1. 引言
儿童福利事业的发展不仅关系到国家和民族的未来，也是一个现代化社会文明程度的体现。我国一直重视儿童福利事业的发展，近年来颁布修订了《中华人民未成年人保护法》《收养法》《民法典》等保障儿童福利基础发展的法律，并在2011年出台了《中国儿童发展纲要(2011~2020)》科学规划儿童事业发展，于2013年提出试点建设适度普惠型的儿童福利制度，明确指出要形成儿童福利服务体系。2020年实施的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》文件，从国家角度出发在制度的顶层设计上扩大了儿童享受福利事业的标准，提高了儿童福利事业的发展水平。现今我国将开启新的十四五规划，儿童福利事业将更上一层楼，社会组织作为儿童福利提供的重要主体，其参与的方式、程度是我国儿童福利政策落地的一个关键内容，如何发挥其功能将影响到我国儿童福利事业的前景。实践中，儿童福利政策的扩展并未完全刺激到儿童福利服务的递送，服务的对象、内容和提供路径上存在着不少困境，学术界对于社会组织参与儿童福利事业的探讨也比较缺乏，因此本文将从福利多元主义的视角出发，探讨我国社会组织参与儿童福利的方式，对其现存的困境进行分析研究，探讨社会组织参与的优化路径。
2. 文献回顾
社会组织通常又称为“非政府组织”，“非盈利组织”，指的是不以营利为目的，但进行各类志愿公益性或者互益性社会活动的非政府组织 [1] 。美国学者萨拉蒙以“结构–运作”的视角指出社会组织的五项特征，即组织性，私有性，非营利性，自治性和志愿性 [2] ，并将社会组织分为十二个大类别二十六个小类别，由此奠定了社会组织分类的基础。在我国政府的官方界定中，社会组织包括社会团体、基金会和社会服务机构三类，并且强调社会组织的非营利性和志愿性。
随着社会经济的发展，如今世界各国关于“儿童福利”的研究呈现出多样化发展，社会组织参与的研究较为丰富。Bindman、Eleanor Kulmala和Meri Bogdanova通过探讨俄罗斯儿童福利部门的改革问题，利用“多源流框架”论证了俄罗斯儿童福利非政府组织和政府官员合作来充当制定政策的政策企业家，并且其方案影响到了国家优先事项 [3] 。Carrie·Smith、John·Fluke以及Barbara·Fallon探讨了社会福利组织结构的服务集成和社会工作者专业化对于处于家庭照顾之外的儿童的影响，表明社会组织在参与儿童福利组织时会受到其他专业的影响 [4] 。这些研究表明全世界各国的社会组织在参与儿童福利领域中的重要性逐渐提升，但也存在着需要提高其自身的专业能力和服务水平的问题。
我国儿童福利事业发展历程较短，研究尚且较少，关于社会组织参与儿童福利的研究更是处于起步阶段。在儿童福利体系中社会组织的关系方面，谢琼认为政府和市场包办、主导儿童福利服务的结果并不理想，重构儿童福利服务的政策体系，刺激社会力量参与进来是必经之路 [5] 。尚晓援认为非政府的公民社会组织在政府制度不完善的情况下参与进来为国家分担了一定的儿童保护责任，但需探索解决“国家”和非政府组织建立合作、合法性的问题 [6] 。
学者对于社会组织在儿童福利中的功能也各有不同见解，高丽茹通过分析发现民间非政府组织能够在儿童福利的递送中承担生产者、传输者的功能定位 [7] 。徐丽敏则是分析了社会组织的功能，认为社会组织能够起到资源链接、服务供给和反馈调节的作用，从而在困境儿童的保护中弥补政府和市场的不足 [8] 。
总体而言，关于社会组织参与儿童福利事业的研究已经有不少成果，但是这些研究大多数关注宏观层面的论述，多是对于儿童福利体系的构建，探讨社会组织和政府之间的关系，对于社会组织参与到实践之中还有待挖掘之处。因此本文试图从福利多元主义的视角展开，构建起分析框架，对我国儿童福利事业的现状和困境探析。
