1. 我国检警关系的新发展与现存问题
我国的司法实践中长期存在着人民检察院与公安机关配合有余监督不足的问题，严重影响了发挥刑事诉讼程序中相互配合相互制约的功能价值，也制约了刑事案件办理质效的提升。为改善这一问题，由最高人民检察院、公安部联合下发的《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》(以下简称《意见》)出台，推动侦查监督与协作配合机制的建立，提出了设立侦查监督与协作配合办公室(以下简称“侦监协作办公室”)的构想，侦监协作办公室负责组织保障数据的共享通报、对重大疑难案件的会商指导、督促落实相关意见以及提供法律咨询和指导解答。
自《意见》印发实施以来，侦监协作办公室已基本实现全覆盖，以上海市为例，上海市16个区公安分局均已设立侦查监督与协作配合办公室。公检双方均对侦监协作办公室的职能定位有自己的期许，公安机关希望检察院为案件提供指引，提高起诉质量，检察院则希望通过获得公安的办案数据分析发现可能存在的问题并及时预防。侦监协作办公室的建立实际上确实发挥了较大的作用，如双方就常见和新型犯罪行为的罪名认定、取证要点、捕诉标准达成统一，就办理案件的标准把握更加一致，以及公安机关办理重大疑难复杂案件时，充分听取检察机关在证据收集、案件性质等方面的意见，提高案件的高质高效办理。
陈国庆指出健全完善侦查监督与协作配合机制，需加强沟通协作，推动侦监协作办公室规范化、实质化、长效化运行；强化介入侦查引导取证工作和对立案的监督以及探索对强制性侦查措施和刑事拘留的监督 [1] 。
当前，侦监协作办公室运行未达预期的原因首先在于检警双方司法理念的不统一，未形成合作协力。由于在刑事诉讼程序中所处阶段不同，考核标准便存在冲突，公安机关考核提起公诉率，检察机关考核不诉率，考核导向的不一致决定了双方发力点不同，在合作沟通中难免出现分歧，影响沟通协调机制发挥作用，也影响了办公室的实质化运行。其次，办公室的运作尚未形成规范机制，公安机关本就有其固定成熟的工作模式，建立侦监协作办公室后打破其原有工作模式，双方在磨合过程中反而可能降低侦查效率 [2] 。跨部门的协同办案机制也尚未有效形成，侦监协作办公室派驻检察官不参与后续案件办理，当派驻检察官与案件承办检察官意见不同又属同一部门时，前期协商指导的效果会大打折扣。
介入侦查引导取证和立案监督工作则首先依赖于办公室的良好运行，检警双方建立良好的合作基础，更深层次的原因则在于数据共享。所谓没有调查就没有发言权，只有了解在取证中公安机关容易出现什么样的问题、不同类型案件的取证要点和取证难点才能制定出能指导实践的取证要求，也只有通过分析公安机关的全部立案数据才能发现立案过程中的暗含问题。另一方面，从公安机关的角度出发侦查活动往往具有高度的专业性、及时性和保密性，侦查数据也难免具有隐私性，检察机关要进行事前事中的监督或介入侦查指导与侦查数据的保密性质存在着矛盾。因此问题的关键便在于共享何种数据和如何共享数据。
2. 合作型检警关系的模式考察
监督与协作并非孤立的两方，而是相互作用相互影响的，我国长期以来配合有余意味着不可能在短期内实现刚性的监督，一味强调强化监督作用很可能适得其反。将目光投射至域外，英美法系国家的检警关系多强调两者的交流与合作，通过促进交流合作的方式实质性地达到了监督效果。因此本文也将重点介绍域外合作型检警关系的模式，以荷兰、美国和英国的检察制度展开。法国和荷兰深刻地影响了美国的检察制度，而英国的现代检察制度，尤其是《犯罪起诉法》又是受到了美国的深刻影响 [3] ，因此荷兰、美国和英国在制度设计上有相似的基因与脉络，具有统一比较研究的可行性。
2.1. 检方的定位
