1. 问题的提出
改革开放四十多年以来，中国的城市化进程不断加快。人口的流动迁移不仅是我国城市化和工业化发展的需要，也是我国的社会经济发展的必然结果。在城市的发展规划中，城市流动人口治理不仅关系到民生，也关系到城市可持续发展的战略目标。在这种背景下，实现流动人口的善治，建立起既包容又高效的社会治理结构，打造与当前城市人口流动趋势相适应的治理体系及多元化的管理机制，值得我们高度重视。
流动人口随着我国社会转型而出现，其特点是数量规模大、流动范围广、流动频率高。数字时代的到来使得现阶段城市流动人口的结构、素质和观念发生较大的变化，传统的治理理念和手段存在着滞后性和局限性，已逐渐无法适应快速发展的经济社会的需要，在流动人口的治理上出现了许多新问题、新矛盾。流动人口跨地区流动，面临着居住、养老、医疗、工伤、教育、卫生、社会救济、文化娱乐和社会融合、家庭和社会支持等多重需求 [1] ，这就使得新时代城市流动人口的治理不能再等同于以前登记备案的粗放简单的管理，而是要直面城市流动人口的需求，帮助流动人口更好融入新城市，提供人性化管理服务。大数据、云计算等现代化信息技术给提升政府治理能力带来了全新的途径，优化并加强城市流动人口治理可以充分运用现代化科技的力量，以实现城市流动人口治理的智能化、现代化、科学化。突破传统落后的管理方式，借助大数据创新城市流动人口治理，形成科学合理、多元参与的治理方案，将会是当前和今后中国城市流动人口治理面临的重要课题。
近年来，浙江长兴县经济社会快速发展，吸引了大量的外来流动人口来务工经商。目前在册登记人数已接近19万人，与前两年相比净增5.5万人，这一数据还将呈现不断上升的趋势。为破解流动人口管理难题，提升智能管理和惠民服务水平，长兴县公安局坚持改革创新，以“智能门锁 + APP”作为前端数据采集手段，通过后端大数据分析，精准指导社会治理，让流动人口在领取电子钥匙的同时完成信息采集，在开门过程中完成行为数据的动态更新，管理者通过数据后台分析研判，实现智慧管理。目前，“安居卡”用户累计已达14万余人。项目正逐步从“盆景”变成了“风景”，其精准高效的管理特点、便捷平等的服务优势、保障权益的惠民特质逐渐深入人心，日益展现出在流动人口服务管理方面的强大生命力，已成为长兴县党委政府高度信赖的社会治理手段。
本文运用政策网络理论中的罗茨模型，通过对长兴县“安居卡”政策实践中的参与主体进行描述性分析，理清政策网络中各主体的博弈与联合的互动关系，探讨不同网络主体间如何化解利益冲突以实现协同参与智慧治理，进一步挖掘大数据赋能城市流动人口智慧治理创新实践中可以推广的政策经验。
2. 文献综述
2.1. 城市流动人口
2.1.1. 国外关于城市流动人口的研究
不同于中国的户籍制度，国际上大部分国家和地区的公民一般能够自由迁徙，没有户籍限制，这些流动人口也更多被称呼为“移民”。因此，国外的学者主要从经济学、社会学、人口学等领域对人口流动进行研究。概括起来看，国外有关城市流动人口的研究可以分为两大类：一类是从社会学、人口学的角度研究人口流动本身所具有的规律、人口流动的模式、人口流动的特点、人口流动的影响因素，如“推力——拉力”理论 [2] [3] ；另一类是从经济学的角度研究人口流动和经济发展的关系，主要聚焦于劳动力转移，较为著名的是刘易斯(W. A. Lewis)的“二元经济理论”、泽林斯基(WiIbur Zelinsky)的“人口流动五阶段论”、舒尔茨和斯查斯特德的“人力资源投资理论”、托达罗(Michael P. Todaro)“预期收益理论”等。
国外的人口流动理论对我国的城市流动人口管理和与服务具有一定的借鉴价值意义。但是，由于这些理论并不多是建立在发展中国家的国情之上，且各发展中国家的国情也不尽相同，特别是我国还处在特定的户籍制度环境下，人口的流动会受到管理制度和政策等多方面的影响，因此这些理论成果对于我国并不完全适用和准确。
2.1.2. 国内关于城市流动人口的研究
