1. 引言
政府数据开放统一立法，是加快政府数据开放进程的需要。政府数据“信息孤岛”“数据烟囱”长期存在，不同政府部门控制的数据并没有实现充分的开放共享，不仅严重制约着公共服务的质量与效率，而且严重阻碍了数字经济的良性快速发展。目前中国主要是政策性文件规定了政府数据开放，缺乏专门法，实施效果欠佳，缺乏法律的强制力保障。在实践中，很多地方政府对于数据开放还处于关注层面，既无明确的政策，也无实质的行动。在国家层面对政府数据开放进行专门立法，有利于全国的政府数据开放统一依法行动，加快政府数据开放的法治进程[1]。
自大数据时代以来；受国家建设现代化政府政策及大数据蓬勃发展影响，国内近三年来关于政府数据开放涉及的法律问题及优化路径相关的研究受到学者的高度重视，取得了较多研究成果，目前主要聚焦于政府数据授权运营法律问研究，政府数据开放共享的法治难题与如何化解，政府数据开放与公共数据在立法范畴与法治路径等方面。随着政府数据的发展，与之相对应的法律问题接踵而至，相关学者都提到当今政府数据蓬勃发展的情况下对法律的需求逐渐显现，例如倪千淼学者所提到的：政府数据的开放共享需要在法律法规的指引和保障下进行，从而保证政府数据开放共享有序进行、保护隐私权利以及保证政府数据的安全性[2]。李涛学者所提到的：我国当前政府数据开放进程、开放共享水平还落后于发达国家，主要原因在于数据开放共享的法律治理体系有待健全以及在相关法规制定理和原则上尚未达成共识[3]。这些研究中对政府数据开放中涉及的法律问题大多指向立法，信息保护，数据开放主体信息准入等问题，并提出了完善体制机制，强化数据安全保障措施，加强监管，加强立法等建议，这些成果为后来者提供了细致的研究思路，本文基于众多学者的研究基础上展开了细致研究，并提出了相关优化建议。
本文经研究得出我国的政府数据开放立法目前存在地方立法文本质量低内容样板化，精细化程度低，个人隐私及商业秘密保护深度欠缺等问题，为了解决这些问题，本文对地方立法与实践进行了分析，通过比较分析，类比分析，我们发现这些地方立法文本普遍存在精细化程度低、立法质量低以及对个人隐私和商业机密保护深度欠缺的问题。并提出建立专门的《政府数据开放法》，对开放信息进行严格审核，对立法文本进行多次修改等建议。
2. 地方政府数据开放的管理体制与运行机制
我国开始重视并着手推动政府数据开放的时间较晚，从2012年第一个政府数据开放平台上线至今具有12年的发展历程。截至2024年7月在全国范围内已经上线的地方数据开放平台有243个。就目前而言政府数据开放平台正处于国家层面实施推进的阶段，尚缺乏国家层面的统一标准，各地的政府数据开放平台建设大多基于各地方的理解和需求进行的，因此各地的政府数据开放的管理体制也不相同。
2.1. 地方政府数据开放管理体制
地方政府数据开放管理体制是确保地方政府数据能够被合法、有序、安全地开放给公众和社会各界使用的一套制度框架。这一体制的建立和实施，对于推动政府数字化转型、促进经济社会发展、提升政府治理能力和公共服务水平具有重要意义。从各地数据开放管理体制的内容来看，主要有两种模式：一是地方政府成立专门的数据管理机构，如数据管理局或数据管理委员会等，这些机构通常负责数据开放平台的总体设计、建设、维护和运营，以及数据资源整合、开放利用和创新发展的统筹推进。例如，深圳市政府成立了深圳市数据管理委员会，负责此类工作。二是地方政府在现有机构基础上设立或指定专门的部门负责数据开放的日常工作，这些部门可能隶属于政府信息公开主管部门、数字信息办公室或其他相关机构。它们负责具体实施数据开放的相关政策、标准和规范，以及数据开放平台的日常管理和维护。例如，浙江省政府办公厅成立了浙江省数据管理办公室，负责指导、协调全省各有关单位开展政府数据开放相关工作。
