1. 研究背景
随着社会经济的快速发展，工伤保险作为保障劳动者权益的重要制度，其作用愈发显著。工伤保险作为化解劳动者职业风险的制度措施，在变化了的就业形态、职业风险以及劳动关系中，面临着巨大的挑战，迫切需要变革和重构，以适应新形势的需要。工伤保险不仅为因工作原因导致伤残或死亡的劳动者及其家庭提供经济保障，也在维护社会和谐稳定方面发挥着关键作用。我国的工伤保险始终都是以具备劳动关系的劳动者为参保对象的。近年来，国家在工伤保险领域出台了一系列政策和法规，力图扩大覆盖面、提升保障水平。2021年7月，《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》首次使用了“不完全符合确定劳动关系”的概念，为新就业形态就业人员权益保障奠定了初步基础，扩大工伤保险覆盖范围。然而，在政策的推进过程中，各地区由于经济发展水平、产业结构和劳动用工形态的差异，工伤保险的发展状况存在明显的区域差异。A市作为一个经济发展较为活跃的城市，其工伤保险制度虽然取得了一定成效。A市的做法正是放宽工伤保险参保限制，不以正式的劳动关系为参保前提，由企业自愿为员工参保。2021年《A市单位从业的特定人员参加工伤保险办事指引》明确了特定人员参加工伤保险的具体事项。但在实施过程中仍面临诸多挑战，如参保覆盖面不足、基金管理问题、待遇水平低等问题。因此，深入研究A市工伤保险的现状与困境，并提出针对性的改进建议，对于完善地方性工伤保险制度、提高劳动者保障水平具有重要意义。
2. 文献回顾
近年来，工伤保险的研究受到了广泛关注。对于工伤保险的制度建设，应当打破传统劳动关系的束缚，建立覆盖所有劳动者、包括工伤预防和劳动者权益保障的所有相关内容的工伤保险制度[1]。而对于工伤保险制度未来建设和发展应当有所侧重，应朝着创新驱动的工伤预防模式转变，才能更好地实现劳动者权益保障[2]。制度扩面方面，主要集中于灵活就业以及新业态就业，对于不同地域以及就业类型变化快速的情况下，要提高工伤保险的可持续缴费和灵活衔接，以符合非正式就业群体的工伤保险需求[3]。对于工伤保险制度建设的效果方面，有研究发现当前工伤保险无法实现改善职业安全健康环境与提高企业生产率增长[4]。基于平均概率的费率将使工伤保险中逆向选择现象较多，对此应结合强制和激励的方式，鼓励企业积极参保[5] [6]。在工伤保险基金管理方面，要提高工伤保险征管效率[7]，在各省保险基金实现省级统筹过程中，工伤保险基金的统筹管理层级并非越高越好，应注意提升政府和企业主体的责任意识、制度保障的公平性等问题。此外，还要重视基金风险管理，对工伤保险基金进行多样化投资，增加工伤预防和康复方面费用[8]。待遇给付方面，可以依据效率和公平原则来界定工伤保险基金给付义务，根据过错责任及激励原则确定用人单位的义务[9]。还有学者提出在给付方式方面，设立并完善定期给付，大幅度提高护理给付标准[10]。已有研究对工伤保险的各个方面进行了深入探讨，在特定城市中的实践效果方面较少。因此，本研究以A市为例，深入分析其工伤保险发展现状，探讨存在的困境，并提出针对性的建议，以期为该领域的进一步研究提供参考。
3. A市工伤保险发展现状
3.1. A市工伤保险制度发展情况
3.1.1. 保障对象和参保要求
总体上，A市工伤保险规定省内各类用人单位应当为本单位全部职工参加工伤保险，建筑施工企业应当为承建的工程建设项目参加工伤保险。
2020年《广东省灵活就业人员服务管理办法》所明确的灵活就业人员包括个体经营者、非全日制从业人员、新就业形态人员，其中新就业形态人员包括依托电子商务、网络约车、网络送餐、快递物流等新业态平台实现就业，但未与新业态平台相关企业建立劳动关系的从业人员。第一，在参保方面。《办法》针对灵活就业人员参加工伤保险作出规定，即用人单位应当为其非全日制从业人员参加工伤保险。同时对于在两个或两个以上用人单位同时就业的非全日制从业人员，A市规定由各用人单位分别为其缴纳工伤保险费，依法享有工伤保险待遇权利。第二，纳入服务管理。建立新业态平台灵活就业人员就业信息采集制度，将大批游离在现行就业服务管理体系外的灵活就业人员纳入服务管理，促进灵活就业人员平等享受政府公共就业服务。总之，工伤保险方面实现了从无到有、从不能到能的突破，构建了非全日制从业人员分段缴费、支持非劳动关系人员参加工伤保险等多元化的灵活就业人员职业伤害保障体系，在A市开展新就业形态人员职业伤害保障试点，推动灵活就业人员获得更好的劳动保护。