城市流动人口是我国特有户籍制度的产物。最早有文献资料记载是在1946年中华民国时期由国民党颁布的《户籍法》中，主要用以区别常住人口。目前学界对于“流动人口”的界定尚未达成共识，缺乏统一的界定，在不同的研究中均采用了与研究主题相契合的定义。因此，本研究采用《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》中“流动人口”的界定，即流动人口，是指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口。市辖区内人户分离的人口是指一个直辖市或地级市所辖区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口 [4] 。
随着人们对流动人口认识的不断深入、政府管理理念的转变以及创新社会管理方式的需要，关于流动人口治理的研究也在不断地深入和变化，取得了丰富的研究成果。总的来看，主要有特定区域内流动人口管理问题 [5] 、城市流动人口管理制度改革和权益保障 [6] 、城市人口流动对其他事物的影响探究 [7] 、流动人口管理模式改革 [8] 、城市流动人口公共服务 [9] 等方面的研究。
在大数据与流动人口治理方面，相关的研究仍较为有限，研究的内容集中于大数据时代流动人口信息如何科学管理和运用的问题上，如李红娟强调在大数据时代，要充分利用云计算中心，建立人口基础信息数据库，通过集约化和网络化的人口信息管理，实现信息的高度共享，提升工作效率。同时，通过大数据分析技术实现对相关的人口数据信息的深入挖掘，为全面了解我国人口状况及未来的发展趋势以及通过人口预测为宏观决策提供有价值的参考依据 [10] 。
总体来看，现有研究中关于大数据赋能城市流动人口治理的研究较为缺乏，尚且未有学者从政策网络的视角对大数据赋能城市流动人口治理中探讨各参与主体的互动关系，因此本研究能在一定程度上丰富城市流动人口治理的研究角度。
2.2. 政策网络理论
2.2.1. 政策网络理论
政策网络理论是政治学和公共政策分析领域的一种主流话语和研究范式。如今，国家在制定和执行公共政策的过程中，相关部门以常规的方式动员到必要的政策资源越来越困难。为了确保政策的顺利执行，必须动员社会力量的参与。政策网络作为政策研究中的一种权威分析路径，对分析影响政策效果的重要结构性要素具有较强的解释力。
政策网络可以被定义为：由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或若干群组织的联合体，是利害关系者与国家机关各部门之间建立的例行化的互动模式，对关心的议题进行沟通与协商，使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视 [11] 。政策网络的核心要素包括以下四点。第一，决策过程中存在大量来自不同层次和功能领域的行动者，他们构成了政策网络中的参与主体。第二，资源的相互依赖。在政策网络中，各类主体由于追求自身利益，会通过资源交换的方式相互结盟，并在决策过程中形成各种依赖关系。第三，政策网络存在大量的信息交换。信息交换可以看作是管理者允许更多的利益群体参与到公共政策决策过的一种机制。第四，治理的效果。在政策网络中，各个主体通过谈判、博弈和妥协的方式，在资源交换的过程中实现自身利益的最大化，这种互动最终形成一种平等、协调和自我统合的治理效果。
2.2.2. 作为理论研究工具的罗茨模型
罗茨根据政策制定过程，提出五个标准来划分政策网络的类型：利益团体的目标导向、成员、纵向的独立性、横向的独立性、资源的分配。政策网络的罗茨模型根据以上标准被划分为五种类型(见图1)。
2.2.3. 使用政策网络理论分析的适用性
作为一种综合性分析工具，政策网络模型能更好地解释和剖析现实中多元主体之间协同互动的复杂过程。在长兴县“安居卡”的政策实践中，参与执行的主体包括政府、技术专家、房东、租客等等，他们构成了政策网络的若干群组织。此外，参与主体均从自己的立场和利益出发，与主要管理部门建立起互动模式，积极发表观点和采取行动，成为“安居卡”得以成功推广运用的重要因素。其次，“安居卡”项目的推广涉及到信息数据采集分析、出租房屋实名制信息登记以及如何提升政务管理服务水平和公共安全服务水平等多方面的问题。为了维护自身利益，使得自己的政策诉求受到决策者的关注以确保个人利益在最大程度上得到满足，不同利益主体动用各自资源，或与其他个人或团体联合采取行动。在这个过程中，他们增进相互之间的交流，构建了一个复杂的利益网络。这个网络为各主体间协同共治增加了难度。因此，通过分析政策网络参与主体相互博弈与联合的情况，可以找到“安居卡项目成功推广的经验成果，为其他城市流动人口的治理提供可借鉴的经验。
