1. 问题的由来
食品药品领域的安全问题向来备受人民群众关心和重视，因其一旦发生负面作用，所带来的危害是不可承受的。为保护人民群众食品药品安全，我国在法律体系中已构建了惩罚性赔偿制度，该制度在立法及司法解释层面均有体现。然而，消费者协会及检察机关能否提起惩罚性赔偿，现行立法却未能给出清晰明确的界定，这一现状导致司法实践中存在一定的混乱现象，故而，有必要深入探讨二者提起惩罚性赔偿的合法权限。再者，如果能够提起惩罚性赔偿，支撑的实体法律依据为何？在不法经营者被同时处以承担民事责任与行政责任、刑事责任的情景下，彼此之间是否存在相互抵消的可能性？在不法经营者履行财产性判决后，如何妥善管理好惩罚性赔偿金？法学界上众说纷纭。
惩罚性赔偿要求违法经营者除赔偿受害消费者的损失外，还需额外支付赔偿金，这种财产上的额外负担，对不法经营者构成了强有力的心理震慑，旨在遏制其再次违法。然而，在司法实践中，消费者作为受害者，屡因诉讼成本高昂、举证难度大等因素而面临困境，这往往迫使他们不得不放弃维护自身合法权益。换言之，消费者往往会因惩罚性赔偿诉讼耗费大量的经济与时间成本而放弃提起诉讼[1]。具体而言，消费者在面对不法经营者的侵害时，需要承担举证责任以证明其损失及不法经营者的过错。然而，由于信息不对称，消费者往往难以获取充分的证据来支持其主张。此外，即便消费者能够收集到一定的证据，但诉讼过程本身亦耗时费力，且需要承担一定的经济负担。这些因素共同导致消费者在维护自身权益方面的主动性和积极性备受打击。
我国惩罚性赔偿的立法还有待完善，法律规定之间缺乏逻辑，且在消费者协会与检察机关的资格问题上缺乏明确指引。在实际操作中，虽然亦有消费者协会提起诉讼并主张惩罚性赔偿，但并不多见。无独有偶，检察机关主动提起此类案件时也是饱受争议。但毋庸置疑，二者在维护消费者的食品药品安全上扮演着不可或缺的角色。通过惩罚性赔偿，不仅使得不法经营者赔偿消费者损失，还能施加额外的惩罚性赔偿，从而显著提升违法成本，使之远超违法所得，形成强有力的法律震慑。此举在弥补消费者损害的同时，也有助于防止类似违法行为重复出现，真正达到惩罚性赔偿的目的。检察机关作为专门提起诉讼的职能部门，能够显著提高证据收集与提起诉讼的效率。此外，检察机关还可与行政执法部门展开协同治理，借助人工智能、大数据等现代科技手段，快速全面地捕捉违法信息，从而大幅提升执法效能，实现事半功倍的治理效果。遗憾的是，我国当前立法中，消费者协会和检察机关在惩罚性赔偿的主体资格依然阙如，这一规定的缺失不仅引发理论层面的持续争议，亦导致司法实践中的混乱现象频发。故而，亟待进一步完善立法，明确二者的惩罚性赔偿主体身份。
鉴于此，深化民事公益诉讼惩罚性赔偿制度改革显得尤为迫切，亟需在食品药品安全领域内开辟一条符合中国国情的民事公益诉讼惩罚性赔偿路径，让违法者因高昂代价而“望而却步”，让违法者“痛到不敢再犯”。简而言之，实施食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿，其核心目的并非单纯惩罚不法经营者，而是将此作为手段，以维护整个社会的公共利益。故而，细化惩罚性赔偿制度有关规定，构建一套科学合理的惩罚性赔偿制度显得尤为重要。这一制度在填补消费者损失、震慑潜在违法者及预防类似事件再次发生的同时，也为其他领域的公益诉讼惩罚性赔偿制度提供了有益的参考与启示。通过锲而不舍的努力，为构建更加安全健康的食品药品环境奠定坚实法律基础。
2. 食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的问题检视
(一) 惩罚性赔偿的主体资格存疑
在公权领域，遵循“非经法律明文授权不得为之”的原则，因此，消费者协会和检察机关要在食品药品上获得惩罚性赔偿的资格，必须要有法律层面上的明文规定。是否赋予消费者协会和检察机关在诉讼中的惩罚性赔偿请求权，法学界与司法实务界各执一词。支持者认为，赋予消费者协会与检察机关提起惩罚性赔偿的权利，是维护食品药品安全的题中应有之义。反对者则主张，消费者协会与检察机关并非直接消费者，故不具备提起诉讼的主体资格。此外，二者与损害结果之间缺乏直接的利害关系，无法以直接受害者的身份主张相关权益。进一步而言，当前我国食品药品惩罚性赔偿的依据是《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律，此等法律规定所指向的仅为被侵权人、受害者以及消费者，而非所谓的消费者协会或者检察机关。故而，消费者协会和检察机关是否具有惩罚性赔偿主体资格仍是一个悬而未决的争议问题。
(二) 惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金关系模糊
