政策工具视角下的省级农村寄递物流体系建设研究

Research on the Construction of Provincial Rural Postal and Delivery Logistics Systems from the Perspective of Policy Instruments

摘要: 目的：选取21份省级农村寄递物流政策文本为研究对象，研究分析农村基地物流政策文本内容的特点和不足，在此基础上提出具有针对性的合理化建议，以期为我国农村寄递物流政策体系的进一步完善提供参考。方法：以政策工具为视角，结合参与主体维度构建二维分析框架，采用内容分析法对21个农村寄递物流政策文本进行分析，得到有效编码906个。研究结果：1) 农村寄递物流体系的政策工具结构性不均衡。2) 政策内容缺少区域特色。据此提出完善我国农村寄递物流体系的相应建议：a) 政策工具的使用尚可优化。b) 突显政策内容的区域特色。

Abstract: Objective: The present research focuses on an analysis of 21 provincial-level rural delivery and logistics policy documents, with the aim of examining the distinctive features and deficiencies inherent in their content. On this foundation, targeted and rational recommendations are formulated to serve as a reference for enhancing the comprehensiveness of China’s rural delivery and logistics policy framework. Methodology: Adopting a policy instrument perspective, a two-dimensional analytical framework is constructed, incorporating the dimension of participating entities. Content analysis is applied to the 21 rural delivery and logistics policy documents, yielding a total of 906 valid codes for analysis. Research Outcomes: 1) A structural imbalance is observed in the deployment of policy instruments within the rural delivery and logistics system. 2) The policy content lacks a distinctive regional flavor. Based on these findings, the following suggestions are put forward for refining China’s rural delivery and logistics system: a) The utilization of policy instruments can be further optimized. b) The regional characteristics of policy content should be emphasized.

1. 研究背景

由于科技的快速发展和经济水平的显著提高，人民群众的消费方式也变得更加灵活和便利，网购越来越受到大众的欢迎，快递月均突破140亿件成为常态[1]。与此同时，农村电子商务的发展也十分迅速，农村物流作为农村电商的重要部分也得到了飞快的发展。据不完全统计，截止目前，我国已建成33.78万个农村寄递物流综合服务站，2023年全国共打造143个业务量超千万件的服务现代农业金牌项目[2]。农村寄递物流体系的建设也受到国家的高度重视，这为乡村振兴事业增添了蓬勃的动力。

2021年国务院办公厅印发《关于加快农村寄递物流体系的意见》，该文件指出，“农村寄递物流是农产品出村进城、消费品下乡进村的重要渠道之一，对满足农村群众生产生活需要、释放农村消费潜力、促进乡村振兴具有重要意义[3]”，并系统阐述了农村寄递物流的指导思想、原则目标、体系建设、重点任务等。尽管有不少学者在研究农村寄递物流体系建设的多个方面，如影响因素、存在问题、解决对策等，但在政策层面的研究还略显不足，特别是在针对特定类别的农村物流政策文件的文本分析方面，存在着显著不足。本研究搜集了国务院办公厅《关于加快农村寄递物流体系建设的意见》颁发后省级行政部门出台的农村寄递物流体系建设的政策文件，运用内容分析法，并建立在罗斯威尔(Rothwell)和泽哥菲尔德(Zegveld)提出的政策工具分类思想的基础之上[4]，探究我国农村寄递物流政策的特征和存在的问题，并针对性地深入探讨，旨在提出一系列合理且优化的政策工具策略，用以加强和完善农村寄递物流体系建设。

2. 研究设计

2.1. 资料来源与选择

自2021年《关于加快农村寄递物流体系的意见》正式发布以来，各省积极响应其要求与指导思想，相继制定并公布了一系列旨在加强和完善农村寄递物流体系建设的实施方案，以确保政策的有效落地。本文所选择的农村寄递物流体系建设的政策文件均来自于网络公开的数据资料。最终搜集并汇总了来自不同省份的共计21份农村寄递物流体系建设的政策文件(表1)。

Table 1. Summary table of provincial rural parcel delivery and logistics policies