3. 社会组织参与儿童福利服务的逻辑和状况
我国儿童福利的国家责任不断回归，同时在政府的主导下形成多元主体共治的局面，政策呈现出适度普惠发展的趋势，其范围不断扩大，福利供给的方式扩展到服务、现金津贴，组织和人员的设置逐渐集中有序，监督管理的制度和法律也在不断完善 [9] 。同时社会组织作为主体之一也不断参与儿童福利事业的发展。
3.1. 社会组织参与儿童福利服务的逻辑
社会组织参与到儿童福利中具有理论上的合理性，这是福利多元主义构建的多元主体框架要求的。从上世纪70年代以来，福利多元主义作为社会政策研究的一种新兴科学范式，提倡社会福利的多元化。代表学者罗斯指出，市场、国家和家庭都是社会福利提供的重要主体，三者相互补充构成社会福利三角。伊瓦斯在罗斯的福利三角理论基础上论述了福利三角的研究范式，并在研究后期对福利多元理论进行修正，认为国家、市场、社区和民间社会是社会福利的主要来源。而约翰逊则在伊瓦斯的福利三角研究上纳入了非盈利组织，将福利多元主义的主体归纳为政府部门、商业部门、志愿部门和非正式部门。德诺贝格则是认为社会福利的主要来源是国家、市场、家庭、会员组织和社会网络。简而言之，虽然对福利供给的多元主体的讨论各有差异，但学者们对福利来源是多元化都达成了共识，认同除了国家和市场，个人、家庭、志愿组织和民间机构等其他主体也是责任主体之一。因此从福利多元主义视角出发，社会组织参与到儿童福利事业中是具有合理性的，社会组织是社会福利提供的主体之一，承担着不可或缺的责任。
在福利多元主义下，主体职能讨论的核心问题就是分权和参与。政府将福利提供的责任下放到其他主体之中，政府仅提供福利供给的框架构建，环境创造和协调等责任。市场在福利提供体系中是不可替代的主体，是社会福利财富的提供者，保障着人们的生活，同时还具有较高的效率，一般负责福利的生产和供给。但政府和市场都存在着失灵的情况，如果缺少社会这一桥梁，国家和市场都无法有效运转 [10] 。社会提倡伦理道德和社会公平公正，社会组织正是社会中最为活跃和典型的代表，代表着道德责任 [11] 。家庭也是福利多元主义讨论的话题，但随着社会发展家庭结构小型化，家庭提供社会福利的能力弱化。社区是社会的基本单位，是儿童赖以生存的地方，也是政府和社会连接的桥梁，可以充分发挥政府、市场和社会组织的福利组合功能 [12] 。
那么根据福利多元主义，可以将各主体之间的互动关系呈现如图1。与其他多元责任主体相比，社会组织不论形式如何，其本身就具有灵活性高，高效率以及专业化的优势特点，其在儿童福利事业中的呈现出的功能主要是资源链接，资源整合和反馈协调的功能。资源链接主要体现在社会组织能够为不同渠道的社会资源提供者搭建起沟通协调的桥梁，使得福利服务和资源能够更好地递送到有需求的儿童身上。社会组织的资源递送到政府主要是通过购买服务的方式，同时还存在着社区购买服务将资源从社会资源传递到了社区，提高资源传递过程的效率。资源整合则是从前端和中介端出发，前端是社会组织利用自身独特的资源配置机制，调动社会闲置的资源投入到公共服务中；另一方面则是通过自身的中地位寻求资源的增量，扩大其资源的来源 [13] 。协调反馈功能则是社会组织可以作为第三方对政府在儿童福利的工作表现进行有效的监督和评估，了解儿童家庭真实的需求和成效评价，从而对福利政策实施的情况和效果进行反馈，以期提高项目的效率和质量，促进项目的长期发展。社会组织在此过程中起到了监督和维护秩序的作用。
Figure 1. Relations between subjects from the perspective of welfare pluralism
图1. 福利多元主义视角下各主体关系
3.2. 社会组织参与儿童福利服务的状况