从地方政府数据开放管理体制来看，大多数省市都设置了专门的部门负责政府数据开放平台的建设和维护，但是不同地区之间也存在较大的差异。有些地区是由多个机构共同负责数据开放工作，如上海市的信息中心、大数据管理办公室和公共信息中心等；而有些地区则是由单一的机构负责，如广州市的市大数据局或市政务服务数据管理局等。此外，还有些地区则将数据开放工作纳入其他机构的职责范围，如北京市的市政府办公厅等。
此外，不同地区对政府数据开放平台的建设投入也存在着较大差异。例如，广州市在市级层面建立了“广州市政务信息资源共享平台”，用于统筹全市政务信息资源管理、共享、开放和利用工作。
2.2. 政府数据开放平台运行机制
政府数据开放平台运行机制是确保政府数据能够公开、透明、有效地被公众和社会各界所利用的一套系统和方法。各地法律规定要建立开放平台，但由于法律的指引程度不同，各地的平台运行实践也有所差别，使各地政府数据开放的数据量、数据格式、展现方式等都有所差异。
2.2.1. 数据量
从表中开放的数据量来看各个政府数据开放平台都有所不同，数据量存在较大的差异性。但总的来说，除了少数城市外，我国大部分政府数据开放平台上公开的数据量都不太丰富，不利于政府数据的开放和再利用。像深圳市、哈尔滨市、上海市公开的数据量都比较大，开放数据总量达到了上亿条；而武汉市的开放数据总量仅5879万条，与深圳市相差甚远。在所调查的十个数据开放平台中展现了APP总数差距较大，仅有武汉市、上海市、北京市APP数量较多然而其余城市较少哈尔滨市23个、泰州市16个、广州市24个、深圳市7个。
2.2.2. 数据展现方式
当前多数平台虽已采取数字与图表并用的展示方式，但在图表设计的丰富度与表现力上展现出显著差异，整体质量参差不齐，仍需持续优化与创新，提升数据展示的效果与价值。例如，银川市城市数据开放平台上的图表相对基础单一，反观其他平台则更多元化和细分化，通过多样化的图表设计，结合部门、主题、标签等分类，实现了更为详尽的数据统计与开放。其中，哈尔滨市等少数平台更是创新引入了数据图谱技术，进一步增强了数据解读。
2.2.3. 数据格式
研究显示银川市、广州市的数据开放平台都提供了XLS、CSV、XML、JSON、RDF四种文件下载格式，大部分数据能对应两种以上的下载格式，但是都需要注册登录后才能下载；其他省市提供的数据格式则十分丰富，包括XLSX，XML，JSON，CSV，RDF五种，同样需要登录后才能下载。少数平台内的部分数据可以直接下载，例如上海市、泰州市、深圳市。
2.2.4. 数据检索与用户互动
从研究结果来看，选取的十个数据开放平台都设置有自己的站内检索功能，但在具体操作上又有所不同。深圳市、上海市、哈尔滨市和泰州市的数据开放平台的检索功能更加全面高级，同时在数据领域、主题、数据格式、部门开放方式、发布日期及截止日期等多种条件限定检索范围，快速、准确定位数据。而银川市和浙江省市数据平台的检索功能相对单调，按照简单分类进行检索。
在用户互动这一方面，北京市和上海市市的咨询建议和数据申请记录都是登录才能够查看；银川市、泰州市、哈尔滨市等用户互动记录较少。另外，除了浙江省都设了调查问卷，但是上海市的登录才能查看；本部分所选取地方政府数据开放平台数据量见表1。
Table1 1. Local government open data platform data volume
表1. 地方政府数据开放平台数据量
行政级别 |
地方 |
平台名称 |
数据量(来自政府数据平台) |
省级 |
贵州省 |
贵州省政府数据开放平台 |
开放部门1165；开放文件11510个；数据资源17998个； 数据接口14962个； |