表1. 省级农村寄递物流政策汇总表

序号	省份	文件名称	发文号
1	甘肃	《甘肃省加快农村寄递物流体系建设行动方案》	甘政办发[2022]28号
2	吉林	《吉林省加快农村寄递物流体系建设实施方案》	吉邮管[2021]89号
3	湖南	《湖南省人民政府办公厅关于加快农村寄递物流体系建设的实施意见》	湘政办发[2022]25号
4	江苏	《省政府办公厅关于加快农村寄递物流体系建设的实施意见》	苏政办发[2022]14号
5	广西	《广西加快农村寄递物流体系建设实施方案》	桂政办发[2021]116号
6	辽宁	《辽宁省加快推进农村寄递物流体系建设实施方案》	辽政办发[2022]31号
7	青海	《青海省加快农村寄递物流体系建设若干措施》	青政办[2021]109号
8	上海	《关于加快本市农村寄递物流体系建设的实施意见》	沪府办发[2022]16号
9	天津	《天津市加快农村寄递物流体系建设实施方案》	津政办发[2022]18号
10	云南	《云南省加快农村寄递物流体系建设实施方案》	云政办发[2022]30号
11	宁夏	《加快全区农村寄递物流体系建设实施方案》	宁政办发[2022]18号
12	重庆	《重庆市人民政府办公厅关于加快农村寄递物流体系建设的实施意见》	渝府办发[2022]39号
13	陕西	《加快推进农村寄递物流体系建设实施方案》	陕政办发[2021]36号
14	山东	《关于加快农村寄递物流体系建设的实施方案》	鲁政办字[2021]132号
15	黑龙江	《加快农村寄递物流体系建设若干措施》	黑政办规[2021]38号
16	河南	《河南省加快农村寄递物流体系建设实施方案》	豫政办[2022]30号
17	安徽	《关于加快农村寄递物流体系建设的实施方案》	皖政办秘[2021]118号
18	内蒙古	《内蒙古自治区加快农村牧区寄递物流体系建设工作方案》	内政办发[2021]94号
19	福建	《福建省加快农村寄递物流体系建设实施方案》	闽政办[2022]14号
20	江西	《江西省人民政府办公厅关于加快农村寄递物流体系建设的实施意见》	赣府厅发[2021]40号
21	湖北	《湖北省人民政府办公厅关于加快推进农村寄递物流体系建设的 实施意见》	鄂政办发[2021]59号

2.2. 研究方法

内容分析法本质上是一种利用数学统计方法，依托有效的测量规则，对研究的对象开展系统、客观化的定量分析统计，是质和量的综合分析[5]。这种分析方法超越了单纯依赖描述性观察以获取研究成果的传统模式，它通过对研究对象进行深入的客观分析，从而得出结论，这一过程显著增强了分析结果的客观性和严谨性。本研究采用了DivoMiner分析平台[6]，对我国21份省级农村寄递物流政策文本进行了深入而细致的定量研究。

2.3. 二维分析模型的构建

政策工具理论是政策科学中的一个重要理论框架，它强调政策并非孤立存在，而是由多种政策工具组合而成，这些工具共同作用于政策目标，以实现特定的政策效果。本文结合RoyRothwel和Walter Zegveld提出的政策工具分类理论[7]，将我国农村寄递物流政策工具分为供给型、需求型和环境型三种工具类型。在政策工具的运用中，供给型政策工具直接推动相关领域的发展；需求型工具起着拉动的作用；环境型政策工具则间接促进政策目标的达成。这三种政策工具共同构成了政策实施的有力支撑。再根据国务院办公厅《关于加快农村寄递物流体系的意见》和各省份农村物流体系建设政策的文本划分其政策目标。因此本研究基于政策工具视角和农村寄递物流体系规划维度构建了农村寄递物流体系的“政策工具–政策目标”二维分析框架。

2.3.1. X维度：政策工具维度

政策工具是政府为了达成某种政策目标所采用的方法[8]。本文借鉴RoyRothwel和Walter Zegveld对政策工具的分类，结合我国农村寄递物流体系的特点，将政策工具分为供给型、需求型和环境型[9]。其中，供给型工具对农村寄递物流发展起到直接推动作用，体现政府的主导地位，主要包括资金投入、技术支持、土地支持、基础设施建设、人才培养等。需求型工具对农村寄递物流起到拉动作用，体现为降低不利影响的政策，主要包括服务外包、试点示范、市场培育、政府补贴[10]等。环境型工具起到外部间接促进的作用，主要包括目标规划、法律措施、宣传引导、考核评估、税收优惠等。三类政策工具主要包括14类二级政策供给。如图1、表2所示。