我国政策上对社会组织参与儿童福利支持可以追溯到2004年，《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知中》中提出要“广泛发动社会力量，挖掘民间资源，鼓励其发挥积极作用”，开启了社会组织参与儿童福利事业的先河，这一阶段，社会组织的力量还比较薄弱。在2012到2014年间，政府相继出台了《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》等政策，要求积极引导鼓励和支持社会工作服务机构等社会力量共同做好监护人侵害的未成年人的保护工作、教育辅导、调查评估工作；要动员专业化的社会服务组织参与，为有需求的儿童和家庭服务。这一阶段社会组织逐渐得到了重视，并且在资金上获得了一定支持。到2019年的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》的颁布则是进一步强调了社会组织的专业服务，要求要“倡导政府通过购买服务的方式，引入专业化社会组织”；同年4月出台的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》提出了“通过政府委托、项目合作、重点推介、孵化扶持等多种方式，积极培育儿童服务类的社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿服务组织”等。到此阶段，社会组织的专业性得到了更多认可。从这些政策的提法中可以看出，儿童福利的范围逐渐扩大，社会组织在儿童社会福利的参与中逐渐得到重视，注重社会组织的专业服务能力进入到儿童福利的工作，这为社会组织作为福利多元主义视角下参与儿童福利事业的主体提供了基本的政策支持和合法性。
伴随着政府在儿童福利事业上的投入，社会组织数量也在水涨船高。截至2021年我国0~14岁人口已达到23,721万人，少儿抚养比为25.6% [14] ，根据2019年的《中国儿童发展纲要(2011~2020年)》统计监测报告显示，到2020年底全国有760个儿童福利和救助保护机构，其中儿童福利机构508个，相比于2010年几乎增加了58%。此外也有越来越多的社会服务机构通过各种方式参与进其中，在全国社会组织信用信息公示平台上的数据显示，截止2022年，正常经营的儿童类的社会团体有3914家，基金会有91家，社会服务机构有3369家 [15] 。可见我国社会组织作为参与儿童福利事业的主体在不断地增强其参与的体验感，加强和政府合作的紧密性。
政府对于社会福利的投入也在逐渐增加，我国的社会组织主管理体制经过2016年的变革后，门槛放松，极大促进了社会组织的蓬勃发展，儿童服务的社会立项也逐年增加。根据数据显示，中央财政支持社会组织参与社会服务项目在2021年，2020年和2019年分别有139项，127项，186项，虽然2019年后立项数目相比之前急剧下降，但是儿童领域立项占比却不断提升，2020年的占比达到了50.39%，比2019年的27.96%高出了不少。在儿童领域社会组织参与社会服务立项中的资金投入中也不断增加，2019年为2840.89万元，2020年为4383.24万元，上涨了约64%，可见社会组织参与社会福利得到的重视和支持越来越多，呈现出良好的发展趋势。