省级 |
浙江省 |
浙江数据开放 |
开放数据集33793(含17294个API接口)数据项200455项；数据1899726.31万条； |
副省级 |
广州市 |
广州市公共数据开放平台 |
开放主体65个；数据集1630个；数据量4.07亿条； 下载量32.11万次；接口873个； |
副省级 |
北京市 |
北京市公共数据开放平台 |
单位数115个；数据集18573个；数据接口14799； 数据量71.86亿条； |
副省级 |
武汉市 |
武汉市公共数据开放平台 |
开放市级部门61个；数据目录1516个；数据集1416个；数据接口1027个；数据项12662项；数据5879万条； |
副省级 |
上海市 |
上海市公共数据开放平台 |
开放部门51个；数据开放机构135个；数据应用85个； 数据项总量45572项；数据总量1992474478条； 数据集5526个(接口总量3960个)； |
副省级 |
深圳市 |
深圳市政府数据开放平台 |
开放部门49个；数据目录3426个；数据项总量35344项；数据总量2824681088条；接口总量3960个； |
副省级 |
哈尔滨市 |
哈尔滨市公共数据开放平台 |
开放部门54个；开放目录总量3980个； 数据总量1.30亿条；接口总量2780个；创新应用23个； |
地级 |
泰州市 |
台州市公共数据开放平台 |
部门73个；数据目录11876个；数据项97295项； 数据42308016条；数据接口97条；创新应用16个； |
地级 |
银川市 |
银川市城市数据开放平台 |
部门57个；数据集1005个；数据323289829条； 数据文件3557；API 40个； |
注：数据来源于各政府数据网站。
3. 我国地方政府数据开放存在的法律问题
在当今数字经济呈狂飙突进式发展的宏大时代背景之下，政府数据开放无疑已成为推动国家治理体系与治理能力现代化的关键核心手段之一。其在提升政务透明度、激发经济创新活力、增强社会治理效能等诸多方面皆具有不可小觑的重大积极意义。然而，就当下我国的具体实际状况而言，政府数据开放在法律层面依旧面临着一系列极为严峻的挑战，而这些挑战迫切需要我们给予高度的关注并切实加以完善。本部分所选取的地方立法文本见表2。
Table 2. Local legislative text
表2. 地方立法文本
文本所属省(市) |
文本名称 |
施行日期 |
贵州省 |
《贵州省政府数据共享开放条例》 |
2020.12.1 |
安徽省 |
《安徽省政务数据资源管理办法》 |
2021.3.1 |
山东省 |
《山东省公共数据开放办法》 |
2022.4.1 |
山西省 |
《山西省政务数据管理与应用办法》 |
2021.1.1 |
广东省 |
《广东省公共数据管理办法》 |
2021.11.25 |
湖北省 |
《湖北省政务数据资源应用与管理办法》 |
2021.4.1 |
浙江省 |
《浙江省公共数据条例》 |
2022.1.21 |
辽宁省 |
《辽宁省政务数据资源共享管理办法》 |
2020.1.1 |
上海市 |
《上海市公共数据开放暂行办法》 |
2019.10.1 |
江苏省 |
《江苏省公共数据管理办法》 |
2022.2.1 |
注：数据来源于各政府网站。
第一是个人隐私及商业机密的保护深度存在显著不足。在政府数据开放的具体进程当中，数量庞大的包含个人信息以及商业敏感内容的数据被置于公开的环境之下，极有可能导致个人隐私的肆意泄露以及商业机密被非法窃取。
