1. 问题提出
近日，有“钢琴王子”之称的李云迪因涉嫌嫖娼一事被“平安北京朝阳”的官方微博向社会通报，此事一时间成为公众关心的热点话题。嫖娼属于法律所禁止的违法行为，公众基于自身的情感认知和道德判断对明星的评价，只要不是散布他人隐私、攻击他人人身、诋毁他人人格，就都属于言论自由保障的范畴，对有此类行为的演艺人员进行谴责并无不当。但行政机关将李云迪嫖娼的行为公之于众，似乎有违《行政处罚法》中有关处罚公开的规定，属于对其个人隐私的侵犯。1对于李云迪事件的讨论呈现的意见分歧，引发对行政处罚决定公开的界限的思考。
行政处罚决定公开制度是2021年1月22日新修订的《行政处罚法》中新增的制度之一。事实上，在学术界和行政执法领域对其的讨论由来已久。2然而，行政处罚决定公开制度从诞生以来，其功能定位一直较为模糊。3在此次《行政处罚法》修改过程中，对于究竟要不要公开所有的行政处罚决定，争议较大。4实践中，行政机关多遵循“以公开为原则”，推行自动化、普遍性的公开，导致行政处罚决定公开出现泛化。然而，在当前的信息传播条件下，由于行政处罚决定包含大量的个人信息、个人隐私、商业秘密，并附有行政机关对相对人的负面法律评价，其公开往往会给当事人个人信息权益、隐私权、名誉权、商誉权的保护带来极大挑战。5近5年来，司法实践中已经出现因公开被处罚人的个人信息而引发的行政诉讼案件。6
新修订的《行政处罚法》第48条规定7未能充分回应上述问题，有待进一步解释和澄清，以期对实践形成明确的指引。本文将立足于《行政处罚法》第48条规定，尝试回答如下问题：第一，明晰立法对行政处罚决定公开的定位，澄清行政处罚决定公开的目的和功能。第二，立足解释新法第48条之规定，从而界定行政处罚决定公开的范围。第三，在公开行政处罚决定时，是否要隐去可识别性信息，8如何平衡决定公开与隐私等权益保护，以及如何为错误公开或不当公开引发的权利侵害提供救济等问题。
2. 行政处罚决定公开的定位
行政执法公开的目的主要是便于公众对行政执法活动的知情、参与、表达和监督。但行政处罚决定的公开，不仅涉及行政机关依法行政的基本信息，也可能涉及行政处罚相对人的个人信息、名誉、声誉等合法权益。因此，一项本来旨在监督行政机关依法行政的制度，不应误伤相对人合法权益，更不应异化为“合法”伤害相对人权益的手段。9处罚决定公开的目的何在？一是为了强化对行政执法的监督；二是为了通过信息公开，保障公众知情权作用；三是进行风险警示与声誉制裁。
1) 强化对行政执法的监督
公开行政处罚决定主要是为了强化对行政执法的监督。10近年来，随着法治国家，法治政府建设不断推进，行政机关执法的法治化程度亦不断提高，但实践中仍然存在不作为、乱作为的现象。为了“推进严格规范公正文明执法”，要加强对行政执法的监督。既要强化行政权的自我约束，也要持续丰富监督的途径和方式，通过媒体、社会公众等多元化的外部主体推进问责，这对行政执法的透明度提出了要求。公开行政处罚决定可以强化对行政执法的监督，“以公开促监督”意在通过将执法全过程置于公众视野之下，“倒逼”执法人员严格依法办事。同时通过对社会公众知情权、监督权等权利的保障，推动执法活动向相对人本位回归。11
2) 保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权
公开行政处罚决定可以保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。首先，保障社会公众真正参与民主过程的前提在于必须保障其对信息的知情权。这意味着公众的参与权、表达权、监督权都必须以知情权为依托，通过知情权弥补信息分配的非均衡状态，确保实质性参与公共过程。12其次，行政机关信息公开可以保障社会公众行使其监督权，进而提升行政活动的规范化程度。当政府需要时刻向公众保持开放、透明时，其活动就必须更加规范和理性。最后，并非所有的违法和处罚信息都与公众利益有关，公众知情权和监督权的行使，应限制在处罚决定涉及公众利益的情况，但在社会管理领域的处罚情形中，违法和处罚决定信息一般并不涉及公众利益。例如，李云迪嫖娼违法信息，并不直接涉及公众利益，对此类处罚决定予以公开，更多是对个人声誉的影响，其中所蕴含的公共管理目标到底是什么，并不清晰，正当性基础尚有待明确。