2021年《A市单位从业的特定人员参加工伤保险办事指引》明确了特定人员参加工伤保险的参保单位、参保人员、参保办法、缴费规定、工伤认定和劳动能力鉴定、待遇申领和项目等。首先，参保人员包括未签订劳动合同的人员、实习学生、单位见习人员、互联网接单等从业者以及志愿者等。其次，按照“自愿参保”原则。实名制单项参加工伤保险。
3.1.2. 基金收支管理
2019年7月1日起，广东省工伤保险实施省级统筹，基金省级统收统支。首先，当期收支全部由省级财政专户管理。其次，原来市累计结余处理办法，按上年度平均月支出额预留3个月工伤保险待遇支出额在各地社保经办机构社保基金支出户中作为周转金外，其余委托地方存放，使用权在省。再次，基金当期赤字处理办法，原则上按照动用省级统筹工伤保险基金累计结余、各市原累计结余基金、省储备金的顺序解决。同时需要上解市原累计结余基金予以解决的，按照同等比例从有结余的市原累计结余基金调取至省级社会保障基金财政专户。最后，工伤保险省储备金制度。由原省级储备金留存额、省级统筹工伤保险基金当年度结余划解以及各市原累计结余基金上解组成。对于原市级储备金不再保留，直接纳入本市累计结余基金。
3.1.3. 待遇支付标准
第一，待遇支付项目。包括一级至四级工伤职工伤残津贴、工亡职工供养亲属抚恤金、生活护理费等工伤保险长期待遇。此外还包括全省工伤保险住院伙食补助费和异地就医的交通食宿费。第二，确定待遇计发基数。地级以上市职工月平均工资高于全省职工月平均工资的，计发有关工伤保险待遇涉及的全省职工月平均工资按照该市职工月平均工资执行。其中职工月平均工资按照城镇非私营单位在岗职工月平均工资执行。
3.2. A市工伤保险运行情况
3.2.1. A市工伤保险参保人数和待遇享受人数
(1) 总参保人数
工伤保险作为一种社会保险，本质上是保险，遵循大数法则的原理，在足够多的被保险对象中实现风险的共担。制度发展程度如何很大部分看该项制度的覆盖面，即覆盖人群整体来看，A市工伤保险参保人数呈递增趋势。从总参保人数来看，如图1从2014~2019年A市工伤保险参保人数逐年上升，其中2016~2019年这四年工伤保险参保人数增长率均超过了10%，且2017年工伤保险参保人数增长率达到最高值16.92%，2019年工伤保险参保人数达到近年来的最高值732.27万人。2020年，受到新冠肺炎疫情的影响，A市工伤保险参保人数有所下降，2021年又开始回升，然而2022年参保人数也有所下降，下降了1.97%。
Figure 1. Number of participants in work-related injury insurance and growth rate in City A from 2014 to 2022 (10,000 people)
图1. 2014~2022年A市工伤保险参保人数和增长率(万人)1
(2) 不同性别的参保人数
总体而言，从2014~2022年，不同性别参加A市工伤保险的人数呈递增趋势，且男性参保人数始终大于女性参保人数。第一，男性参保人数发展情况。如图2所示，从男性参保人数来看从2014~2019年男性参保人数逐年递增，然而从男性参保人数的增长率来看，如图2折线图所示，男性参保人数增长率并不稳定，增长率呈现忽高忽低状态。此外，2020年A市男性参保人数有所下降。第二，女性参保人数发展情况。从2014~2022年女性参保人始终持续增长，其中2016~2021年女性参保人数增长率始终超过5%，且在2018年超多10%，增长率达到13.35%。2020年新冠肺炎疫情对于女性参保人数的影响较小，甚至2020年女性参保人数增长率高于2019年。但2020年开始，女性参保人数增长率呈下降趋势。第三，不同性别参保人数对比。同样2020年受到新冠肺炎疫情的影响，女性参保人数受到的影响似乎不如男性参保人，2021年和2022年男女参保人数增长率均有所下降。第三，在不同性别参保人数差额方面，2015~2019年男女参保人数差额逐年上升，且在2019年达到峰值182.55万人，2020年之后，不同性别参保人数差额显著下降。
Figure 2. Growth rate and number of participants in work-related injury insurance by gender in City A from 2014 to 2022 (10,000 people)
图2. 2014~2022年A市工伤保险不同性别增长率和参保人数(万人)
(3) 待遇享受人数