第二是立法内容不足。存在地方立法内容呈现出高度的样板化特征、精细化程度水平较低、违规担责体系缺乏具体明确规定等问题，以及立法技术与理念中语言表述不规范、条款设置不合理、立法理念缺乏前瞻性和重管理轻服务等缺陷问题。
3.1. 个人隐私及商业秘密保护深度欠缺
创建或采集涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的数据必须授权给指定的机构，指定给特定具备执行创建或采集相应数据资格的公职人员，否则数据越权创建、越权或非法采集必然会危害产生危害政府公信力、国家安全，损害他人商业利益和个人权利的风险[4]。
3.1.1. 个人隐私保护不足
在大数据时代，个人隐私信息成为宝贵的资源，但同时也面临着前所未有的泄露风险。政府数据开放过程中，如果未能妥善处理个人隐私信息，将可能导致个人隐私泄露，进而引发社会信任危机。当前，我国个人隐私保护在法律层面存在以下不足：
首先，法律体系不完善。我国在战略层面上提出了政府数据开放与共享的要求，但在司法层面，个人隐私的界定、个人隐私权益保护的法律规定未能及时跟进，难以平衡数据开放与隐私保护的各方利益问题[5]。此外，相关法律法规的位阶较低，其中包括省级地方性法规，设区市地方性法规，省政府规章，市政府规章。例如《山东省公共数据开放办法》《广东省公共数据管理办法》属于省政府规章，其约束力有限，难以有效应对复杂的个人信息保护问题。
其次，法律执行力度不足。即使有相关法律法规存在，但由于执法力度不足，违法行为往往得不到有效惩处。这导致一些企业和个人在数据收集、处理、存储和使用过程中忽视个人隐私保护，加剧了个人隐私泄露的风险。再次，公众隐私保护意识薄弱。部分公众对个人隐私保护的认识不足，缺乏自我保护意识。在享受数据服务的同时，往往忽视了对个人隐私信息的保护，为不法分子提供了可乘之机。
3.1.2. 商业秘密保护不足
政府数据开放不仅涉及个人隐私信息，还涉及大量的商业秘密。这些商业秘密是企业竞争力的核心所在，一旦泄露将给企业带来严重的经济损失。然而，我国政府在数据开放过程中对商业秘密保护存在以下不足：
首先，保护机制不健全。我国尚未建立完善的商业秘密保护机制，对商业秘密的认定、保护范围、保护措施等方面缺乏明确规定。这导致企业在数据开放过程中难以有效保护自身的商业秘密。其次，是法律适用难题。商业秘密保护涉及多个法律领域，如知识产权法、反不正当竞争法等。然而，这些法律在数据开放领域的适用存在一定困难，难以形成有效的保护合力。再次，存在国际合作不足。随着跨国数据流动的增加，商业秘密保护已成为国际关注的热点问题。然而，我国在国际合作方面还存在不足，难以有效应对跨国数据泄露和侵权问题。
3.2. 立法内容不足
3.2.1. 地方立法内容样板化
我国地方政府立法普遍存在立法内容样板化的问题。其中湖北、安徽等地条例凸显了对政府数据规制的针对性，上海等地条例综合性较强，但是政府立法照抄或照搬问题比较普遍，有些地方将另一些地方有关政府数据利用和开放的相关规定照搬照抄，导致此一地方的政府数据的行政法规范与彼一地方的政府数据行政法规范在内容上高度重合[3]。一些地方直接照搬中央立法或其他地方立法，缺乏针对性和创新性。
首先，立法同质化严重：各地在数据立法过程中往往缺乏深入的调研和分析，直接套用已有的立法模式和条款。这种立法方式虽然能够节省立法成本和时间，但却忽略了本地的特殊性和差异性，导致立法结果缺乏针对性和可操作性。其次，创新不足：由于立法内容样板化，地方在数据立法过程中缺乏创新和探索精神。这导致地方数据立法难以跟上时代发展的步伐，难以满足数据开放和利用的新需求。
3.2.2. 精细化程度低
地方数据立法在精细化方面也存在不足。一些立法文件内容粗略、条款设置不合理、缺乏具体的操作指南和违规担责体系等。这导致数据开放和利用过程中的违规行为难以得到有效制裁和惩处[6]，降低了立法的权威性和有效性。