Figure 1. Framework structure of policy tools for the construction of rural postal and logistics system in China

图1. 我国农村寄递物流体系建设政策工具框架结构

Table 2. Types, names, and meanings of policy instruments for rural delivery and logistics

表2. 农村寄递物流政策工具类型、名称及含义

政策工具类型	子类型	含义
供给型	资金投入	通过财政投入、资金支持等发展农村物流体系
	技术支持	运用科学技术推进农村物流平台建设
	土地支持	保障物流园区等农村物流设施用地
	基础设施建设	提供运输、仓储、装载、分拣等相关的硬件设施设备
	人才培养	通过加强人才队伍建设，壮大农村物流从业队伍
需求型	服务外包	政府将相关农村物流配送等服务承包给市场主体
	试点示范	政府通过开展试点、建立示范园区等新途径来推动农村物流体系建设
	市场培育	政府制定系列政策鼓励和支持市场力量发展农村物流
	政府补贴	推动农村寄递物流体系的发展，政府对多个参与方提供资金补助，减轻负担
环境型	目标规划	基于农村寄递物流现状，各地所提出来的未来农村物流发展要达成的目标和 预期规划。
	法律措施	政府为稳步推动农村寄递物流体系建设所指定的一系列法规措施
	宣传引导	宣传推广农村寄递物流体系建设中的典型经验做法，积极营造共建 农村寄递物流体系的良好氛围
	考核评估	对农村寄递物流体系建设的结果进行考核评估
	税收服务	政府通过减轻或免除税收鼓励多方发展农村寄递物流体系

2.3.2. Y维度：政策内容维度

鉴于各省份发布的21份关于农村寄递物流体系建设政策文件的规划内容在结构上不尽相同，但均显著地以国家层面颁布的《关于加快农村寄递物流体系的意见》为指导性文件进行细化，因此以《关于加快农村寄递物流体系的意见》为参照。其政策主要目标是：分类推进“快递进村”工程、完善农产品上行发展机制、加快农村寄递物流基础设施补短板、继续深化寄递领域“放管服”改革。因此，农村寄递物流体系建设中的这4个政策目标组成Y轴维度。

基于上述分析内容，构建起我国省级农村寄递物流体系建设政策工具–政策内容二维分析模型(图2)。

Figure 2. Two-Dimensional analysis framework for rural parcel delivery and logistics policies in China

图2. 我国农村寄递物流政策的二维分析框架

2.4. 政策文本编码

本研究将政策文本按照“政策文本编号–政策文本章节–具体政策文本条目”的顺序通过人工方式进行细致化编码工作[11]。如2-2-1-5表示第二份政策文件《吉林省加快农村寄递物流体系建设实施方案》第二部分体系建设的第一点“加强农村邮政体系建设”中的第5句“引导快递企业完善符合农村实际的分配激励机制，落实快递企业省级总部责任，保护从业人员合法权益，保障农村快递网络可持续运行”。通过对省级21篇农村寄递物流政策文件进行频数分析后最终构建了政策文本编码表(表3)，共有906个分析单元。

3. 研究结果

3.1. 我国省级农村寄递物流政策工具维度分析

将21份省级农村寄递物流的政策文本进行按照X维度进行编码分析，经过筛选，共有906条项目符合分析，得出以下结果，如表4所示。目前各省均采用供给型、需求型、环境型在内的14项政策工具，但政策文本对于上述三种工具的使用程度存在明显不同。根据频数统计表(见表4)结果显示，供给型政策使用最多，占47.46%；其次为环境型政策，占28.81%；最后为需求型政策使用最少，占23.73%。