荷兰在最初检察官与警方几乎没有联系，警察在诉讼活动中独立自主行事。在IRT案之后成立的议会研究方法调查委员会(Van Traa, 1996年)认为由于缺乏明确的立法规则和检察官的监督，警察以非法方式使用及扩大其自治权。因此委员会制定了《特别调查权法》《Wet Bijzondere Opsporingsbevoegdheden》(2000年2月起生效)对此加以规制，检察官可以在初步侦查期间随时进行干预。此外，高等法院经常重申证据合法性原则，因此检察官负有一项重要任务是在侦查开始时确定适当的侦查方法。1990年《刑事诉讼法》明确了检察官干预的出发点是：干预符合安全、效率的原则，根据事实的性质和严重性调整处罚 [4] 。
美国检察官一般而言具有两种职权：监督和指挥侦查权。就监督而言，在1861年8月2日的法案中(Ch. 37, 12 Stat. 185)，赋予总检察长“一般监督和指导职责”。1870年6月22日的司法部法案(Ch. 150, 16 Stat. 164)和1906年6月30日的法案中(Ch. 39, 35, 34 Stat. 816)明确规定总检察长有权监督任何地区的刑事和民事诉讼。加利福尼亚州宪法规定：州检察长有权监督州地区检察官、法警、其他执法官员的执法工作，并要求前述官员就其管辖范围内的犯罪的调查、跟踪、起诉、处罚的情况向其提交报告 [4] 。
英国检察机关与警方的关系可以说是一种建议与合作的关系。1978年刑事诉讼皇家委员会(Royal Commission on Criminal Procedure)建议设立皇家检控署以平衡警察权力、减少因警察滥用权力而导致证据不足的案件被起诉的概率，委员会同时认为，只有建立一个独立的机构才能实现上述目标。因此皇家检控署虽然与警方密切合作，但独立运作，并非起诉犯罪的机构 [5] 。《刑事检察官准则》第二条规定检察官应当在整个侦查与起诉程序中向侦查人员提供指导和建议，包括调查渠道，解释证据要求和提供协助等。
2.2. 检警关系的基本理念
虽然对于检警关系在总体上定位略有不同，但都表现出合作的基本理念。树立“大控方”的理念，增加有效起诉的案件是双方加强合作的理论基础。
荷兰政府向众议院提交的《关于全面安全的报告》旨在建立警察和司法机构的合作，要求警察还必须与检察官办公室、社区服务机构、组织、王国服务部门和公民合作，需要在共同责任的基础上作出共同努力。
1967年美国总统执法委员会(the President’s Commission on Law)确认警察和检察官之间需要更密切的合作。检警关系的最终目标应该是改善案件的调查和准备工作的质量，使可提出检控的个案数目增加。检警双方合作的基础是建立检察官和警察同为“大控方”的理念。
英国皇家检控署设立时理论上是独立于警察，但根据刑事诉讼皇家委员会在报告中指出，由于其依赖警察收集信息，执行对警察控制是不切实际的，警察也并不愿意在具体案件中寻求和听取检方建议 [3] 。于是委员会提出了法定检控原则(Statutory Charging)以解决该问题，该原则是指双方均需贯彻法定检控的具体目标，包括：1) 尽早消除不需要起诉的个案；2) 提出更有力的检控个案；3) 消除检控与起诉之间不必要的延误。由于增加有效起诉的案件是双方的共同目标，检警关系的交流合作也变得更为密切 [6] 。
2.3. 检警合作的基本模式
2.3.1. 派驻模式
荷兰设立了警官秘书，是警察和检察官之间的联络官。具体而言是一名在检察官办公室接受过培训的警官，致力于通过信息交流消除检察官和警察之间的差距，负责监督和改善起诉的质量，宣传和执行检察机关有关警察机关的政策。由于警官秘书授权独立处理案件，无需检察官办公室的直接干预，警察机关也愿意向警官秘书进行求助。同样地，警官秘书能够就特定问题向警方提供反馈，推动了警察和检察官之间的关系改善 [4] 。
美国部分州的警察局以设立派驻检察官或轮值检察官的方式与警察保持联系，并提供相应的法律咨询，或指派副检察官在特定地理区域根据特定调查单位的需要担任检控主任 [7] 。