首先，条款设置不合理：部分地方数据立法在条款设置上存在不合理之处。例如，一些法律条款过于笼统和模糊，缺乏具体的操作指南和解释说明；一些条款之间存在冲突和矛盾，导致法律适用困难；一些地方立法文件在条款设置上缺乏科学性和合理性，如条款之间缺乏逻辑联系、重复冗余或遗漏重要内容等。这种不合理的条款设置使得立法结果难以达到预期的效果，甚至可能产生负面影响。
其次，违规担责体系缺乏具体规定。违规担责体系是保障数据开放和利用有序进行的重要制度保障。然而，我国地方数据立法中往往缺乏具体的违规担责体系规定，导致违规行为难以得到有效制裁和惩处[3]。第一，责任主体不明确。部分地方立法中对于数据开放和利用过程中的责任主体缺乏明确界定，可能没有明确指出在数据违规事件中应当承担责任的主体。这可能包括数据处理者、数据所有者、管理者或使用者的具体责任。例如某省数据立法中责任主体不明确或存在多个责任主体的情况，这导致在数据开放和利用过程中发生违规行为时难以确定责任主体和追究责任[7]。这不仅降低了违法成本，也加剧了违规行为的发生和蔓延。第二，责任范围和内容模糊：即使明确了责任主体，某些省市的法规可能也没有详细说明责任的具体范围和内容。例如，在数据泄露、滥用或不当处理的情况下，责任方应承担哪些具体责任。第三，处罚措施不具体：一些法规可能缺乏对违规行为的明确处罚措施。这可能包括行政处罚、经济罚款、刑事责任等。不具体的处罚措施可能导致在实际操作中难以执行。同时惩处力度不足，难以形成有效的震慑作用。这导致一些企业和个人在数据开放和利用过程中存在侥幸心理，忽视法律法规的约束和监管要求。同时还存在缺乏明确的违规认定标准、执行机制不健全、法律救济途径不明确等问题。
3.2.3. 立法技术与理念的缺陷
立法技术是实现立法目标的重要手段，其水平高低直接影响到立法质量的好坏。全面审视我国地方立法质量，发现存在诸多问题：揭示语言不规范、条款设计缺陷、立法前瞻性缺失与过度管理忽视服务。
首先，语言表述不规范。部分地方立法文件在语言表述上存在不规范、不准确的问题，如术语使用不当、逻辑不严密等。这不仅降低了立法文件的可读性和可理解性，也影响了立法的权威性和执行力。
其次，立法理念缺乏前瞻性。立法理念是指导立法工作的核心思想，其先进与否直接关系到立法质量的高低。然而，在我国政府数据开放的地方立法实践中，部分地方存在立法理念落后的问题。一些地方在立法时未能充分考虑数据开放的长远影响和潜在风险，仅仅将立法视为一种形式上的任务，导致立法内容滞后于时代发展的需要。这种缺乏前瞻性的立法理念，使得立法结果难以适应数据开放的新形势和新要求。
最后，重管理轻服务。部分地方在立法过程中过于强调政府对数据的管理和控制，而忽视了数据开放的服务性和公共性。这种立法理念容易导致政府角色定位偏差，影响数据开放的效果和公众满意度。
4. 相关建议及优化路径
根据上文，政府数据开放的具体问题有个人隐私及商业秘密保护深度欠缺、地方立法技术不足两个问题，而对此，我们建议的优化路径有三个方面，分别是提高立法技术，加强对个人隐私和商业秘密的保护，和建立专门的《政府数据开放法》，通过这一系列措施保障政府数据开放稳步发展。
4.1. 加强个人隐私和商业秘密的保护
4.1.1. 加强个人隐私保护
地方政府对开放的个人信息应当进行多次严格审核，不断强化政府对于个人隐私的保护，切实有效地保护公民的隐私权利，对于在《个人信息保护法中》没有具体提到的个人隐私，地方政府应当对可能发生的隐私问题做好防范，通过借鉴其他地方的开放经验或众多案例进行分析研究，从而加强对于个人隐私的保护
4.1.2. 加强商业秘密保护