总体来看，如图3所示，A市工伤保险待遇享受人数呈逐年递增趋势。这八年中出现两次低值，分别是2016年和2020年，其中2016年待遇享受人数为1.47万人，2020年待遇享受人数为1.52万人。虽然总体上看，A市工伤保险待遇享受人数逐年递增，然而待遇享受人数占总参保人数比例却一直不足0.5%，发展情况如图3的折线图所示，待遇享受人数比例从2014年~2022年呈现先逐年降低后逐年上升的变化趋势。2019年待遇享受人数比例最低，比例为0.22%，从2020年开始，待遇享受比例逐年上升，但是到2022年，待遇享受比例仍未恢复到2014年的0.36%，总体上，A市工伤保险待遇享受人数和比例偏低。
Figure 3. Number of people receiving work-related injury insurance benefits in City A from 2014 to 2022 (10,000 people) and proportion (%)
图3. 2014~2022年A市工伤保险待遇享受人数(万人)及所占比例(%)
3.2.2. A市工伤保险基金收支情况
(1) A市工伤保险基金收支情况对比
首先，基金收入情况。如图4所示，2014~2017年这四年间，工伤保险的基金收入情况变化并不稳定，时增时降，但突出的一点是2017年这一年工伤保险基金收入较前三年激增，基金收入达到近年来的最高值14.48亿元，较2016年增长60.18%。2017年之后，A市工伤保险基金收入呈现先逐年递减后逐年递增的变化趋势，2017~2022年，工伤保险基金逐年递减，2020年基金收入达到最低值8.21亿元；2021年开始逐年上升，2022年基本恢复到了2018年的收入水平。然而2018~2021年工伤保险基金收入增长率逐年上升，2021年和2022年增长率趋于平缓。
Figure 4. Comparison of income and expenditure of work-related injury insurance funds in City A from 2014 to 2022 (100 million yuan)
图4. 2014~2022年A市工伤保险基金收支情况对比(亿元)
其次，基金支出情况。总体而言，2014~2022年A市工伤保险基金支出数额呈逐年递增趋势。如图4所示，基金支出增长率在2015~2022年出现两次峰值，第一次是2016年基金支出增长率达8.77%，直到2020年这四年间，A市工伤保险基金增长率变化较为平缓，基本没有大的变化。第二次增长率高峰是2021年，增长率为30.89%，之后2022年又下降到2020年的水平。
(2) A市工伤保险基金结余情况
第一，当期结余情况。2014~2019年五年中，A市工伤保险基金均有不同程度的当期结余，其中2017年当期结余最多，达到7.36亿元，从2020年开始，工伤保险基金开始出现赤字情况，2021年基金赤字最为严重，基金缺口额为1.94亿元。第二，基金累计结余情况。2014~2018年这四年中基金累计结余量逐年上升，2018年基金累计结余量最大，为56.83亿元，2018年风险储备金9.14亿元。此外，从2018年开始，工伤保险基金累计结余逐年减少，到2022年工伤保险基金累计结余量少于2014年结余量(图5)。
Figure 5. Balance of work-related injury insurance fund in City A from 2014 to 2022 (100 million yuan)
图5. 2014~2022年A市工伤保险基金结余情况(亿元)
3.2.3. A市工伤保险具体项目支出情况
(1) A市工伤保险基金支出中工伤预防费支出
总体上看，如图6所示，2019~2022年A市工伤保险基金支出中工伤预防费支出呈不断增长趋势。首先，2020年较2019年，支出中工伤预防费支出增长了92.11%，但在2021年有所下降，下降了4.31%。其次，2022年开始显著增加，较2021年增加了64.64%。
Figure 6. Expenditure on work-related injury prevention in the work-related injury insurance fund expenditure of City A from 2019 to 2022 (10,000 yuan)
图6. 2019~2022年A市工伤保险基金支出中工伤预防费支出(万元)
(2) A市工伤保险伤残及工亡补助情况