英国《起诉指南》(the Director’s Guidance on Charging)特别指出：为了促进有效率和有效力的早期协商，并在起诉案件中作出指控决定，检察官将在当地商定的时间内部署值班检察官。同时这项服务以中央管理的非工作时间值班检察官安排，确保24小时连续服务。值班检察官应适用全面检验标准(Full-Code test)行事。该标准规定了两个必须满足的条件，即定罪的“现实可能性”和案件必须符合嫌疑人被起诉的“公共利益”。如果值班检察官在接受咨询期间没有得到足够的证据，但认为嫌疑人具有人身危险性，值班检察官可以采用较低级别的测试即“临界测试”(the threshold test)，这种测试预先假定对嫌疑人有“合理怀疑”，临界测试要求调查官员在商定的日期之前收集进一步的证据，以满足全面检验标准的要求，从而有“现实的可能性”以定罪。
2.3.2. 联合办公模式
联合办公也是另一种典型的合作模式，指检察官和警察的工作人员作为一个整体一起工作，对特定的犯罪行动展开侦查，双方达成共识对某一类案件以小组形式专项展开侦破，双方均投入较为等量的人力和物力和同样的重视程度 [8] 。由于警察和检察官在实现各自目标的过程中都能取得进展，可以就共同的优先事项达成一致，是制定更有效的打击犯罪的办法的方式。
典型例子为美国布朗克斯重案组，该小组在毒品交易、团伙犯罪和性犯罪等领域迅速有效地发挥了重要作用 [8] 。英国皇家检控署和警官通过“刑事司法小组”或“审判小组”合用同一地点办公，在侦查起诉阶段进行合作，使警方和检察官机关能够合作准备即将公诉的案件，减少重复，及早地为警方侦查人员提供建议。联合办公模式使检警之间的合作更加深入和切实可行。
2.3.3. 构建交流平台模式
检察官和警察在各自体系中有不同的衡量标准，这有时会导致双方在共同工作产生分歧，为消除这一分歧问题，双方都可以为对方的培训提供可用的老师，指定联络人进行全职沟通，减少两者之间的壁垒。
达拉斯警方法律联络部门的项目被列为典范项目。达拉斯的警方法律团队由五名全职律师组成，其成立目的是预防和纠正警察的法律错误。其主要职能是提供培训和法律咨询服务，所有达拉斯的新警察都要经历72小时法律联络处的法律事务培训和定期举办的复习课程。法律联络处24小时随叫随到，向警务人员对于侦查阶段的案件提供有关案件的意见，进行全面的案件跟进。警务人员如欲提出控罪，可在去检察官办公室之前联系联络单位，联络单位会就个案检讨的完整性提供意见，并提出改善建议。联络单位成员也可以陪同逮捕人员到检察官办公室审核个案，以协助存档案件。达拉斯项目成功地创造了一个强大的，有凝聚力的团队，将刑事司法系统的两个部分联系起来，减少了警察和检察官的隔离。因此，更少的案件被大陪审团否决或被法官驳回，警察有了更清晰的知情决策，且更加尊重公民的宪法权利 [8] 。
开展月度高管间会议也是一个交流平台的搭建模式。高管间会议会被作为固定的日程安排，高管们可以与一两个工作人员随同开会，但是值得注意的是并不鼓励由工作人员替代高管，鼓励高管间对问题进行坦率和公开的讨论。在洛杉矶，该地区每个月都会留出一天，让该地区刑事司法系统各组成部门的首席执行官一起吃午餐，讨论各自部门之间的相互作用。通过这种方式，抱怨和意见等分歧被摆在了桌面上，共同讨论尽可能可行的解决方案，保证了不会对相关的其他部门产生不利影响。其中，有两条重要规则值得注意，第一，每个部门的参加者都拥有话语权，所做的决定不会因为没有真正的决策者的承诺而被稀释。第二，会议日程对每个人来说都是至关重要的，双方都给予足够的重视程度。该制度使参与其中的个人之间的人际关系变得更加紧密，做出共同努力的承诺，并重视系统的功能发挥 [8] 。
2.3.4. 信息共享