Table 3. The coding results of some policy documents

表3. 部分政策文件编码结果

编号	政策名称	内容分析单元	编码
1	《甘肃省加快农村寄递物流体系建设行动方案》	支持邮政企业全面开放共享农村邮政基础设施和服务网络，衔接全省一体化政务服务平台……	1-1-1-1
2	《吉林省加快农村寄递物流体系建设实施方案》	落实“快递进村”三年行动计划，更好发挥市场配置资源的决定性……	2-2-1-1
……	……	……	…
21	《湖北省人民政府办公厅关于加快推进农村寄递物流体系建设的实施意见》	有效整合邮政乡镇局所、供销乡镇基层社、乡镇客运站、电商乡镇……	21-3-1-1

Table 4. Analysis of policy tool dimensions

表4. 政策工具维度分析

政策工具类型		频次	占比		合计
供给型	资金投入	46	10.70%	47.46%	430
	技术支持	40	9.30%
	土地支持	19	4.42%
	基础设施建设	311	72.33%
	人才培养	14	3.26%
需求型	服务外包	9	4.19%	23.73%	215
	试点示范	48	22.33%
	市场培育	120	55.81%
	政府补贴	38	17.67%
环境型	目标规划	87	33.33%	28.81%	261
	法律措施	119	45.59%
	宣传引导	24	9.20%
	考核评估	30	11.49%
	税收服务	1	0.38%

而在21份省级农村寄递物流政策文本工具内部的使用情况也有很大差异：在供给型政策工具中，基础设施建设类政策使用最多，占72.33%，其他依次为资金投入(10.70%)、技术支持(9.30%)、土地支持(4.42%)、人才培养(3.26%)。在环境型政策中法律措施类政策使用最多，占45.59%；其次为目标规划(33.33%)、考核评估(11.49%)、宣传引导(9.20%)；税收服务占比最少，为0.38%。在需求型政策工具中，市场培育使用最多，占55.81%，其次为试点示范(22.33%)、政府补贴(17.67%)；服务外包占比最少，为4.19%。

3.2. 省级农村寄递物流政策内容维度分析

在省级农村寄递物流政策内容维度下，45.14%的政策条目应用在加快农村寄递物流基础设施补短板上，24.72%应用在继续深化寄递领域“放管服”改革上面，15.12%应用在完善农产品上行发展机制上面，还有15.01%应用在分类推进“快递进村”工程上(见表5)。

Table 5. Cross-analysis of policy instrument dimension and policy content dimension

表5. 政策工具维度与政策内容维度交叉分析

政策工具类型		“快递进村”	农产品上行	物流基础设施补短板	“放管服”
供给型	资金投入	4	5	34	3
	技术支持	1	10	29	0
	土地支持	1	0	18	0
	基础设施建设	45	29	217	20
	人才培养	6	0	3	5
需求型	服务外包	5	0	2	2
	试点示范	4	30	10	4
	市场培育	30	27	38	25
	政府补贴	6	7	23	2
环境型	目标规划	19	23	27	18
	法律措施	10	1	1	107
	宣传引导	4	4	7	9
	考核评估	0	1	0	29
	税收服务	1	0	0	0
	合计	136	137	409	224
	比例	15.01%	15.12%	45.14%	24.72%

4. 结论与建议

4.1. 结论

4.1.1. 农村寄递物流体系的政策工具结构性不均衡

总体来说，我国针对农村物流所制定的政策，已经全面涵盖了供给型、环境型以及需求型这三种政策工具的应用。但是从政策工具的维度来看，农村寄递物流政策工具的内部结构不够均衡，呈现出供给型工具使用较多，需求型和环境型使用偏少的特点。在906个政策编码中，供给型政策工具占47.46%；需求型占23.73%；环境型占28.81%。此外，就具体政策工具的内部构成而言，同样存在着结构失衡的问题。供给型工具主要体现在基础设施建设方面，仅此一项占比72.33%，农村物流基础设施建设是农村物流经济发展和提高农村寄递服务水平的重要保障，这说明我国农村物流发展在基础设施建设方面还比较薄弱，但同时也反映了政府对推动农村物流发展的决心。但是在资金投入、技术支持、土地支持、人才培养等方面的政策上重视不够。在需求型工具中市场培育占比最高，邮政企业逐渐成为农村寄递物流的重要主体，其他快递企业也逐渐重视农村寄递业务。这表明政府已经意识到市场经济的重要性，认识到唯有充分利用市场机制，才能更有效地促进农村物流的发展与繁荣。在环境型工具中法律措施占比最大，其次是目标规划，这反映了政府在推动农村物流发展时，更倾向于从法律保护措施和宏观角度出发，制定全面性的目标规划与总体战略指导，以此对农村物流的发展产生影响。不同的政策工具各具独特功能，且相互之间存在依赖关系。政策工具内部结构的不均衡会削弱其整体效能，甚至可能引发使用上的溢出风险与挤出效应。