第一，一次性伤残补助金发放情况。总体来看，如表1所示，从2014~2022年，A市一次性伤残补助金发放逐年递增，除了2017年和2018年增长率低于10%，其余年份增长率均不同程度超过10%，其中2015年较2014年增长20.3%，2019年和2020年增长率超过15%。
Table 1. Disability and work-related death benefits in City A
表1. A市伤残及工亡补助情况
| 年份 |
一次性伤残补助金 |
一次性工亡补助金 |
人月均伤残津贴 |
| 金额(万元) |
增长率 |
标准(万元) |
增长率 |
人月均伤残津贴(元) |
增长率 |
| 2011 |
/ |
/ |
38.93 |
/ |
2778.00 |
/ |
| 2012 |
/ |
/ |
43.60 |
12.00% |
3090.60 |
11.25% |
| 2013 |
/ |
/ |
49.13 |
12.68% |
3147.00 |
1.82% |
| 2014 |
2.66 |
/ |
53.91 |
9.73% |
3472.00 |
10.33% |
| 2015 |
3.20 |
20.30% |
54.91 |
1.85% |
4084.00 |
17.63% |
| 2016 |
3.52 |
10.00% |
59.67 |
8.67% |
4415.00 |
8.10% |
| 2017 |
3.80 |
7.95% |
67.23 |
12.67% |
4537.00 |
2.76% |
| 2018 |
4.17 |
9.74% |
72.79 |
8.27% |
4762.50 |
4.97% |
| 2019 |
4.82 |
15.59% |
78.50 |
7.84% |
5107.00 |
7.23% |
| 2020 |
5.59 |
16.03% |
84.72 |
7.92% |
5511.74 |
7.93% |
| 2021 |
6.17 |
10.36% |
87.67 |
3.48% |
5939.00 |
7.75% |
| 2022 |
6.87 |
11.29% |
94.82 |
8.16% |
6204.01 |
4.46% |
第二，一次性工亡补助金发放情况。总体来看，一次性工亡补助金也呈逐年上升趋势。其中，2012、2013以及2017年一次性工亡补助金增长率超过10%，其他年份也大多以较高的增长率逐年增加。
第三，人均月伤残津贴发放情况。总体来看，随着经济社会的不断发展进步，A市工伤保险人月均伤残津贴逐年上升。其中，2015年增长率达到了17.63%，2012年和2014年增长率均超过了10%。总之，A市工伤保险人月均伤残津贴待遇随着经济社会的发展逐年上升，这也是符合福利刚性增长的原则和与社会经济发展水平相适应的要求。
(3) A市工伤保险参保人员伤残、因工死亡人数
第一，2014~2017年，A市工伤保险因工死亡人数逐年递增。第二，达到伤残等级1~10级的人数也逐年上升，同时随着伤残人数的上升，享受伤残津贴人数随之增加，而未达到伤残等级的人数逐年减少。第三，享受生活护理费人数和供养亲属人数均逐年上升(表2)。
Table 2. Number of disabled and work-related deaths of insured persons in work-related injury insurance from 2014 to 2017
表2. 2014~2017年工伤保险参保人员伤残及因工死亡人数
| 年份 |
享受工亡
待遇 |
1~4级伤残 |
5~10级伤残 |
未达到伤残
等级 |
享受伤残津贴人数 |
因工死亡人数 |
享受生活护理费人数 |
供养亲属人数 |
| 2017 |
260 |
501 |
5626 |
7021 |
501 |
260 |
296 |
1738 |
| 2016 |
256 |
407 |
5303 |
7239 |
407 |
256 |
269 |
1522 |
| 2015 |
206 |
373 |
4895 |
8651 |
373 |
206 |
216 |
1177 |
| 2014 |
1248 |
211 |
2908 |
10,598 |
211 |
220 |
190 |
1028 |
(4) A市工伤保险其他费用支出情况
第一，生活护理费方面，2014~2017年A市工伤保险月人生活护理费逐年增长。第二，每月每人供养亲属抚恤金也逐年上升。第三，工伤保险基金先行支付待遇人数和费用逐年上升。2015年开始，工伤保险基金先行支付待遇人数每年增加量超过100人。另外，2017年工伤保险基金先行支付费用较2016年翻了三番多(表3)。