每个警察机关都应鼓励法院以及检察机关定期评估警官的调查、案件准备、法庭表现和证词，并将这些评估通知警察机关，方便警察机关确定自己侦查案件中所需要注意的因素。另一方面，检察官办公室需要相应的数据以评估每个案件的质量和综合情况，警察机关应当提供所有检察官需要的信息。
英国皇家检察署在打破双方信息壁垒上有值得参考的措施。检察署制定了起诉的一般规范为警方提供指导，如需要咨询检察官的情形、证据的评估标准、可能的结案方式及需完成的文件等。为了指引规范的落实使用，检察署开通了全国服务热线，警察可在任何时间包括周末和夜晚向值班检察官咨询。同时在此基础上，尤其注重发布类案指引规范，对类案设置相应的起诉参数，如2010年的处理自杀案件起诉指引中设置了16项支持指控和6项不支持指控的参数供侦查活动参考 [9] 。美国俄克拉荷马州地方检察官协会为改善该州警察与检察官关系，也为警官制定了全面的培训指南。
值得注意的是，在网络更为发达的今天，共享的信息必须准确和简洁，只包括那些可以使用的事实。此外，在整个诉讼过程中，信息以不同的形式被需要，因此需要考虑到各单位的人员会有细微的不同对信息的需求，这需要双方的及时沟通与交流以确定。
3. 对我国侦查监督与协作配合机制构建的启示
任何一个国家的司法制度都根植于其特有的政治经济制度、历史文化和风土人情 [13] 。应当意识到检警关系本质特征首先由宪法制度决定，其次才是刑事诉讼制度。从宪法体制上看，英美法系国家是三权分立，共同诉讼职能使得它们在相互独立的基础上必须进行相互的合作，因此其本质特征是合作关系。但我国的宪法体制是“一元分立”，检察机关是法律监督机关，因此我国的本质特征是监督关系 [10] 。在制度借鉴时应当认识到这一根本性问题。
但制度的根本性区别并不意味着我国或者大陆法系国家排斥“合作”关系，实际上，无论是大陆法系还是英美法系国家都已经意识到检察机关与警察机关在刑事诉讼中共同实施国家诉讼职能，因为检警双方都实质上处于当事人的对立面，双方必须以合作达到追诉的目的。又因为，在构建侦查监督与协作配合的机制过程中，检察院想要更好地指引公安机关，则需要了解公安机关的办案模式和办案数据，即必须有公安机关的配合和参与才能发挥作用。我国目前的侦监协作办公室更类似于上文介绍的联合办公的模式，同时有部分派驻检察官的特征，检警合作模式中的优秀办公经验可为我国的侦监协作办公室提供参照。
无论是在英美法系还是大陆法系，创立检察官的重要目的之一便是控制警察，但英美法系国家和大陆法系国家选择了不同的模式。魏根特曾言：“英美的法学家将检察官视为刑事诉讼的一方当事人，大陆法系的传统则是将检察官描绘为一个超然的‘法的守护者’。”英美国家正如上文所论述的，多采取沟通交流的合作模式达到其目的，大陆国家的检察机关往往拥有主导地位，强调其法律监督职能 [11] 。在我国目前的侦查监督与协作配合机制建立中，采取了与英美联合办公相类似的侦监协作办公室并派驻检察官，这意味着以合作为手段实现监督实质化是不可避免的选择。检警合作只是检警关系的一种模式选择，比较和借鉴的最终目的是汲取检警合作模式中的优秀模式设计，指导和完善侦监协作办公室的建设和完善，最终实现实质监督。
选择借鉴合作型检警关系的更重要的原因是根据我国国情，警察机关长期以来一线侦查，如果直接赋予检察官侦查权，必然会打破长久以来检警关系形成的运行机制，引起警察机关的不满。改革实践告诉我们：在现行体制下的司法改革最好能兼顾各方利益，在现有的制度框架下逐步达到司法改革的目的。检警关系调整应建立在充分尊重我国司法体制和当前国情的基础上，选择对现有制度环境不会造成太大冲突和震动的方案 [12] 。因此借鉴合作型检警关系的调整方式能在现有的框架内进行最合理的调整，重点仍是强化监督的实质性，且实质性的着力点会更加明确。
3.1. 明确检警关系的共同目标
