1. 引言
中国作为全球人口最多的国家，近年来正迅速迈入老龄化社会阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出：“要积极应对人口老龄化国家战略”，“完善居家社区养老服务网络体系，推进公共设施适应老年人需求改造，促进专业机构服务向社区延伸，整合现有资源发展嵌入式社区养老”。自首个《北京市居家养老服务条例》实施以来，已历经九载春秋，但当前仍面临诸多挑战。若政府未能积极创造条件促进政策落实，并有效监督相关部门切实履行职责，那么居家养老服务的立法与政策措施可能会遭遇“执行难”的困境。社区养老服务已成为各级政府及社会各界高度重视的养老模式，它顺应时代发展潮流，最大限度地满足了老年人的养老需求。它不仅能够缓解我国养老服务机构的不足、城区土地有限的困境，还能满足众多家庭的养老需求，是一种符合中国实际情况的养老模式[1]。尽管国家已出台多项政策措施，积极推动社区养老服务的发展，但目前我国仍处于社区养老服务的初期阶段，面临着顶层设计不够完备、行业准入制度尚未健全、法律监管体系存在缺失等问题。在当前社会环境下，探讨社区养老服务的法律保障问题显得尤为重要，这不仅关系到老年人的生活福祉，也深刻影响着社会的整体稳定与和谐发展。加强对社区养老法律保障的研究与实践，旨在运用法律手段保障老年人享有基本的养老服务与权益，是实现社会公平正义的重要一环。同时，通过维护老年人的基本权益，能够进一步提升其晚年生活的质量。
2. 文献综述
通过查阅相关文献资料，对目前的相关研究进行了总结和探讨。
第一，关于社区养老服务中各参与主体法律关系的探讨。我国当前立法与实践倾向于采用多主体供给模式。学术界普遍聚焦于政府、社会组织及市场这三大核心主体，并就其在家居养老服务中的互动关系展开研究。部分学者，如白淑英，主张这三大主体应形成协同合作的供给关系，鉴于家居养老服务系统的开放性与复杂性，政府应起引领作用，同时鼓励市场与社会组织发挥各自优势，积极参与，并明确各主体间的权责界限，构建平等的合作框架[2]。另有学者，例如宋欢，则认为政府在家居养老服务中扮演着全局协调的核心角色，强调政府需充分发挥其在服务机制设计上的主导作用，并通过政策激励，调动其他主体参与家居养老服务的积极性[3]。
第二，关于社区养老服务当前所遭遇的法律挑战的研究。覃李慧指出，养老服务领域的政策导向更迭频繁，而居家养老服务的法制化进程相对滞后，致使政策与养老服务相关法律法规之间的衔接性不足[4]。苏炜杰则认为，居家养老服务立法在优先保障对象上聚焦于高龄及特殊困难老年群体，使得受益的老年人群范围相对狭窄[5]。马燕强调，居家养老服务的资金筹措高度依赖政府财政拨款，缺乏多元化的资金来源，长远而言，这将制约养老事业的持续发展[6]。
第三，关于如何优化社区养老服务的法律保障研究。陈雄提出，鉴于老年法强制力的缺失，需明确法律关系双方主体，并确立居家养老服务中各类侵权行为的责任认定机制，以确保老年人的合法权益得到有效保障[7]。刘远则主张，居家养老服务的立法应探索多元共治的路径，政府应积极推动各部门切实履行监管职责，同时，第三方机构应依法对服务项目进行质量评估，并加大对老年人合法权益的保护力度[8]。
在未来，社区养老服务可能会遭遇来自社会各领域的多重难题与挑战。在推进依法治国的大背景下，法治成为了破解社区养老服务困境的关键所在。确保社区养老服务的可持续发展，离不开坚实的法治根基与法律支撑。
因此，从理论研究的角度来看，当前我国学术界对于社区养老服务的研究，大多侧重于社会保障、公共服务及行政管理等领域，以探讨其发展理论与实施可行性。相比之下，从法律视角对社区养老服务进行的理论研究相对较少，缺乏法学思维对社区养老服务所面临的困境进行深入剖析。在建设社会主义法治国家的宏观战略背景下，以法律视角审视社区养老服务的发展显得尤为关键。因此，对社区养老服务法律制度的研究，能够为探索社会化养老服务法制保障提供新的视角与切入点。