随着时代发展，社会组织也在积极探索和政府间的协调合作，以多种方式参与进入儿童福利服务事业。有学者将社会组织参与到儿童福利的方式用社会组织和政府之间的关系紧密来分类，分为直接合作，间接合作和无合作三类 [16] 。直接合作的方式就是政府相关的部门和儿童福利机构合作，由政府财政支付资金，最常见就是委托，共生项目和政府购买社会组织提供的专业服务。譬如上海市2019年启动的全市困境儿童的关爱帮扶项目“爱伴童行”，就是政府专门购买专业服务的类型。间接的合作则是在政府制定的政策框架下独立提供服务，受到政府的管制，依法享受一定的税收优惠政策。比如中国儿童少年发展基金会、中华少年儿童慈善救助基金会。还有是针对儿童设立了专门的服务项目，例如中国儿童少年发展基金会开展的春蕾计划(在2019年拓展成为“春蕾计划——梦想未来”)围绕女童进行的多种资助服务。此外还有一种民间自发组织的活动，帮助到部分有需求的儿童，如厦门大学竹蜻蜓支教队，自行举行了每年暑假的赴藏支教活动，迄今为止已持续了十余年。
4. 社会组织参与儿童福利服务的困境
社会组织参与儿童福利事业的程度在不断地加深，社会组织作为参与主体不仅能够为政府，家庭分担儿童福利发展的责任，协调多元主体之间的关系，也能利用其专业能力为儿童提供更加专业化的服务，提升儿童福利事业的活力。然而我国的社会组织仍然存在着许多不足制约了其大施拳脚，使得实践中儿童福利的政策实施效果并没有达到预期。这主要表现在社会组织的独立性不足，专业能力滞后，资金人才不足等方面。
4.1. 独立性不足
从福利多元主义的视角看，政府和社会组织在儿童福利事业中是处于合作伙伴的关系地位，由政府向社会组织购买专业的服务，满足儿童的福利需求，提升服务水平和效能。但是中国的社会组织的发展相较于国外福利国家而言仍然是在起步阶段，社会组织的先天发育不足导致形成政府出现购买服务的需求后，社会组织的数量才出现激增的发展路径，而非福利国家的先前探索NGO组织再由政府来购买的发展逻辑 [17] 。由此可见，中国的社会组织依赖于政府力量，其自身的独立性还不足以支撑起发展。同时政府对于社会组织的控制过多，颠倒了合作伙伴的关系，实际操作上是基于上级的身份对社会组织进行各种控制。出现这种情况的原因是政府对社会组织的运行和服务质量有着绝对权力，而社会组织又依靠着政府在购买服务，管制方面的支持，很难脱离政府的掌权。并且政府的专业性不足，在购买社会服务的过程中难以全面考虑到儿童福利服务的需求，在招投标过程中缺少科学规范的程序，造成一刀切或是重形式轻实际的情况。在对社会组织的管理中仍然不够规范，缺乏科学的评判标准，这就可能导致“一言堂”的后果。综上而言，在福利多元的视角下，现今中国的政府和社会组织的主体责任边界模糊，降低了儿童福利递送和整合的效率。
4.2. 专业能力不足
社会组织为儿童提供福利服务，但是却由于社会组织本身的制度管理弊端，人才缺乏，资源支持有限而致其提供的服务有限，专业性得不到体现。首先是社会组织自身受到政府控制较多，但却缺少规范性的制度管理规范，导致许多民间社会组织没有专业的指导，而出现风险事故。如河南兰考孤儿院火灾事件，民间自发的爱心妈妈收养了20年间收养了数百名弃儿，但因居住环境安全措施不到位导致发生火灾造成7死1伤的惨痛悲剧 [18] 。其次是多数儿童福利类的社会组织专职的工作人员薪资待遇较低，不能够吸引到专业的工作人员，同时临时招聘的公益成员也并非是具有专业知识的人群，存在着许多差距，因此能够提供的服务也就较为简单。而政府对社会组织的考核与监督也因为资源有限别无他法，只能放松考核的标准。这些原因导致社会组织没有发挥其应有的专业性优势，还影响其社会的公信力，致使其发展更加艰难。
4.3. 提供服务不对口
中国的社会组织发展时间较短，和发达国家相比，我国的社会组织各种都较不规范，针对儿童的社会服务更是少之又少，其专业化的程度更是无法相提并论。如上海市的社会组织为儿童提供的福利多为课外活动，手工课等兴趣小组，但课后辅导，心理咨询等迫切需要契合儿童实际需求的专业服务比较少见，进而无法满足儿童的多元需求，导致公众对社会组织的认可度也不高。并且儿童作为独立的个体差异性大，在不同的年龄段需求也呈现多化，需要对症下药采用个案管理，不少社会组织在福利递送的过程中却忽略了这一特点或是限于资源，无法提供个性化的方案来帮助儿童。除此之外政府通常通过购买社会组织服务的方式来补充儿童福利事业，但是每个项目具有一定的周期性，服务结束后能否保障儿童的权益也是一个问题。