3) 进行风险警示与声誉制裁
公开行政处罚决定可以起到风险警示的作用。13当前，自媒体的兴起使得信息的传播速度非常快，但“众声喧哗”式的传播特点也导致难以建立起具有可信度的信息权威，社会公众也处于“风险社会”的时代背景下，当风险的复杂性、不可预测性增强时，公众依靠生活经验获取的风险信息通常是不够准确的。14因此，社会公众在很多情况下需要仰赖国家力量去填补风险信息的缺失。具体而言，公开行政处罚决定的风险警示功能可在两个层面体现：其一，可一般性地向社会公众提示当前普遍发生的严重违法行为及其处理情况，起到教育和警示作用。其二，通过载明被处罚对象的名称、行为等信息，可提示社会公众风险的具体所在，引导公众选择。15但由于此种模式可能对处罚对象的声誉造成影响，故需要经过充分的法益衡量方可实施。
公开行政处罚决定可以起到声誉制裁的作用。声誉制裁是公权力主体披露相对人负面信息、降低相对人社会评价的行为。16通过公布与当事人相关的负面信息来实施制裁，具有成本低、收效快、影响深刻等特点，因而颇受行政机关青睐。对于行政处罚决定公开是否带有制裁和惩戒的规范目的，存在不同看法。17声誉信息的过度披露也使得更强大、沉重的监管被置于每一个个体之上。信息技术发展程度越高，贬损相对人声誉的成本越低，声誉对相对人越重要，对声誉制裁进行法律控制就越有必要。只有将声誉制裁体系置于法治框架之下，才能既规整秩序，又促进发展。
3. 行政处罚决定公开的范围界定
在修法的过程中，对于究竟要不要公开所有的行政处罚决定，存在着不小的争议。18虽然新修订的《行政处罚法》第48条第1款19明确“具有一定影响”这一限定条件，但是仍缺乏足够细致的解释。总之，行政处罚决定公开的界限在平衡公益与私益的基础上划定 [1]。
1) “以公开为原则”适用之排除
我国立法明确政府信息以“以公开为原则、不公开为例外”，20但是新《行政处罚法》第48条最终确立了“以不公开为原则，以公开为例外”的相对公开立场。21不难会产生如下疑问：这是否与政府信息公开的原则相违背？
实则不然，新《行政处罚法》第48条的逻辑在于：首先，相较于其他主动公开的信息而言，行政处罚决定是特殊类型的政府信息。其始终面临着与当事人隐私权、个人信息权益和声誉权益的冲突。这要求行政处罚决定公开要平衡更多利益，而不是单向追求知情权扩展和透明度提升。其次，从监督和警示功能的实现出发，若要让行政处罚决定公开发挥监督和警示功能，过度公开反而会消耗社会关注度。最后，从法规范的表达来看，增加“具有一定社会影响”的限定标准，反映出立法强调行政处罚决定特殊性的审慎态度，也蕴含着对处罚决定公开所关涉权益的平衡考量。22而强调“依法”公开，则意在要求行政处罚决定公开要符合包括《行政处罚法》总则中基本原则在内的保护公民权益的法律法规之规定。
2) “具有一定社会影响”的界定
根据新法第48条第1款的规定，划定行政处罚决定公开的范围，在于对“具有一定社会影响”的规范解释，这同样是行政处罚决定公开制度的核心命题之一。
从文义解释的角度出发，笔者认为“具有一定社会影响”应天然解释为“结果上会引发一定社会影响”，而非“能够产生一定社会影响”的实然判断。23这样可以避免判断标准过于开放和不稳定，难点在于出发决定公开前，对于产生实然社会结果不确定的判断。例如，生产经营不符合食品安全标准的食品，自然可能产生较大社会影响；而像李云迪这样的影视明星因为嫖娼受到行政处罚，因为当事人的社会关注度高，处罚决定同样可能产生较大社会影响。采用文义解释，必须辅助以目的解释，本质上仍需要衡量个人隐私或者相关利益保护。
从立法目的解释的角度出发，需要通过公开处罚决定来实现监督，并对社会发挥警示作用的行为，通常是对社会公共利益造成较大危害、具有较高系统性风险的违法行为。24对此类行为的处罚具有重要的社会价值，需要公众给予更多关注。也即立法者所言“有的行政处罚决定关乎社会公共利益，具有一定社会影响；有的行政处罚决定不关乎公共利益，不受社会关注。”因此，在对“具有一定社会影响”进行解释时，应将关注点从处罚决定延伸到被处罚行为上。正是因为违法行为具有较强的公共属性，对社会公共利益构成了严重侵犯，对此类行为的处罚才具有一定社会影响。如此解释方能增加制度本身的稳定性，减少因当事人身份特殊、媒介过度反应等因素带来的不确定性。