Table 3. Other expenditures on work-related injury insurance in City A from 2014 to 2017
表3. 2014~2017年A市工伤保险其他费用支出情况
| 年份 |
生活护理费(元/人·月) |
供养亲属抚恤金(元/人·月) |
工伤保险基金先行
支付待遇人数 |
工伤保险基金先行
支付费用(万元) |
| 2017 |
3020.88 |
1549.01 |
351 |
3829.02 |
| 2016 |
2863 |
1474 |
227 |
1172.52 |
| 2015 |
2699 |
1308 |
153 |
791.75 |
| 2014 |
2473 |
1245 |
126 |
368.61 |
(5) A市签订工伤保险服务协议的医疗机构、康复机构、辅助器具配置机构情况
第一，机构数量。总体看，A市签订工伤保险服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构数量呈上升趋势，康复机构一直保持在2个。具体而言，如表4所示，2016~2018年三年之中，签订工伤保险服务协议医疗机构数量并没有明显的变化；而从2018年之后，签订工伤保险服务协议医疗机构数量时增时减。然而，2018年之后辅助器具配置机构数量逐年增加。
Table 4. Number of medical institutions and rehabilitation institutions that signed work-related injury insurance service agreements from 2014 to 2022 (Unit: number)
表4. 2014~2022年签订工伤保险服务协议的医疗机构、康复机构数(单位：家)
| 年份 |
签订工伤保险服务协议医疗机构 |
康复机构 |
辅助器具配置机构 |
| 2014 |
174 |
2 |
2 |
| 2015 |
175 |
2 |
2 |
| 2016 |
174 |
2 |
2 |
| 2017 |
178 |
2 |
2 |
| 2018 |
182 |
2 |
3 |
| 2019 |
174 |
2 |
4 |
| 2020 |
171 |
2 |
8 |
| 2021 |
172 |
2 |
9 |
| 2022 |
176 |
2 |
9 |
第二，机构费用偿付金额。总体而言，2014~2022年A市工伤保险医疗、康复和辅助器具费用偿付金额合计基本没有大的变化，金额数量较为稳定。但是，如图7所示，2020年A市工伤保险医疗、康复和辅助器具费用偿付金额合计突然减少，较2019年降低了31.72%，而之后2021年又恢复到了近年来的最高值，达到2.64亿元，总体看，A市工伤保险医疗、康复和辅助器具费用偿付金额合计基本稳定不变，每年的变化较小。
Figure 7. Total amount of reimbursement for medical treatment, rehabilitation and assistive device expenses under work-related injury insurance in City A from 2014 to 2022 (100 million yuan)
图7. 2014~2022年A市工伤保险医疗、康复和辅助器具费用偿付金额合计(亿元)
4. A市工伤保险发展中面临的困境
工伤保险制度的改革发展依托于经济、社会、生产力水平的宏观环境的转型，基本实现了从企业保障到企业和社会共同保障的转型。然而，工伤保险制度在运行中，仍然面临着很多问题，目前工伤保险所保障的群体主要是签订有正式劳动合同的人群，这部分人群也并未完全参保。此外，随着数字经济的飞速发展，平台就业如外卖、网约车等其他灵活就业群体并没有被纳入到工伤保险中，且自改革开放以来一直存在的农民工的工伤保障一直没有得到很好地解决。
4.1. 覆盖率低