从实践层面来看，社区养老服务产业正处于快速发展阶段，部分地区的社区养老服务试点改革与运行实践已取得显著成效。然而，社区养老服务作为一个涵盖广泛主体、内容复杂多元的综合体系，不仅离不开相关政策的规划引领与政府的主导参与，还亟需完善的法律制度作为坚实保障。唯有如此，国家推出的各项养老政策方能得到有效执行，社区养老服务工作中遇到的各种问题方能依法妥善解决。
为了提升社区养老服务的效能，亟需制定并优化相关法律法规，借助法律的导向、推动与规范作用，确保“老有所依”的社会愿景得以实现。基于此目标，本文在研究社区养老服务现状及其法律框架的基础上，揭示存在的问题，并最终提出构建社区养老服务法律保障体系的路径。
3. 社区养老服务的现状及法律保障框架
3.1. 社区养老服务的现状分析
在政府的主导与推动下，社区养老服务得以依托社区平台，针对老年群体的实际需求，整合社区内外资源，动员社会力量，为社区老年人提供多元化的福利性社会服务。然而，当前我国社区养老服务的进展相对迟缓。早在2001年，民政部便推出了“星光计划”，旨在通过发行福利彩票的方式筹集资金，用以建设和完善城市社区的老年福利设施，从而提升老年人的生活质量[9]。尽管随着计划的深入实施，市政府层面持续加大投资力度，但面对老龄人口的不断攀升，资源供需失衡的问题依然未能得到有效缓解。多数社区的基础设施建设与服务项目进展缓慢，服务内容较为单一，主要集中在日常照料等物质层面的服务上，而对于老年人心理层面的关怀与照护则显得相对匮乏。
当前，社区养老服务面临着工作人员数量不足与素质偏低的双重挑战。具体而言，社区内持有专业资格证书且经过系统性培训的养老服务的工作人员极为匮乏。现有的服务团队主要由下岗再就业者、失业群体及进城务工人员构成，他们普遍缺乏正规的专业培训，学历背景较低且年龄结构偏大[9]。在服务实践中，他们多依赖个人经验积累，所采用的技术与方法往往较为传统且滞后。理想的养老服务人员应当具备跨学科的专业知识，涵盖营养学、医学护理等多个领域，以应对老年人服务需求的多样化和社区服务的持续变革。然而，从当前工作人员的综合素质分析，这一现状与老年人不断升级的服务需求及社区服务的不断变化之间存在着显著的不匹配。
3.2. 社区养老服务的法律保障框架
我国《宪法》及《老年人权益保障法》明确规定了公民的养老权益，并倡导构建以社区养老为基础的服务体系。除这两部法律外，国家层面还相继出台了一系列与社区养老服务紧密相关的规范性文件及部门规章。例如，2013年，国务院办公厅印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，旨在加速养老服务业的发展，有效应对人口老龄化挑战，不断适应老年人日益增长的养老需求。2016年，国务院办公厅又发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，强调了对老年人养老需求的综合评估，并加速推进社区综合服务信息平台的建设。2020年，民政部对《养老机构管理办法》进行了修订，取消了养老机构的设立许可，转而实施备案登记制度[10]。然而，从整体来看，国家层面尚未形成一个全面系统的法律体系，现有的规定多聚焦于居家养老服务的特定方面，且具有较强的指导性和原则性特征。
另外，各地积极响应中央政策导向，制定并发布了许多与社区养老服务相关的规范性文件。其中，标志性的事件是2015年《北京市居家养老服务条例》的出台，该条例作为地方社区养老服务立法的先行者，对社区养老服务保障体系的建立具有深远影响。同年，苏州市也紧随其后，颁布了《苏州市居家养老服务条例》。进入“十三五”规划时期，健全养老服务体系成为重要目标，明确提出了全面开放养老服务市场。自2021年以来，地方养老服务的立法工作进入了快速发展阶段，呈现出蓬勃发展的态势[10]。
4. 社区养老服务法律保障问题
4.1. 社区养老服务缺少法律层面的根本保障
鉴于全国性统一立法的缺失，我国各地在老龄产业发展上的政策制定呈现出各自为政的局面，缺乏一个全国统一遵循的法规框架。尽管《老年人权益保障法》《民法通则》《继承法》《婚姻法》《刑法》及《治安管理处罚法》等现行法律对老年人的权益及其受损时的法律责任有所规定，但这些法律条款并未涵盖养老服务的具体规范，导致在实际操作中缺乏明确的指导[6]。因此，当前实践多依赖于行政性法规或地方政府发布的规范性文件，而这些文件的执行强制力与实效性均难以得到充分保障。