3. 政策网络中的长兴县“安居卡”的创新实践
在罗茨模型中，政策网络的五类参与者有着自身的任务目标和利益诉求，其所做出的行为选择有所不同。“安居卡”项目的实施推广中涉及多方利益相关者，其中利益诉求多样复杂，为“安居卡”有效推进带来了阻力。对于“安居卡”的政策实践而言，具体的政策网络如下：
3.1. 政策社群
政策社群是由各政府部门构成，是一个高度稳定的网络体系。在这个体系中，成员间的协作程度较高，以公共利益为核心目标，拥有一致的目标追求和信仰，能进行统一的集体行动。政策社群通常位于整个网络结构的权力顶层和资源中心，对政策的制订、实施、执行、监督环节起着至关重要的作用。在政策社群内部，成员间的沟通大多是自上而下的指令式纵向交流，辅以横向交流。其身份地位赋予了其无可挑战的权威和强制力，这是政策社群区别于其他网络类型的特点。为了“安居卡”智管惠服协同应用项目更好地推进，长兴县委政法委(县平安办)于2019年2月出台了《长兴县居住出租房屋智能门锁推广应用工作方案》(下称《方案》)。这是一份全县整体推进方案，其中明确了县住建局、县公安局、县民政局等十二个委(办、局)分别应承担的职责，多部门协同配合，共同推进。此中，政策社群包括县住建局、县公安局、县民政局等十二个委(办、局)，在“安居卡”推进中主要发挥发布命令和监督执行的作用。
3.2. 专业网络
在专业网络内，不同的参与者依托各自领域的专业背景，向政策制定者输送专业知识，并就如何做出更专业、更科学的决策提供咨询。在面对政策社群设定的强制性政策时，专业网络仍能够依据来自府际网络和生产者网络的需求，提供科学合理的建议。同时，当生产者网络面临专业难题时，它们也会向专业网络中的专家寻求专业知识或技术支持，在政策网络中具有一定分量的专业权威和话语权。在“安居卡”项目推进过程中，专业网络主要是掌握智能锁芯片研发技术的企业和专业技术人员。他们从自身专业领域出发，提供专业服务，在硬件设备的技术安全和利用大数据分析以帮助长兴县公安局实现信息化管理模式上发挥了关键作用。
3.3. 府际网络
府际网络主要是各乡镇(街道)一级人民政府。府际网络的成员之间具有较为稳定的整合程度。他们关注的更多是地方利益，较多采用横向交流。在具体工作中，他们主要遵循上级部门的指示。这些基层政府是“安居卡”项目的具体执行者，既要应对来自上级任务的压力，贯彻政策社群制定的各项政策措施，推进流动人口信息化管理工作，也要满足流动人口具体管理中的诉求，维护和协调各方利益，这就可能造成基层管理部门在推进“安居卡”项目时会出现一定的偏差，这些偏差会直接或间接影响政策社群整体目标的达成。
3.4. 生产者网络
生产者网络主要由长兴县内提供出租房的村民组成。生产者网络作为经济团体，其人员流动性较高，整合程度较低，以追求自身最大利益作为行动导向。一方面，“安居卡”在长兴县域范围内推广运用可以更好地保障出租人的财产权，使得房屋出租的管理更加规范化，但另一方面，智能门锁的购买、安装以及日常维护的费用也使得出租人出租房子的成本增加，冲击了生产者的既得利益，使得生产者倍感压力。在自身利益最大化的驱动下，也容易导致房东与承租人在登记信息迟报、漏报的违法现象的出现。
3.5. 议题网络
议题网络的行动主体较为复杂，主要包括承租者、新闻媒体、其他村民、网友等多个行动主体。议题网络中行动者人数众多，与此同时网络结构松散且不稳定。各个主体牵涉的利益范围较广，且不同行动者对于同一政策的价值观可能有着不同的政策主张。但是，当议题网络能够在一定程度上实现有效整合时，能实质性地影响政策过程。承租者是意见表达较为活跃的主体，但它们只能间接影响最终政策方案，而没有决策权，他们一般通过舆论来表达自己的诉求，影响着政策的发展。新闻媒体是国家与社会之间的关键连接，它能发挥把关人的作用，通过舆论宣传，为“安居卡”项目进行宣传普及，通过收集各方反馈的意见进而影响政府和社会在某些问题上的偏好。
4. 政策网络中各主体互动关系分析