A市工伤保险参保人数逐年上升，但总体上而言，A市工伤保险覆盖面较窄。一方面，工伤保险参保人数和城镇职工基本养老保险参保人数相比，2022年全市工伤保险参保人数732.26万人，而2022年参加城镇职工养老保险的人数为886.09万人，这说明签订正式劳动合同的劳动者，也就是制度所要求的保障对象也有很大一部分没有参加工伤保险，如小微企业职工参保率较低，特别是服务业，由于流动性大，参保率更低。另一方面，根据2021年的统计数据，2021年A市全社会从业人员人数1163.44万人，工伤保险参保人数的占比为62.68%，这说明仍接近一半的从业人员没有参加工伤保险，尤其是制度覆盖之外的人群、如一直以来未得到有效解决的农民工保障问题、和现在日益严峻的外卖配送员、网约车司机等平台就业者等其他的灵活就业人员工伤保障问题。另外，如图8所示，A市全社会从业人员中参加工伤保险人数所占的比例逐年上升，然而每年上升的比例很小，且占比在2020年新冠疫新冠肺炎疫情较2019年下降了6.06%，2021年开始恢复但没有恢复到2019年的水平。从参加工伤保险人数占从业人员总数的比例可以看出，一方面工伤保险的参保率逐年上升，覆盖面逐步扩大，但仍然还有很多的工作要继续推进覆盖面的扩大，离城镇职工全覆盖的目标还差很远，另一方面也说明大多数的农民工和其他的灵活就业人员仍然游离在制度之外。对于不具有传统劳动关系的新业态从业人员，工伤保障制度的缺失，将不利于维护劳动者的权益，也不利于新经济新业态的长远健康发展。
Figure 8. Comparison of the total number of employees and the number of participants in work-related injury insurance in City A from 2014 to 2021
图8. 2014~2021年A市全社会从业人员数和工伤保险参保人数对比2
4.2. 待遇水平不够高
近年来，随着经济发展、物价水平的提升而不断进行完善地调整工伤保险待遇支出，工伤保险待遇水平稳步提高。从A市统计年鉴公布的数据来看，如图9所示，A市工伤保险月人均伤残津贴和城镇居民月平均可支配收入相比，除了1015年和2016年，其余年份均低于城镇居民评价可支配收入。此外，根据月均消费支出相对于月人均可支配收入和月人均伤残津贴的占比数据来看，一方面，2017年之后，月均消费支出占月人均伤残津贴的比例大于其占月人均可支配收入的比例，这说明工伤保险待遇对于工伤人员的生活条件有所改善。但另一方面，这两个比例都呈现下降趋势，这也说明了工伤保险待遇对于工伤人员的生活条件的改善程度尚有不足。
然而，职业伤害的集中性这一因素不可忽视，大多数遭受职业伤害的人群都集中在低收入、技术含量低的工作，如矿物、建筑工人等，这部分劳动者大部分是农民工群体，作为家庭主要的劳动力和收入来源者，工伤待遇水平远不足以支付家庭经济负担，甚至可能成为家庭负担。此外，还有当前由于平台经济发展迅速，外卖员和网约车司机等新型高风险群体数量剧增，平台从业者多为年轻群体，但其中也不乏很多是家庭经济负担主要承担者，由于工伤造成的损失以及一些不良后果，一方面会影响家庭的正常生活支出，另一方面也不利于社会的安全稳定。
Figure 9. Urban monthly per capita disposable income, monthly per capita consumption expenditure and monthly per capita disability allowance, 2014~2022 (yuan)
图9. 2014~2022年城镇月人均可支配收入、月均消费支出和月人均伤残津贴(元)
4.3. 基金结余和基金赤字并存
工伤保险基金率是指期末工伤保险基金累计结余总额与当期工伤保险基金收入的比率。工伤保险基金率越高，说明工伤保险基金沉积的程度越大，而工伤保险基金过快的结余程度，不利于基金分散工伤风险、保障工伤职工的功能发挥，也能有效地判定收入与支出的关系，从而制定合理的费率。从图10可以看出，A市工伤保险基金率处于223%和647%之间。一方面，2014年至2016年基金率逐年上升，而在2016年之后，基金率经历了2019年突然上升以外，基本处于下降的趋势，基金率也在2022年达到了近年来的最低值223%。
Figure 10. Work-related injury insurance fund rate in City A from 2014 to 2022
图10. 2014~2022年A市工伤保险基金率
但从基金累计结余和基金率来看，工伤保险基金存在结余量过大的问题，然而，从2020年开始，我国工伤保险基金支出开始超过收入，出现基金赤字情况，且2021年开始赤字金额占当期收入的比例超过10%，2021年的比例为16.5%，2022年为11.4%，这又说明工伤保险基金的安全性问题愈发严重。因此，工伤保险基金在过去结余量大的情况对于现在而言，又面临基金赤字的风险，这又增加了未来工伤保险的基金管理压力，也进一步说明基金的收支管理存在一定的不合理之处。