我国积极推动私营养老服务、家政及餐饮服务等领域的企业参与社区养老服务工作，然而，当前对这些机构的监管主要依赖于国家政策导向及地方政府部门的规范性文件。比如，民政部已出台《老年人社会福利机构基本规范》(行业标准)及《社会福利机构管理暂行办法》等规章。在推动社区养老服务方面，国家发布了《关于全面推进城市社区建设的意见》与《关于加快发展居家养老服务工作的意见》等文件。但值得注意的是，现行法律对行政机关及养老服务机构的约束力有限，对涉及购买及享受机构服务的老年人权益保护亦不够完善。尽管我国颁布了《收养法》，但其覆盖范围无法全方面满足社区养老的多样化需求；同时，《合同法》中也未对养老服务合同进行明确规定。此外，其他民事法律如《老年人权益保障法》与《消费者权益保障法》等，在调整社区养老服务方面的法律规范也显示出不足。因此，当前养老服务业的监管主要依赖于行政规章制度，距离实现法制化与规范化的实际需求尚有较大差距[6]。同时，社区养老政策法规体系较为零散，各地政策间缺乏内在逻辑联系，导致社区养老政策在执行过程中出现落实不到位甚至不落实的问题。
4.2. 社区养老服务的相关监督不足
社区养老以保障老年人为核心，其中，政府扮演着至关重要的变革角色，只有政府明确自身职责、确保程序公正，才能有效整合各类资源，汇聚各方力量形成强大合力。同时，《老年人权益保障法》以法律形式明确了政府在推进社区居家养老服务中的关键作用，进一步强调了提升政府监管能力的必要性。社区的养老保障工作范畴广泛，不仅涵盖经济与医疗保障，还涉及老年人的人身安全、心理健康及个人隐私保护等多个方面，这就要求当地政府具备相应的执法能力与力度。当前，国家不仅通过税收优惠、直接投资及货币政策等手段扶持养老服务业的发展，还正逐步将政府购买服务机制引入该领域，以此引导产业健康发展。然而，实践中关于政府购买服务的资金来源与管理规范问题，尚缺乏高级别的专门法规予以具体规制，如何确保购买服务资金的到位及其合理管理使用，均亟需法律法规层面的保障。此外，部分地区尚未成立专门的养老服务的政府组织，政府管理存在不足，致使老年人权益难以得到有效维护，从长远来看，这将成为我国社区养老服务体系建设的阻碍因素[11]。因此，应积极践行养老服务“简政放权、放管结合、优化服务”的改革精神，充分发挥政府在养老服务领域的社会治理功能。
4.3. 社区养老服务纠纷的司法保护不健全
老年群体作为社会中的弱势群体，其合法权益面临更高的受侵害风险，尤其是那些缺乏家属陪伴的孤寡与独居老人，更易陷入无助的境地。然而，当前社区养老服务立法与《法律援助法》之间的衔接并不紧密。《法律援助法》主要依据经济困难作为认定标准，涵盖了无固定生活来源的老年人群体，但这与社区养老服务立法所关注的老年人群体重叠程度有限。此外，众多地区的社区养老服务立法尚未清晰界定老年人能够获得法律援助的具体标准和情形，导致法律援助在实际操作中仍保持着较高的门槛。
此外，审视众多地方的社区养老服务立法内容，虽然普遍将法律援助纳入社区养老服务项目之中，但往往忽视了对纠纷调解机制的具体规划，未明确界定调解组织及其工作人员在社区养老服务中的具体职责。特别是考虑到社区养老服务领域的纠纷往往涉及老年人这一特殊群体，且可能涵盖医疗、保险、护理等法官尚不熟悉的专门领域，如何在司法调解过程中促使双方相互理解、达成和解，从而有效减轻诉讼负担，成为了一个亟待解决的难题。
4.4. 社区养老服务的资金保障不足
推进社区养老服务的发展离不开充足的资金支持，其中政府财政的扶持至关重要。根据《老年人权益保障法》的相关规定，各级人民政府需增加对养老服务的资金投入。此外，民政部在《关于推进养老服务社会化示范活动的通知》中也提出，在财政预算中增设老年福利事业项目，并对参与老年福利事业的社会力量给予政策和资金上的扶持。然而，从长远发展视角来看，随着人口老龄化趋势的加速，仅依赖政府财政来支撑养老事业的发展显得力不从心。社区养老作为社会保障体系的重要组成部分，其建设固然需要政府财政的支持，但鉴于政府财政能力的局限性，当前投入社区养老的资金难以支撑其持续发展，多数资金仅能满足社区养老基础设施建设的需求。资金短缺的问题，严重制约了社区养老服务机构的自主发展能力。