在加强对个人隐私的保护同时，加强商业机密的保护也是至关重要，而商业秘密保护涉及多个法律领域，如知识产权法、反不正当竞争法，而在政府数据开放当中涉及的商业机密的保护对于这些法律来说适用条件比较苛刻，需要我们通过地方在上位法的基础上制定适宜的地方立法，加强对商业机密的保护。
4.2. 完善立法内容
针对地方立法内容缺陷，需要地方政府加强立法，在进行立法工作时充分考虑到多种情况，落实责任，针对地方特殊情况进行特殊立法，对违规担责不同情形做出不同规定，完善立法工作，深刻贯彻目前已有的《个人信息保护法》《网络安全法》《数据安全法》等顶层法律。
4.2.1. 提升地方立法创新性
我国地方政府立法存在照搬中央，或是照搬其他地方政府立法，缺乏针对性，同质化现象普遍，缺少对地方不同情况的不同立法，缺乏变通，阻碍着地方政府数据开放立法的前进。进入新时代，创新立法形式，使之更加适应地方社会经济发展特点、解决群众反映强烈的问题，显得尤为重要 ，立法新形式，创新性立法，是地方政府针对地方不同情况进行特殊立法。在对地方立法文本的检索中，我们发现许多地方政府均只有框架，因此地方政府在立法的时候应当充分考虑到地方政府特殊情形，根据地方政府数据开放情况进行创新性立法。法律、法规、规章和国家规定可以开放的，应当开放；未明确开放的，应当安全有序开放；禁止开放的，不得开放的地方政府要利用好宪法赋予的立法权。在政府数据开放中，政府对本地方的立法工作要做出创新性变化，出台适合地方的法律文本，对地方情况做充分调研，考虑地方特别情况。
4.2.2. 提高地方立法精细化水平
在对地方立法文本的检索中，《江苏省公共数据管理办法》第八章法律责任的第六十二条对于可能出现的法律问题介于犯罪与不犯罪之间的区别做出了处分与追究刑事责任之间的究责差别，但是可构成处分的情形有多种，而每一种情形所面临的行政处分是一样的吗?对此并未做出详细解释，明确不同程度的违法行为该给予哪种程度的行政处分。
提高地方立法精细化，需要地方政府在立法时征求民意，对可能出现的违规情况进行展望研究，并在草案出台后进行多次的研究分析，地方政府在立法的同时也要充分考虑到政府数据开放中对于涉及的法律问题该如何解决，通过具体立法来保障政府数据开放的稳步前进，立方立法的质量是推动地方政府数据开放稳步前进的动力，因此提高地方立法的精细化是政府数据开放非常重要的一环。
4.2.3. 完善立法缺陷，提高立法技术
上文提到部分地方政府存在语言表述不够规范，立法理念缺乏前瞻性，立法技术落后等立法缺陷，这要求地方政府完善相关立法缺陷，提高语言表述的规范性，提高立法文件的可读性和可理解性，提高立法技术，重视立法理念的前瞻性，通过学习借鉴优秀地方政府立法或学习国外关于政府数据开放方面的地方立法，提出针对性的立法理念，完善立法缺陷，提高立法技术，对立法文件进行多次修改，与时俱进，推动立法工作与政府数据开放工作稳步前进。
4.3. 加强顶层法律建设
顶层法律的完善在政府数据开放的发展中占据着至关重要的地位，能够发挥上位法对下位法的指导作用。目前我国有关政府数据开放的顶层法律有《个人信息保护法》《网络安全法》《数据安全法》等法律，建立专门的《政府数据开放法》是最直接的路径，它的优势在于提供了政府数据开放的合法性基础，而劣势在于立法程序时间长，短期难以解决“低法治”和“违法兴起”等问题[8]，根据我国目前的政府数据开放发展缓慢来看，虽然直接进行专门立法存在一定劣势，但是这是最直接，最能解决根本问题的方案，在《政府数据开放法》中对违法情形，刑罚标准做出规定能为地方立法提供根本性的指导作用，能够解决我国政府数据开放立法不成熟，缺乏法律根基的问题，减少法律风险，推动我国数据开放得到更好的发展，加快建设现代化政府。