4.4. 工伤预防和工伤康复不足
由于我国多年来对于工伤预防和工伤康复的认识和定位有一个反复的过程，工伤预防和工伤康复工作进展缓慢，制度建设较为薄弱。
4.4.1. 工伤预防
《广东省工伤保险条例》规定，在保证储备金足额留存和工伤保险待遇、职业康复费用和工伤取证费和劳动能力鉴定费的费用足额支付的前提下，可以按照不超过上年度工伤保险基金实际收缴总额3%的比例，安排使用工伤预防费。该规定一方面说明工伤预防费用的安排要基于工伤待遇、工伤康复等费用的使用情况，工伤预防工作并没有处于必要的事项中，重视程度不如工伤补偿和工伤康复。另一方面，如图11所示，虽然2019~2022年工伤预防费在当期基金收入中所占的比例逐年上升，然而，2022年最高的比例也只有0.499%，远没有达到条例所要求的不超过3%。因此，存在政策上对于工伤预防的重视程度不足，客观上也从相关数据中看出，工伤预防方面的投入较低。
Figure 11. The proportion of work-related injury insurance and work-related injury prevention expenses in the current income of City A from 2018 to 2022
图11. 2018~2022年A市工伤保险工伤预防费占当期收入的比例
4.4.2. 工伤康复
首先，康复机构数量。A市签订工伤保险服务协议医疗机构的数量，2014年为174个，而2022年为176个，由此可以看出，A市对于工伤保险服务协议医疗机构方面的工作，近十年变化并没有很大，基本保持2014年的水平。另外，康复机构从2014年到2022年一直是2个，保持不变。其次，工伤康复费用。按照不超过上年度结存的工伤保险基金三分之一的比例确定工伤康复费用。
5. 完善A市工伤保险制度的建议
随着我国全面改革的深化，发展理念的转变，产业结构的调整，互联网经济的涌现，人民对更美好生活的追求，工伤保险发展将迎来新的机遇和挑战。未来工伤保险要找准工伤保险制度的薄弱环节，攻坚克难，推动工伤保险实现高质量发展。
5.1. 扩大覆盖面
扩大工伤保险覆盖面是增进民生福祉的重要前提。一方面，对于传统的基于劳动关系应当且必须参加工伤保险的人员而言，职业风险的客观存在要求必须为劳动者提供工伤保护，应当持续推进扩面工作，完善机制，确保劳动者的合法权益和受到工伤之后的合理补偿以及基本生活保障。另一方面，对于没有签订正式的劳动合同的人而言，工伤保险应当积极应对市场环境的新变化、新挑战。对此，应当持续加强按项目参加工伤保险的长效机制，确保新开工工程项目以及已开工工程项目的参保率稳定上升，努力实现全覆盖的目标要求。同时，对于小微企业，要落实相应的政策，允许小微民营企业优先参保。此外，还要继续完善新业态从业人员参保问题。随着我国新业态经济的发展，新业态从业人员已成为社会就业的重要形式。新业态就业人员的就业形式是灵活的、弹性的，与平台方不具备法定意义上的劳动合同关系。应尽快出台和完善参保细则，鼓励新业态人员积极参保，为了保障新业态从业人员的权益，建立适应行业风险的工伤保险机制。如还可以允许新业态从业人员可通过行业协会、基层工会等组织优先参加工伤保险。
5.2. 完善待遇申请条件，提高待遇水平
第一，放宽工伤认定，细化工伤认定条件。当前的工伤认定主要基于“三工”原则，然而新业态从业人员的工作时间、工作场所非常灵活，而且工作场所和生活场所也容易混杂在一起，很难区分受伤是工作原因还是非工作原因。对此，很难调查取证和判断是否因工受伤，工伤纠纷和争议多，因此对新业态人员认定工伤的“三个要素”赋予新的内涵，需要进一步细化工伤认定条件，使之公正合理。第二，简化申请材料和流程。工伤认定申请材料、劳动能力鉴定材料、以及医疗费用报销材料和一次性伤残补助金等申请材料很多，对于身处工伤伤害的劳动者而言，无疑是一种压力，巨大的时间成本压力，是很多工伤案件没有进入法律程序的重要原因。对此应完善工伤认定等的信息化系统建设，实现工伤各项工作的一站式联动，相关材料在不同机构互联互通，减少劳动者的申请压力和不必要的麻烦体现制度的人文关怀。
5.3. 完善基金管理制度