5. 完善社区养老服务法律保障的建议
5.1. 完善社区养老服务的立法内容
首先，要合理扩展社区养老服务法律制度的覆盖面。构建社区养老服务法律制度的核心理念应秉持普惠性与平等性，旨在确保每位有社区养老需求的老年人都能平等享有获取服务的权利与机会，适度拓宽受益老年人群体的范围，也将有利于推动社区养老模式的广泛普及。此外，当前众多地方社区的养老服务立法，其服务对象往往局限于本省或本市户籍的老年人口，忽略了异地迁移或来自农村地区的老年人群体。特别是在独生子女家庭结构下，众多老年人选择随子女迁徙至异地城市生活，而这部分老年人或因主观意愿、或受落户条件等客观因素制约，未将户籍迁入本地，而能否享受居家养老服务又与户籍制度紧密相关，这无疑造成了实质上的不平等。为应对这一问题，建议考虑以实际居住时长为依据，将已在本地连续居住满一年的外地户籍老年人纳入社区养老服务的保障范畴。
其次，应当建立健全社区养老服务供给主体的准入与退出机制。国家层面的《养老机构管理办法》有待进一步优化，不应仅仅以床位数量和服务设施面积为设立标准，而应兼顾社会需求，将适老化设计、医养融合程度、从业人员资质及环境舒适度等要素纳入设立社区养老机构的评估体系，并确立全国统一的最低标准作为基本保障。未来，各地在制定社区养老服务条例时，可考虑对养老护理人员进行分级认证，设立专业资格考试，仅允许达到相应级别且通过考试的护理人员上岗。同时，为确保服务供给的稳定性，各地社区养老服务条例可针对非因破产原因需退出的机构，设定合理的退出条件，例如要求机构在连续提供一定年限的社区养老服务后方可申请注销，以此维护服务的连续性。
5.2. 构建完善的社区养老服务法律监管制度
首先，要构建一套基于绩效评估的政府监管框架。政府在推动社会福利制度的完善中扮演着核心角色，确保老年人享受更高质量的社会福利是维系社会稳定的关键要素。作为老年人社会福利不可或缺的一环，社区养老服务中政府的责任尤为重大。因此，在强化社区养老服务监督机制的过程中，政府应当发挥引领作用，从制度层面为我国社区养老服务体系的可持续发展提供坚实支撑。尽管政府有责任对社区养老服务行业实施监管，但仅仅依靠政府监督的模式存在局限性。当前，我国社区养老服务的监督机制尚不完善，难以充分满足发展需求。这种不匹配的状况致使部分老年人在养老机构中未能获得应有的服务，其养老权益无法得到充分保障[12]。鉴于此，除政府必要的监管外，还需充分发挥行业自律组织的作用。行业组织应主动适应市场经济的发展趋势，实现自我监管与自查自律，以推动社区养老服务的长远发展为目标。养老服务行业协会应切实履行自身职责，对行业内实施常态监管，倡导公平竞争，通过严厉惩处违法违规行为，维护行业信誉，进而提升服务质量。
其次，完善第三方评估体系至关重要。第三方评估作为监督政府管理的重要手段，能有效弥补传统政府管理模式下，政府同时作为规则制定者与监督者，这种双重角色往往导致管理过程中的公平性缺失。因此，引入第三方评估机制能在一定程度上从外部对政府自我评估的局限性进行制衡。立法层面也应着重保障第三方专业机构的独立性，确保其免受任何组织或个人的不当影响，并详细规定其评估标准。在社区养老服务立法中，应清晰界定第三方评估机构的具体工作流程，明确政府在社区养老服务中的职责范围，尽量减少对第三方评估机构的干预。然而，在保持非干涉原则的同时，政府部门仍需监督第三方评估机构的工作流程是否保持公开透明，以确保评估的公正性和有效性。
5.3. 强化社区养老服务中对老年人的司法保护