在政策网络结构下，政策的制定与出台不再完全由政府部门单独决定，而是政策过程中各行动主体共同作用的结果。不同的行动者基于各自的利益诉求和目标会不同程度地参与到政策过程中。基于保护自身利益的需要，他们凭借着所拥有的资源相互博弈或联合。正是多方博弈和联合的存在，使得政策网络变得更加复杂。在长兴县“安居卡”智管惠服协同应用项目的推进中，坚持以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制新理念，实现了政府治理和社会调节居民自治的良性互动，推进了社会治理的精细化，逐渐形成了“党委主导、政府主推、公安主军、企业主投、村居(房东)主责”的“多方共建”的社会治理新格局。对长兴县“安居卡”项目顺利推进起主要作用的参与主体之间的相互关系分析如下。
4.1. 政策社群与府际网络
在整个政策网络中，政策社群与府际网络之间的联系和互动是最为频繁和密切的。这种互动关系建立在行政管理体制内权力结构的基础上，主要体现为上级政府与下级政府之间的关系。在政策过程中，自上而下的运行模式占主导地位。在分权制下，二者之间的互动本质上是顶层设计与地方执行之间的矛盾与磨合。双方持有各种类型的资源是二者互动博弈的筹码。
一般来看，政策社群负责具有导向性、方针性或限定性的政策决策，而府际网络主要在政策社群的主导和战略协调下承担具体的操作运行 [12] 。尽管政策社群掌握着政策运行的基本方向，但是在政策过程的每一个节点中，府际网络的主动性、创新性以及对政策一定程度的自由裁量权都会对政策的发展与走向产生影响。因此，在政策制定、执行和推进过程中，上级政府必须考虑到政策在具体落实和执行的情况、基层政府资源等因素，动态调整政策目标、政策内容及政策工具的选择。
在“安居卡”项目推进中，考虑到基层社会项目建设的成本较高、效能低、风险大的模式弊端，长兴县委在顶层设计的时候就注重引导和发挥政府、企业、社会、公众等多方优势，形成互利共赢的长期目标。在基层工作人员队伍力量有限的条件下，以村民自治为落脚点，打造共建共治共享的治理新格局。各乡镇街道分别建立推广工作小组，以公安派出所为推广运用主力军，各职能站、所、队配合推进。在各村居干部、网格员广泛开展宣传，让村居在流动人口管理中担起主体角色，让房东在房屋租赁市场中回归管理主体角色，减轻基层执行人员的工作负担。政策社群通过合理的顶层设计，巧妙化解了其与府际网络的利益冲突，确保了政策目的不走位。
4.2. 府际网络与专业网络
数据是智慧管理与惠民服务得以实现是核心。府际网络要实现流动人口管理的智能化，不得不与掌握核心技术的高科技芯片企业进行合作，进行智慧锁芯的研发。同时，由该企业提供智能门锁安全级别达到“金融级安全”标准的技术保证。除了锁具芯片的研发，长兴县公安局还与高科技企业合作研发了智能门锁、“到家啦”APP以及进行信息化管理的“移动互联网+”大数据应用平台。专业网络拥有相应的科学技术和专业知识，这是其与其他政策网络讨价还价、争取公共政策决定权的资本和砝码。政府的力量和经费是有限的，而企业天然追逐利益的本质是不变的，这就产生了难以化解的利益冲突。
在“安居卡”项目推进中，在当下政府管理力量与管理经费都不可能大幅增长的情况下，项目充分发挥互联网的自我造血功能，以扎实“共建共治”社会治理模式实现“共享、共惠”效益的最大化。政策社群采取了互联网运营推广模式，充分挖掘智能门锁的物联网属性和市场应用前景来实现自我造血，以市场化运作破解规模运用难题。软硬件投资仅 2000余万元的项目企业市场估值已达3个亿，实现了企业经济效益的最大化，化解了追求公共利益的政策社群与追求专业利益的专业网络之间的利益冲突。
4.3. 府际网络与生产者网络
府际网络与生产者网络主要表现为政府与出租人之间的利益博弈。对和谐安定的社区环境的期盼促使出租人在流动人口信息化治理上有着强烈的参与需求和利益诉求，这既是对其自身安全有序生活环境需要的满足，也能为出租房带来更多的优势。但是在“安居卡”项目推进中，出租人同样面临着不愿意承担智能锁具购买安装以及后续维护所带来的成本增加。这使得基层执行人员在推广“安居卡”过程中受阻。
为此，长兴县公安局做了大量的市场调研，积极听取政府、村居、企业、群众等多方意见，决定采取互联网运营推广模式。按照“免费安装、有偿使用”的原则由全民认证公司免费提供智能锁具，由政府牵头组织村(居)开展宣传、推广，安装工作则由村(居)在本村内雇请临时劳动力，劳务费用由政府财政保障，项目日常运维费用则是以“谁使用、谁收益、谁支付”的原则由承租人按月缴纳服务费，每月运维服务费价格则以聘请第三方评估公司按照日常运维成本价格进行核算，并通过APP直接进行缴付，从而降低中间成本损耗，减轻了承租人的经济负担。对最低生活保障家庭、特困群体人员等免去收取每月运维服务费，以争取获得最佳的社会效应。