美国、英国和荷兰在检警关系中均强调了“大控方”的格局，合作的最终目的是提高起诉的质量和明确统一标准，具体而言强调有利于案件的质量保障，通过检察干预实现案件安全快速的处理，并对采取的与案件事实不相符的措施手段进行调整。换言之，这一举措通过重塑检警双方观念实质上起到了监督的作用，及时纠正了侦查过程中警察的非法行为。
我国在建立侦查监督和协作机制时也应注意，检察机关与警察机关在功能定位和办案方式都有着各自不同的程序和目标追求，需要先为两者构建统一的共同目标，增加协作意识，转变过去考核方向的差异，树立合作的“大控方”理念格局，运用证据指控犯罪，全面提升刑事案件办理质效。只有双方都建立互相配合的意识，才有利于侦查监督与协作配合机制的实质化开展。
3.2. 明确检警合作功能
检警合作模式主要有两种，一种是检察官与警察组成联合调查小组，双方成为一个整体在一起办公工作，如美国布朗克斯重案组和英国成立的“刑事司法小组”。另一种典型模式则是派驻，美国有的州在警察局设立派驻检察官或轮值检察官、英国设立值班检察官以进行案件的早期协商并提供指导以作出指控决定、以及荷兰设置的警官秘书是半助理警官半检察官秘书的混合职位，派驻检察官通常具有独立处理案件的权力。
侦监协作办公室的首要功能是发挥共同工作的专门小组的作用，检察官与警察形成共同工作的小组有利于双方就特定类型化的案件展开合作，就优先事项达成共识，共同投入精力集中力量解决问题，发挥系统性优势，也可以转变个案式的监督，推进类案的监督和侦查标准的统一，实现持续性的监督。
参考派驻检察官的模式，设立常态化侦监协作办公室可朝推进检察机关诉讼职能与监督职能适当分离的方向努力，将侦查监督的线索发现以及调查核实等监督职能全面赋予检察室，给予办公室独立化运作的空间，更好地发挥检察机关的监督作用 [13] 。需注意，应筛选具备丰富的实践经验的派驻检察官，对案件具有精准的判断和把握，在对复杂、敏感案件的协作中提出有效的案件收集指引方向，减少后续退回补充侦查的程序回流，避免因派驻检察官与承办检察官意见不同而影响协同办案效果的问题。
3.3. 加强沟通平台的建设
美国的法律联络部是联系检察关系与警察关系的典型代表，达拉斯的警方法律联络部门是由五名全职律师组成。根据我国的宪法体制和刑事诉讼法程序，引入律师协调检警关系是不具有可行性的，但是该法律联络部的职能仍可以为我们构建侦监协作办公室提供借鉴。如检方可定期向警察机关提供培训和法律咨询服务，向警务人员对于侦查阶段的案件提供有关案件的意见，为警官制定了全面的培训指南，使检察机关的意见和引导逐渐融入警察机关办案模式，降低双方磨合成本。
另一个重要的沟通平台是定期会议，洛杉矶的每月定期“午餐日”制度反应出加强检察官和警察之间高管的工作关系有利于构建检警关系，尤其是面对面的会议。因此可以考虑侦监协作办公室定期召开会议，首先该会议应得到检警双方的重视，在人员配备上，最好是由各自的负责人进行沟通或部门内具有丰富办案经验的人员，确保会议的话语权和会议的有效性。对于情况复杂、影响范围大、社会影响重大得案件，公安机关应主动提议召开联席会议，公检机关共同研究商讨本案的证据收集等侦查程序中易出现的违法违纪问题，为侦查起诉打下基础 [14] 。检察机关同时可以通过定期或不定期的专项会议、工作报告或座谈多方面考察实现监督。
3.4. 信息共享制度
信息共享强调双方的互相的努力，在数据整理方面，按照工作内容分类处理，全程留痕，制作工作台账，将双方达成共识可共享的信息录入统一的业务系统或做定期数据交流。具体而言，一方面，警察机关应当积极配合检察机关的定期评估，应当提供所有检察官需要的信息，检察人员可以调取其立案侦查等信息，可定期抽查讯问录像等 [15] 。另一方面，检察机关也应当将其评估结果和内容及时反馈给警察机关，如制定的起诉的一般规范和发布对类案的指引规则，有利于警察机关知情决策，减少双方信息壁垒。