5.社会组织参与儿童福利服务的优化路径
联合国权利公约中制定了儿童权利优先的理念，儿童福利事业关系着国家和民族的未来，在儿童福利的发展中，政府、社会和家庭等多元主体都需要承担起提供服务、保障儿童权利的责任，还需要一同协商开展福利治理。
5.1. 构建适度普惠福利制度，明确社会组织的多元主体地位
从福利多元主义的角度看，社会组织参与儿童福利事业是促进主体多元化的方式，能够减轻政府的责任，具有一定的合理性和必要性，因此需要明确社会组织的定位，更好地为儿童福利事业提供服务。首先应当将儿童优先的理念，追求儿童幸福健康成长作为国家的最高目标，将儿童福利事业置于公共福利事业的优先地位 [19] ，其次要明确福利多元主体的责任边界，政府在儿童福利中的顶层设计，立法，资金提供，监督制约等方面应担起先决责任，社会组织作为广泛参与的力量，要得到更多的支持和认可，进一步的探讨合作方式。再者是对社会组织的监管需要制度规范化，设立明晰的评价标准，不仅要包含项目的完成度和资金使用情况，还需建立以儿童这一服务对象为中心的评估体系，全面综合地考虑儿童服务项目评估体系。
5.2. 加大社会组织投入，提升专业建设能力
社会组织作为儿童福利事业中的重要主体，为了更好地满足儿童多样化的需求，有效保障儿童的权利，需要加强对社会组织的资源投入，培育相关的专业人员，提升社会组织的专业服务能力。我国对儿童领域的社会组组织参与社会服务立项的资金投入虽然逐年提升，但是公共财政总支出的比例较低，而且限于教育支出中，由此在资金方面增加对社会组织的财政投入，在合作的关系上为社会组织提供场所等硬件设施。同时需要构建多形式的培训平台，为社会组织中的从业人员提供科学系统的专业化培训，提高就业人员的专业素养；完善社会组织人才职业发展空间，使得岗位设置，培训晋升，职业评估等制度更加适应新时代的社会发展；扩展社会组织对人才的吸引力，相应提高从业人员的薪资待遇和福利水平，提供政策优惠招纳专业素养高的人才，并有效促进其工作热情和能力提升。再者是鼓励社会组织发展，规范化政府购买服务的程序，促使社会组织内部间的良性竞争，从而使社会组织内部提高自我学习、自我评估、自我发展的能力，提高工作效率，钻研创新服务。
5.3. 以需求为导向，发展专门型社会组织
儿童服务有着多样性的需求，社会组织要参与到儿童福利领域中需要以需求为导向，培育更加专业化和精准服务的社会组织。福利政策的制定和实施应当以需求为导向，深入了解服务对象的生活环境，把握其最真实最迫切的需求，不仅是简单的物质需求给予满足，还需适合的心理辅导，教育帮扶等心理上的服务。发展专门型的社会组织从实际操作的层面来说，一方面需要对社会组织实行更多的优惠政策和提供多渠道的资源，增加社会组织的数量，尤其是在经济比较落后的地区，提供注册、组织规划、项目管理等系列服务，来鼓励和帮扶社会组织的建立；另一方面可以打造社会组织的培育中心，对已有社会服务项目的社会组织分层次进行专业化的培训，使其转型为专业化程度高、运作规范、有针对痛点的专门服务的专业型社会组织。政府财政同时也可为其提供资金，比如对示范性的儿童服务组织进行表彰和补贴。再者社会组织积极拓展资金筹集渠道也不失为一种办法，向社会募捐来筹集启动资金和活动资金，如发展儿童福利社区基金，协调分配到各社区的社会组织平台，促进更多的社会力量参与 [20] 。
儿童福利是各种社会福利的基础，儿童的未来映射着国家和社会的未来，因此在儿童福利事业中需要全员参与，政府、市场、社会组织、社区和家庭作为其行动主体共同协调出力，提供、落实能够满足儿童需求的政策和项目，使其更加健康幸福地成长。