4.1.2. 政策内容缺少区域特色

21份省级政策文件在加快农村寄递物流基础设施补短板、继续深化寄递领域“放管服”改革、完善农产品上行发展机制、分类推进“快递进村”工程等维度上的具体内容需要突出差异性。在加快农村寄递物流基础设施补短板子维度上，各区域都提出建设县级寄递公共配送中心、支持冷链重点项目建设等，方法策略高度一致，近乎趋同。其中有一些省份提出了较为详细的方案，如宁夏“围绕枸杞、葡萄酒、乳制品、肉牛和滩羊等重点特色农产品，鼓励支持企业结合实际需要，在主要种植区、产区、加工区、交易区建设高标准的产地预冷保鲜、低温分拣集配、冷链加工仓储配送、冷链物流集散等设施”。如内蒙古“十四五”时期，规划建设农村公路1.8万公里，新增1500个较大人口规模自然村(20户以上)通硬化路、17个苏木乡镇通三级及以上公路，实施农村牧区公路提质改造工程。在继续深化寄递领域“放管服”改革子维度上，各省域基本提出加强寄递物流服务监管、完善消费者投诉申诉机制，但是缺少具体的法律文件支撑。在完善农产品上行发展机制子维度上，大多数省份都提出“建设快递服务现代农业示范项目”，但是停留在理论层面，没有具体量化，可实操性较差。也有个别省份因地制宜，提出了具体标准。如江苏“发挥农村邮政快递网(站)点辐射带动作用，‘十四五’期间建设20个国家级快递服务现代农业示范项目、100个省级快递服务现代农业示范项目”。如广西“到2023年，力争建成200个‘广西好嘢’品牌农产品数字化产地仓，建设3000个农产品产地冷藏保鲜设施”。如宁夏“重点支持脱贫地区乡村的牛羊肉、蔬菜、枸杞、长枣、中药材等特色农产品销售，争取每年建成5个物流快递服务现代农业示范项目，助力农民创收增收，巩固拓展脱贫攻坚成果”。

4.2. 建议

4.2.1. 政策工具的使用尚可优化

确保政策工具在使用结构上的平衡，是农村寄递物流工作得以顺利推进的关键支撑。一方面，政府应该加强需求型政策工具和环境型政策工具的使用，另一方面，政府也需要重视各政策工具内部结构的优化。首先，在供给型政策工具中，政府除了重视基础设施建设以外，还要提高资金投入、技术支持、土地支持和人才培养的占比。例如，在人才培养方面，政府可以根据本区域的实际情况制定人才引进政策，鼓励大学生返乡创业，为农村寄递物流体系的建设注入新活力。同时还要注意人才的培养，重视物流工程、电子商务等专业，开展校企合作。此外还要对农村从业者开展专业知识和技能的培训，提高当地的人才素质，促进区域经济发展。其次，在需求型政策工具中，政府应加强示范工程和服务外包等工具的使用力度，充分利用示范工程的引领作用，以及加强社会资本的参与。最后，在环境型政策工具中，政府可以加大对农村物流的宣传力度，努力打造农村物流的建设样板。同时政府需要健全考核、督查、问责机制，以确保政策的有效执行。

4.2.2. 突显政策内容的区域特色

各省份颁布的农村寄递物流体系建设的政策框架与中央办公厅高度一致，但是由于各省份的经济、文化等发展不一致，治理水平存在差异，单纯依靠宏观政策的指引，难以充分指导各省域农村寄递物流体系的建设。各省份应当依据本地特色与条件，打造农村寄递物流体系品牌，紧密联系各区域的实际情况，将各项措施和办法细化、具体化。