5. 构建城市流动人口智慧治理体系的未来进路
尽管政策网络中各网络内行动者拥有资源和权力是不平等的，但在各个网络之间的沟通与互动中，他们同样能利用自己的资源和能力去影响政策共同体最终的决策结果。政策社群在政策系统中处于核心地位，是政策制定的权威。而府际网络、专业网络从资源占用情况看，毫无疑问也是政策制定和执行过程中的关键要素，其中作为府际网络的地方政府还扮演着决策的参与者身份。生产者网络中的出租人具有一定的发言权，通过舆论、媒体影响群众甚至影响政府决策。相对而言，议题网络资源比较匮乏，只能通过舆论来制造声势，缺乏话语权，对政策共同体的决策影响较为有限。为了更好实现城市流动人口的智慧治理，结合上述分析，提出以下几点建议以供参考。
5.1. 冲破利益冲突谋求共赢
在推进大数据时代流动人口治理创新工作中，还需要政府、企业和普通群众的共同努力。首先，可积极探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”多元共治格局。这种创新治理格局是在党委的全面领导下，由政府牵引并负责，并在社会组织的推动下，由企业提供资金资助以及公众广泛参与治理的新模式。政府可完善大数据应用的相关立法、政策和规范，推动数据公开共享，充分发挥社会组织的咨询顾问作用，提高政府决策的科学与合理性。积极发挥公众参与政府治理的方式以及渠道。其次，增加政策制定过程的透明度，促进网络中各行动者之间的沟通与协商，做到公开、透明。政策网络中各网络基于成员、整合程度、资源和权力的差别而存在，不同的价值取向决定了各行动者在政策过程中的分歧。只有增强政策社群、府际网络、生产者网络和议题网络之间的平等交流与沟通，才能减少政策分歧。广泛听取意见建议，尤其需要加大政策执行过程中涉及的地方政府和普通公众的参与度。鼓励基于大数据的基层创新，调动公众力量参与，不断推进大数据理念在全社会的传播和普及。尽管不同背景的政策网络类型很难实现目标一致，但协商和沟通的意义在于能够增进相互了解，从而指导各方的行为与互动。
5.2. 充分挖掘利用专业网络的资源
划分不同政策网络类型的依据之一就是资源的差别，如果需要完全消除参与主体各自资源的不均衡现象，那是不现实的。既然无法消除资源的不均衡，充分挖掘利用专业网络的资源就更为重要。专业网络作为整个政策网络的智囊，聚集了不同领域的专家学者，特别是现代化信息技术领域。政策社群和府际网络应当对专业网络保持着重的关注。第一，积极主动采纳专业网络的合理建议。专家学者运用专业知识对问题进行分析，并提出具有高度专业性和科学性的建议。这些建议具有较高的可信度和强大的说服力，值得积极采纳。第二，与专业网络积极谋取合作，充分挖掘大数据运用的红利，利用大数据实现城市流动人口管理的现代化、科学化、智慧化。第三，重点关注专业网络中各个专家辩论的关键点，有针对性地解决政策制定中的关键问题，减少政策在制定和执行中的障碍，确保政策可行有效。
5.3. 保护生产者网络的利益
实现城市流动人口的智慧治理时，要注重生产者网络利益的保护。不可否认，采用智能门锁虽然减免了流动人口和房东需要到派出所进行信息登记的过程，能实现出租房屋、流动人口的申报登记的“零次跑”，但是这也为不熟悉智能设备的老年出租人带来了困难，需要采取一定的措施来保障弱势群体的利益。第一，要组织设备使用的相关培训，让所有出租人都了解熟知线上申报登记的流程。第二，要完善志愿服务队伍，在出租人遇到困难时及时给予技术支持和帮助，将惠民落到实处。
5.4. 强化议题网络正向价值引导
议题网络作为信息的汇集与传播中枢，应当对城市流动人口智慧治理提供正向的价值引导。第一，鼓励与引导媒体和网民积极发表观点，及时更新城市流动人口智慧治理建设的进度，保持政策网络的活力和动态性。同时，应该积极倾听各类群体的声音，也要坚决反对和打击无端造谣和传播虚假信息的行为。第二，鼓励公众站在不同的角度，为公众提供平台，积极发表自身的诉求，促进公众参与社会事务和政策决策。在互联网上发表言论时不应有过激的言语攻击，在管理过程中出现问题也不应偏激地完全否定。