综合所述，可以将“具有一定社会影响”理解为“针对侵害社会公共利益、社会影响较大的违法行为做出的行政处罚决定”。通常来说，此类处罚决定所针对的违法行为对公共健康、公共安全等社会普遍性利益存在较为严重的侵犯，违法行为所影响的范围大、潜在受害人众多，可能导致一定范围内的社会风险整体升高。25公开行政处罚决定既有利于公众对处罚的公正性做出评价，也有利于识别和规避风险，更好地保护公共健康、公共安全等利益。其次，违法行为需要具备一定的社会危害性，轻微的违法行为及其处罚决定无需公开。26因为公开轻微违法行为所实现的公共利益并不足以压倒可能给当事人带来的风险和损害。这可依托行政处罚的种类与程序进行判断。最后，被处罚对象的社会关注度和影响力不应当作为判断标准，因为这并不符合法规范本身的意旨，同时还可能构成不合理的差别待遇，引发污名化的后果。27
4. 行政处罚决定公开中的权益保护
比例原则是行政法的基本原则，其主要存在于公法中对于公权力限制领域，是公权力延伸范围界限所需要把握的原则。虽然在行政法律条文中并未直接规定比例原则的内容，但在行政机关执法实践以及司法审判中常以此原则作为行为合法性及合理性的衡量标准。行政法的比例原则包括三方面内容，分别是；合目的性、适当性和损害最小性。这三方面内容具有层次性，应当在符合前一层次的前提下，符合本层次的要求。行政处罚决定公开制度会涉及公共利益，以及当事人或者第三人的合法权益，在集体法益与个人法益发生冲突的场合，应按照“手段—目的”合比例的要求综合考量处理。
1) 行政处罚决定公开制度中的利益冲突
值得注意的是，行政处罚决定公开，是本次《行政处罚法》修订所增加的一项重要规定，体现了行政处罚全流程公开的要求。但是，该原则在实践中的落实，也会对受行政处罚的公民、法人或其他组织的权益带来负面影响 [2]。例如，处罚决定信息的公开，对自然人的名誉、人格权会造成一定的负面影响；对法人的声誉、商誉可能造成减损后果。28处罚决定公开，不仅涉及公共利益的保护，还涉及个人信息保护等相关法律问题。因此，行政处罚决定的公开，蕴含着通过公开保障公众知情权、监督权等公共利益，但同时也可能对公民、法人或其他组织的合法权益带来不利影响。在行政处罚实施中，对处罚决定的公开，应处理好多种利益的竞争甚至冲突关系，应当合乎行政法的比例原则，避免采取简单化方式推进，以致效果偏离制度目标并产生不良后果。
2) 行政处罚决定错误公开的救济
作为国家公权力，行政权力既要最大限度地维护公共利益，也要避免对个人利益造成不必要的损害。行政处罚决定公开可能发生错误，如公开了不应公开的处罚决定、公开了未去标识化的个人信息等；或是已公开的信息内容本身存在错误，如被处罚对象名称、地址的错误等，但当前司法实践中，错误公开往往被认为不影响当事人合法权益。29对行政处罚决定公开错误进行何种救济更需斟酌，从比较法经验来看，美国因为行政机构披露负面信息引发了大量争议，但法院的态度通常也较为谨慎。30
对于错误公开的行为，应当允许当事人对公开的处罚决定提出更正、删除等请求 [3]。《个人信息保护法》第46、47条分别规定了当事人对其个人信息的更正、补充请求权和删除请求权等权利，并在第50条要求个人信息处理者应当建立便捷的申请受理和处理机制。这有利于降低纠错成本，提高效率。31处罚决定公开机关应以此为依据，并适度扩张制度功能，建立同时适用于自然人和企业的行权机制，允许当事人对公开的处罚决定提出更正、删除等请求。32
对于错误公开的行为，应允许当事人提起行政复议和行政诉讼。33此处“合法权益”的保护范围应拓展到个人信息权益和名誉利益。《个人信息保护法》第69条第1款规定，处理个人信息侵害个人信息权益造成损害，个人信息处理者不能证明自己没有过错的，应当承担损害赔偿责任。在未做出特别规定的情况下，行政机关公开行政处罚决定也应当适用这一规则。
5. 结语