首先是强化法律援助的效能。为确保法律援助能够切实惠及民众，社区养老服务立法可考虑适度放宽法律援助对象的认定标准，具体标准需结合当地司法资源状况与经济发展水平科学制定。建议定期派遣法律志愿者或安排值班律师入驻社区养老服务中心，为社区内的老年人提供法律咨询与援助服务[13]。为提升法律援助的质量，确保纠纷得到有效解决，还应实施法律援助案件的事后质量监控机制，通过主动回访受援老年人或依托老年人对服务项目质量的反馈进行评价。与此同时，应加速法律援助中心的建设进程，构建系统化的法律援助网络，以扩大法律援助的地域覆盖范围。
其次，仅凭外部的法律援助并不足以充分实现司法保护的目标，老年人自身的法治观念同样至关重要。若老年人未能意识到自身权益已受损，他们便不会主动寻求法律援助。当前，许多老年人对权益侵害的认知仍局限于人身伤害或财产损失，而忽视了义务不作为等形式的权益侵害。为此，可以依托社区养老服务中心，定期组织法治教育活动，旨在帮助老年人明确自己所享有的权利，并了解可行的维权途径。
最后，需优化社区养老服务纠纷的调解体系。在居家养老服务范畴内，构建多元化纠纷解决机制显得尤为重要。首要的是，强化人民调解的作用，鼓励将想要直接进入司法程序的纠纷先转向人民调解处理。鉴于社区养老服务纠纷的复杂多样，传统调解方式已难以满足需求，当事人对调解的专业化水平有了更高的期待。因此，司法社会工作者作为具备相关知识的专业调解力量，其在人民调解中的参与应得到重视。其次，司法机关应积极为专业化人民调解提供支持，鼓励社会力量加入，有效应对老年人涉及的人身与财产纠纷。同时，需逐步提升人民调解结果的法律效力，确保纠纷得到有效且权威的解决。在司法调解环节，法官进行调解时应充分考量老年人群体的特殊性，依据案情适当倾斜于保护老年人权益。此外，法官还需不断提升自身的调解技能，通过劝解、教育等手段，做好双方当事人的思想工作，促使双方真心接受调解结果。
5.4. 加强社区养老服务的资金保障
社区养老服务事业尚处于起步阶段，其覆盖率会受到资金充足程度的影响。作为一种全社会广泛参与的养老服务模式，社区养老服务的资金筹集应遵循多元化原则，集合各方力量，共同确保服务供给的资金需求得到满足。
社会力量能够有效填补政府和家庭在社区养老中的不足，为社区养老服务提供急需的人力、物力及财力资源。针对作为参与社区养老服务的核心的服务提供者——企业组织，立法应清晰界定其享受减税与补贴的条件及比例。通过建立绩效评估体系，可以对比各企业的服务绩效与质量，进而对企业进行综合评级。对于表现优异的企业组织，应给予更大幅度的税收减免与财政补贴，以此激励其进一步提升服务质量[14]。
针对社会服务组织，可设定由财政部门依据其工作成效与社会满意度来拨付运营资金及补贴。然而，仅凭财政补贴难以长期维持其运作，因此，立法层面可考虑赋予社会服务组织收取适度服务费用的权利，并将这部分收入用于组织自身的运营与发展。
针对个体而言，养老金是老年人主要的经济支柱之一，个人按比例承担服务费用能在一定程度上减轻财政压力。因此，有必要完善相关的养老保险法律体系，并强化社区养老服务立法与长期护理保险等制度之间的衔接。在此过程中，我们可以参考德国养老保障法律制度的做法，将长期护理保险重新定位为一项社会强制性保险。同时，居家养老服务立法也应清晰界定参加长期护理保险的老年人所需承担的服务费用比例。
仅仅拥有多元化的筹资渠道尚不足以确保资金的有效利用，还需建立健全的资金监管体系。立法层面可为社区养老服务的筹资设立专项基金，并由财政部门专门负责对该基金的使用进行监管，制定严格的资金使用流程，并要求定期提交资金使用报告以供审查，以此最大限度地避免资金滥用或经济犯罪等问题的发生。
6. 结语
在当前我国全力推进依法治国的大环境下，社会各项事业均需遵循法制化的轨道有序发展，以激发各自的活力，养老服务产业也不例外。完善社区养老保障法律，保障老年人得到妥善赡养，是实现共同富裕的必由之路。其中，社区养老服务作为老龄化背景下符合时代需求、备受期待的社会治理方式之一，更应坚守科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的原则，全面推动我国养老保障事业的法治化进程。在社会主义现代化建设的征途中，强化社区养老服务法律保障，对于增进社会和谐稳定、推动经济发展、保护老年人基本权益具有深远的意义。