制性和约束力的建议。布鲁日市于2012年制定了世界遗产管理计划，并进一步编制保护计划、保存计划和普查计划等。从可持续旅游的角度而言，布鲁日为管理旅游者带来的影响付出了巨大努力，发展高端、可持续的文化旅游业成为政府制定相关政策的基础。
巴斯城的热矿泉资源得到罗马人开发的时间最迟不晚于公元1世纪，规模宏大的古罗马浴场遗址至今仍位于古城中心；作为一座仍在使用的现代城市，巴斯城的景观和环境容易受到大规模开发和交通压力的影响。英国政府根据1990年规划的《名录建筑和保护区》法(Listed Buildings and Conservation Areas)和1979年《古迹和考古区法》(Ancient Monuments and Archaeological Areas Act)指定保护个别建筑、古迹和景观；此外还根据《城乡规划法》(The Town and Country Planning Acts)的规定，通过英国的空间规划系统保护英格兰的世界遗产。巴斯城世界遗产指导小组(The City of Bath World Heritage Site Steering Group)负责监督遗产管理计划的制定和实施，小组成员分别代表英国政府、巴斯的民选议员和官员、巴斯附近的教区议会、遗产机构、城市商业团体、居民协会、大学和旅游公司等。
欧洲温泉疗养小镇整合了包括巴斯城在内的7个欧洲国家的11座城镇，保护和管理这一跨境遗产的责任由相应国家或地区的政府承担。每处遗产都受其所在国家或地方的立法保护，均有各自的管理方或协调机构，并有服从于整体遗产管理计划的地方管理计划。此外还组建了与跨境遗产特点相适应的整体管理系统——温泉疗养胜地管理委员会(Great Spas Management Board)，该委员会由11处遗产所在城市的市长组成，负责与政府密切协商，并对遗产保护工作进行协调和管理；委员会还制定和管理总体预算，监督和复审执行计划，批准和公布年度报告，并指导遗产整体的其他活动。
4. 济南泉·城文化景观可持续发展
随着国际上对文化景观越来越关注，文化景观申遗将成为一大趋势 [10]。从2005年济南市人民政府决定启动济南泉水申遗工程，到2019年国家文物局将“济南泉·城文化景观”列入《中国世界文化遗产预备名单》，济南已经走出了申报世界遗产的关键一步，但距离世界文化遗产的标准和要求还存在差距。申遗过程也是对遗产的保护过程，其过程和结果具有同等重要性。从对济南泉·城文化景观的SWOT分析(如图3所示)可见，其保护依然面临诸多挑战，对内部劣势和外部威胁应加大管理和监测力度；同时要发挥内部优势，把握外部机遇，促进文化景观的可持续发展。结合前文对遗产保护与管理机制的比较分析，今后可以从以下三方面具体开展保护工作：
4.1. 加快遗产保护专项立法，建立职能统一的管理机构
遗产保护立法是申报世界遗产的必备要件。2008年《济南市文物保护规定》、2017年《济南市名泉保护条例》和2020年《济南市历史文化名城保护条例》等地方性法规分别对泉·城文化景观的部分组成要素进行了立法保护；但作为遗产保护专项立法的《济南市泉·城文化景观保护管理办法》尚在推进过程中，需要尽快落地实施。
Figure 3. SWOT analysis of spring-city cultural landscape of Jinan applying for world heritage
图3. 济南泉·城文化景观申报世界遗产的SWOT分析
建立职能统一的管理机构是实现遗产可持续发展的必然要求。当前，济南泉·城文化景观的申遗工作主要由济南市城乡水务局承担，但该局仅具备涉“水”方面的管理权限，而诸如规划编制、风景区保护和管理范围划定等职权则分散于城乡规划、城乡建委和国土资源等部门 [11]。泉·城文化景观的保护内容绝不仅是泉水，还应充分考虑对“城”和由此衍生的泉文化的保护。有必要整合各方资源，成立专门的管理机构，推动申遗工作及各项保护措施合理、高效运转。
4.2. 科学合理划定核心区与缓冲区边界，做好城市建设规划控制
济南泉·城文化景观位于济南市中心城区，遗产保护与城市发展建设之间的矛盾比较突出，因而对遗产核心区与缓冲区边界的划定提出了更高要求。核心区范围过大将限制城市建设用地的供应，范围过小将导致遗产的完整性受到威胁；对缓冲区而言，由于济南泉水水系覆盖面十分广泛、泉脉走向十分复杂，如何划定最为直接和有效的保护范围，需要对泉水直接补给区和重点渗漏带开展进一步调查研究。
济南城市发展建设要做好规划控制，最大限度地维护泉·城文化景观的真实性和完整性。例如：对建筑物及街区进行修缮时坚持“修旧如旧”原则，延续古城历史风貌；从不同的建筑功能及区域特点出发，提出核心区周边禁建、限建及适建项目的指标与类型 [11]；将人类活动作为文化景观的有机组成部分加以保护，控制核心区人口容量，尊重本地居民的传统生活方式；优化公共服务设施，缓解核心区周边的交通压力，同时必须审慎处理城市轨道交通修建可能对地下水产生的影响。最终的远景目标是实现遗产保护与城市发展的良性互动，建设人与自然和谐相处的具有文化景观遗产特征的典范城市 [12]。
4.3. 加强国际交流与合作，提升遗产知名度和旅游产品多元性
济南市曾于2016年至2019年连续举办四届国际泉水文化景观城市联盟会议，为提升济南泉水的国际知名度、促进济南和世界泉水景观所在地的双向交流发挥了积极作用。未来要继续加强国际交流与合作，深入挖掘遗产的突出普遍价值，坚持“请进来”和“走出去”并重，搭建面向世界的泉·城文化景观宣传平台，讲好“泉·城”故事。提升旅游产品多元性，引导游客从更多角度理解泉·城文化景观的内涵，疏解集中于趵突泉、大明湖等少数遗产点的庞大客流，避免旅游开发过度同质化，丰富游客对泉·城文化景观各要素的感知和体验。
5. 结语
综上所述，泉·城文化景观不仅承载了济南的历史文化，更证明了千百年来济南人民与自然地理环境之间互动发展的密切关系。济南泉·城文化景观申遗任务艰巨，长期的粗放式开发对遗产的真实性与完整性造成威胁，诸如专项立法、规划控制等问题仍然亟待完善解决，遗产的知名度也有待进一步提升。世界上同类遗产的保护与管理经验为济南泉·城文化景观提供了可以借鉴的样本，需要我们取其精华，明确管理理念和保护对策；同时抓住文化景观申遗的机遇，不断强化遗产的真实性、完整性论证，使其突出普遍价值能够得到世界认可。
致谢
本文承中国地质大学(北京)孙克勤教授指导，特此表示感谢！