在当前的信息化水平下，行政处罚决定公开将对行政执法规范化起到重要的推动作用，并为社会治理的改良和行政法学的繁荣提供重要养分。但在这些积极意义背后，处罚决定的公开也给当事人权益保护带来风险。要求在进行制度设计时，要更加审慎地辨明不同价值之间的张力，更加妥善地调处不同法益之间的冲突。行政处罚决定信息公开，主要应当适用于那些与公众利益和社会公共利益密切相关的行政监管领域的处罚决定，而不是“一刀切”地对所有的行政处罚决定进行公开。这既符合知情权和监督权的目的，也符合比例原则的要求。
NOTES
1参见潘书鸿。公众人物隐私边界在哪？[J]。上海人大月刊，2021(11)：50。https://doi.org/10.16702/j.cnki.cn31-1590/d. 2021.11.025
2参见孔祥稳：《行政处罚决定公开的功能与界限》，《中外法学》2021年第6期。事实上，行政处罚决定公开并非新鲜事物。在写入《行政处罚法》之前，各部门和各地政府已进行了大量制度探索，《证券法》等单行立法也已做出相应规定。在近年来的行政执法“三项制度”改革中，行政处罚决定公开作为“行政执法公示”的重要组成部分得以迅速推进。2019年《政府信息公开条例》修订时，其在第20条主动公开范围中增加了“(六) 实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。本次《行政处罚法》修改的一大重要背景是体现和巩固行政执法领域取得的重大改革成果，写入行政处罚决定公开自是题中之义。
3参见于冠华。行政处罚决定公开制度研究[D]。河北师范大学，2022。
4参见陈武略：《论行政处罚决定的公开——《行政处罚法》第四十八条评介》，《湖南警察学报》2021年第1期。
5参见刘权。行政判决中比例原则的适用[J]。中国法学，2019(3)：84-104. https://doi.org/10.14111/j.cnki.zgfx.2019.03.004
6通过在中华裁判文书网输入关键词“行政处罚决定公开”，2017~2021年，共检索出46件诉讼案件，输入关键词“处罚公开”，共有100诉讼案件。其中以杨剑波与中国证券监督管理委员会其他二审行政判决书，(2015)高行终字第943号案件较为典型，证券监督管理委员会做的行政处罚决定泄漏了内幕信息，侵害了权利人的利益，违反了公开原则。
7《行政处罚法》第48条：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”
8参见白雅丽。政府信息公开案件隐私权问题的实证分析与完善思路[J]。法律用，2020(5)：74-84。
9参见王锡锌：《行政处罚决定的公开及其限度》，《中国司法》，2021年第8期。
10同2注：《“三项制度”指导意见》就明确指出“行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施”。
11参见曹鎏。论“基本法”定位下的我国《行政处罚法》修改——以2016年至2019年的行政处罚复议及应诉案件为视角[J]。政治与法律，2020(6)：28-40。https://doi.org/10.15984/j.cnki.1005-9512.2020.06.003
12同2注。
13参见贺译葶。公布行政违法信息作为声誉罚：逻辑证成与制度构设[J]。行政法学究，2020(6)：78-89。
14参见孔祥稳：《面向人工智能风险的行政规制革新——以自动驾驶汽车的行政规制为中心而展开》，《行政法学研究》，2020年第4期，第21页。
15同2注。
16参见王瑞雪：《声誉制裁的当代图景与法治建构》，《中外法学》，2021年第2期。
17同2注：“有观点从事实层面提出，处罚决定公开具有一定程度的惩戒性质，其对应的是当事人的名誉权、信用权，公开处罚决定直接影响到其名誉、商誉、信用乃至财产，甚至“行政处罚决定公开的效果比处罚决定本身具有更大的制裁性”。”
18参见熊樟林：《行政处罚决定为何不需要全部公开?——新《行政处罚法》第48条的正当性解释》，苏州大学学报(哲学社会科学版)，2021年第6期。