目前广东省工伤保险已实现省级统筹，基金实行统收统支，建立工伤保险储备金制度，此外，仍然还有很多需要完善的地方。一方面，对于基金收入，在扩大覆盖面的同时，应当强化企业和国家的责任，企业应当为员工及时足额缴纳工伤保险，同时，对于灵活就业人员，大多数没有正式的劳动合同，没有正式的劳动关系也意味着其收入并不稳定，基于此，应当同时强化企业和社会的责任，明确企业、国家和劳动者个人的责任，建立三方共担机制，财政应当适当对于特殊群体的参保提供补贴，同时更应要强化企业好个人的责任和风险意识，细化参保方式，因目前所采取的自愿原则效果并不佳，且企业的逐利性，并不愿意为灵活就业人员缴纳工伤保险费，对此应通过政府牵头，通过适当的财政倾斜补贴以推动对于强制企业参保原则的实现。另一方面，对于基金的支出，待遇给付方面应完善工伤保险申请办法，出台监督的制度和惩罚激励机制，尽量避免骗保问题和企业的道德风险和逆向选择问题，把基金用到真正需要的劳动者身上，和真正需要强化的地方。另外，针对工伤保险基金结余问题，目前工伤保险基金不允许投资运营，禁止投资运营则是阻断了基金保值增值的唯一出路，由于经济发展中的通货膨胀问题，工伤保险基金存在着不断贬值的风险。原因在于工伤保险基金实行现收现付的筹集模式，理论上现收现付的基金当年提取当年支付，不具备投资运营的资金基础，也没有保值增值的压力与需求。然而现实的问题又需要积极应对这一问题，对此，应着力解决基金使用效率和基金管理的问题。
5.4. 强化工伤预防和康复
5.4.1. 强化工伤预防
应继续推进工伤预防政策的实施。工伤预防政策作为我国实现安全生产、改善职业安全与健康状况的重要手段应当继续推进[11]。2020年底国家提出了预防优先的理念，将工伤预防工作摆到了工伤保险工作的首位。从伤后保障转到伤前防范，体现了对人的关爱、对生命安全和身体健康的重视。在职业健康和安全状况日益严峻的背景下，应当考虑工伤预防工作的总体布局和规划，充分发挥事故的事前预防效应，努力夺取艾山安全生产状况。首先，不断完善工伤预防工作改善安全生产治理的观念。地方政府应当重视对安全生产领域的监督和管理，进一步发挥安全生产的作用，将注意力放在事前预防中，加大相应的投入，尽量减少工伤事故的发生。其次，因地制宜，因行业制宜，精准施行。各个行业、不同的群体的工伤事故发生率以及职业风险、造成的工伤后果差异很大，当前风险较为大的群体和行业主要是建筑工程类、农民工、外卖、快递员、网约车司机等平台就业者，因而需要根据各个行业、工作种类以及人群特征进行异质性和同质性分析，进行统一保障和精准保护。此外，还可以开展更为精准的工伤预防培训，提高工伤保险基金的利用效率。最后，开展丰富多彩的宣传活动，营造工伤预防全社会参与的良好氛围，真正帮助工伤保险工作的重点由“补偿”向“预防”转变。
5.4.2. 强化工伤康复
在工伤康复方面，一方面，应积极总结经验，建立健全工伤康复管理规范和技术标准，依托现有的医疗康复资源，推进工伤康复示范平台建设，完善工伤康复服务体系。另一方面，适当加大对于工伤康复方面的投入，根据现实需求逐步增加工伤康复机构数量，以满足需要工伤康复的劳动者的康复治疗需求。此外，还要建立对于康复机构的评估监督机制，对于不合格、工作不到位的工伤康复机构应给予惩罚，严重时应及时依法依规处理，不断完善准入机制和监督管理机制。
6. 总结
本文分析了A市工伤保险的发展现状，探讨了其面临的主要困境，并提出了相应的对策建议。通过对数据和相关文献的梳理，可以得出以下几点主要结论。首先，A市的工伤保险制度经过多年的发展，已经初步形成了较为完善的体系。参保覆盖面逐年扩大，工伤待遇逐步提高，管理水平也在不断提升。然而，尽管取得了这些成就，A市的工伤保险在实施过程中仍然面临一些严峻的挑战。其次，A市工伤保险的发展还面临一些困境。一是覆盖率仍然较低，参保率增长趋缓，部分企业和灵活就业人员的参保积极性不高；二是工伤保险待遇水平不够高；三是基金管理方面还有基金结余和基金赤字并存的现象；四是工伤预防和工伤康复仍然存在不足，预防和补偿机制尚未形成合力。最后，针对这些困境，本文提出了一系列对策建议。包括加强政策宣传和引导，提高参保率；完善待遇申请条件的设置并逐步提高待遇水平；优化工伤保险基金的筹资和管理机制，增强基金的可持续性；以及加强工伤预防和工伤康复工作，提高整体保障水平。
总之，A市的工伤保险制度在未来的发展中，需要进一步深化改革，提升管理效能，完善保障机制，才能更好地应对不断变化的社会经济环境，切实保障职工的工伤权益。希望本文的研究能够为相关政策制定和实施提供有价值的参考，并助力A市工伤保险制度的持续健康发展。
NOTES
1数据来源：2014~2022年A市社会保险信息披露通告(下同)。
2数据来源：历年A市统计年鉴。