19《行政处罚法》第48条第1款：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”。
20《政府信息公开条例》：“第五条行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”
21同16注。
22参见熊樟林。行政处罚的种类多元化及其防控——兼论我国《行政处罚法》第8条的修改方案[J]。政治与法律，2020(3)：77-93。https://doi.org/10.15984/j.cnki.1005-9512.2020.03.007
23同2注：有学者采用不同观点：“从文义上讲，“具有一定社会影响”应理解为“能够产生一定社会影响”的应然判断，而非“发生了一定社会影响”的实然判断。因为行政处罚决定作出之后，在未向社会公开前，难言社会影响。但采用“能够产生一定社会影响”的问题是，处罚决定会产生何种影响既与其内容相关，也与舆论等外部因素相关，这可能导致判断标准过于开放和不稳定。”
24参见马颜昕。自动化行政方式下的行政处罚：挑战与回应[J]。政治与法律，2020(4)：139-148。 https://doi.org/10.15984/j.cnki.1005-9512.2020.04.012
25参见刘冰捷。警察执法中法律规范适用的制度逻辑[D]。华东政法大学，2020。https://doi.org/10.27150/d.cnki.ghdzc.2020.000481
26参见张晓莹。行政处罚视域下的失信惩戒规制[J]。行政法学研究，2019(5)：130-144。
27参见刘权。行政判决中比例原则的适用[J]。中国法学，2019(3)：84-104。https://doi.org/10.14111/j.cnki.zgfx.2019.03.004
28参见章志远。行政法治视野中的民法典[J]。行政法学研究，2021(1)：42-52。
29同2注：在程某某诉安吉县公安局一案中，对于公开不准确信息和未去标识化个人信息的行为，被告辩称“不准确的信息仅影响信息的准确性，并未侵犯上诉人的合法权益”,“并无有损上诉人权益的结果发生，也不存在对上诉人合法权益产生实际影响的可能性”，法院最终仅采用了指正处理方式。再如，在吴某某诉北京市东城区城市管理综合行政执法局一案中，二审法院认为“城管执法局将对吴某某做出的行政处罚结果进行公示并纳入公共信用信息服务平台，系行政处罚的附随行为，并不单独对吴某某的权利义务产生实际影响”。
30同2注：在Trudeauv.FTC一案中，FTC在其网站上发布了与特鲁多(Trudeau)和解的新闻，引发媒体跟进报道。特鲁多认为，FTC发布新闻稿超出了法定权限并曲解了事实，影响了他的市场声誉和交易能力，要求法院判决该行为违法并颁发临时禁令。一审法院以发布新闻稿不构成《行政程序法》第704条要求的最终行政行为为由驳回了起诉，并指出新闻稿没有任何错误或令人误解的内容，原告也未能证明存在任何明显的损害(discernableharm)，发布新闻稿的行为也并未越权。对于颁发临时禁令的诉讼请求，法院认为原告无法证明其受到了不可避免的损害(irreparableharm)。二审法院虽推翻了一审法院关于管辖权的判断，但仍以该公告不存在错误和令人误解的内容为由驳回了诉讼。该案充分反映出此类案件的两个特点：一是难以将负面信息发布行为认定为“制裁”或“最终行政行为”从而进行救济，这也表现出法院愿意对这类“灵活”行为给予更多尊让；二是难以认定此类行为的实际损害。
31参见柳砚涛。质疑“行政处罚决定不能成立”——以我国《行政处罚法》第41条为分析对象[J]。政治与法律，2017(2)：125-137。https://doi.org/10.15984/j.cnki.1005-9512.2017.02.010
32参见熊樟林。行政处罚责任主义立场证立[J]。比较法研究，2020(3)：142-159。
33《政府信息公开条例》第51条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”