关于惩罚性赔偿金的性质，法学界与司法实务界均存在分歧。学界部分学者主张，行政罚款属于行政处罚，刑事罚金属于刑事处罚，皆为公法上之赔偿种类，而惩罚性赔偿金从法律构成上看属于民事法律关系，与行政罚款和刑事罚金不能相提并论。还有学者认为，惩罚性赔偿金、行政罚款和刑事罚金皆有震慑不法经营者、防止再次违法的良好效果，在功能上具有一定的相似性，因此，在特定情况下，惩罚性赔偿金应当允许抵扣行政罚款和刑事罚金[2]。再有，一些学者从惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金内在的共性出发，认为此三者在判决中可以相互折抵[3]。具体而言，如果某案件已经判决行政罚款或者刑事罚金，那么在之后判决惩罚性赔偿金时，可考虑对先前已执行的刑事罚金或行政罚款进行相应抵扣。综上所述，在是否可以抵扣这个疑难问题上，部分学者强调其性质差异，主张不应抵扣；而另一部分学者则关注其功能相似性，认为在特定条件下可考虑抵扣。这些分歧为深入探讨惩罚性赔偿金的性质及其在司法实践中的具体应用提供了丰富的理论视角。
而在司法实务界中，对不法经营者的行政罚款和刑事罚金是否应当在民事公益诉讼的惩罚性赔偿内予以扣除的问题亦持有不同见解。一些司法工作人员认为，若是惩罚性赔偿的最终结果为收归国库，那么就与刑事罚金和行政罚款并无二致。正如《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)当中所规定那样，当行政罚款与刑事罚金两者都出现时，应遵循折抵原则，旨在防止过度惩戒，据此逻辑，刑事罚金自然而然可以抵扣部分乃至全部的惩罚性赔偿[4]。值得一提的是，亦有司法工作人员持反对观点，认为刑法是公法领域，民法是私法领域，二者各自肩负的社会责任与义务不可相提并论，惩罚性赔偿象征的民事责任，与刑事罚金代表的刑事责任，各行其道，双方不存在直接冲突或相互妨碍的情形1。由此可见，惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金关系尚界定不清。
(三) 惩罚性赔偿金的管理不明
在食品药品安全的案件中，惩罚性赔偿金的保管与运用方式在实际操作层面呈现出多样性。部分司法机关倾向于采取刑事罚金与惩罚性赔偿金相抵的做法，部分司法机关则选择将此类赔偿金直接上缴至国家财政。同时，亦存在将惩罚性赔偿金存入检察机关设立专项账户内的实践。除此之外，还有审判机关主张惩罚性赔偿金应归属于具体受害的消费者群体。然而，鉴于消费者因举证难度以及诉讼成本的考量，往往不愿主动提出索赔请求，故而惩罚性赔偿金常被法院转入专项消费公益基金。若消费者在诉讼时效期限内仍未起诉到司法机关，该基金将用于支持消费公益项目。值得注意的是，在部分缺乏相应消费公益基金设立的地区，惩罚性赔偿金最终仍会被纳入国库管理。
然而，将惩罚性赔偿金全额上缴国库之做法同样存在不妥之处。不论是行政罚款，还是刑事罚金，背后所折射的皆是国家公权力，其最终目的和最终归宿皆是维护社会秩序的平稳发展，维护国家利益的不可侵犯，而绝非某些群体的个别利益。恰恰相反，惩罚性赔偿在保护对象上另辟蹊径，针对于侵害特定人群的违法行为，保护的是社会群体的利益。故而，惩罚性赔偿金的归属应当落到这些群体身上。除此之外，惩罚性赔偿金还应当对消费者损失进行填补和抚慰，故赔偿金的分配计划应当把消费者囊括在内。在食品药品案件中，受害的消费者人数众多，无法精准定位到相应的个体上去，但消费者的合法权益应当受到保护，故而将惩罚性赔偿金收归国库的做法实为不妥。不但如此，因不法经营者中小企业居多，自身经济承受能力有限，在赔付完惩罚性赔偿金后往往入不敷出，在消费者提起民事诉讼后，存在无法履行赔偿判决的风险，亦不利于对消费者权益的保护。总而言之，惩罚性赔偿金收归国库之路行不通，民法行列的惩罚性赔偿金似乎注定与行政罚款、刑事罚金不是“一路人”。而检察机关之所以介入到食品药品领域的民事公益诉讼中，归根结底还是履行法定检察义务，如若把惩罚性赔偿金摊入国库，那么民事公益诉讼的设立倒显得有些多此一举。
另一做法是司法机关代为保管，具体而言，可由检察机关开设一个针对于此类公益诉讼案件的账户，并负责惩罚性赔偿金的支配和管理。此种做法在实践中较为多见，一则，检察机关是代为提起诉讼的原告，对案件细节有深入了解，在向消费者分配惩罚性赔偿金时具备较高的便捷性。二则，检察机关作为公权单位，对惩罚性赔偿金进行保管亦更令人信服和放心。然而，此做法亦存在潜在弊端。因检察机关作为公权力机关，对惩罚性赔偿金的支配可能引发公众对其提起公益诉讼初衷的质疑。此外，将惩罚性赔偿金交由审判机关监管同样具备操作上的便利性，但此举可能损害审判机关作为中立裁判者的角色定位。
最后，将惩罚性赔偿金的管理与监督工作交由消费者协会亦是一个值得探讨的选项，毕竟维护消费者合法权益正是消费者协会的核心职责之一。据此，消费者能够获得相应的赔付，而消费者协会亦可将剩余资金用于公益事业[5]。但是此种做法亦存在一定的不足，缘于相关职能部门往往对社会团体开户有所限制，在具体实践中开户并非一件易事。更有甚者，社会团体出于自身利益考虑，惩罚性赔偿金可能陷入只增不减的境地，实质上等同于惩罚性赔偿金仍流向了消费者的反方向。不仅如此，一笔性质未定且去向不明的资金，也容易引发本不该出现的贪污腐败问题。关于谁负责对消费者协会的监管亦成疑问，若仅由消费者协会自行接管并使用资金，势必会引发公众的广泛质疑。综上所述，上述几种模式均各有千秋，亦各有其局限性。
3. 食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的优化路径
(一) 明确惩罚性赔偿的主体资格
在食品药品安全问题日益凸显的背景下，明确消费者协会和检察机关惩罚性赔偿的权利已是迫在眉睫。首先，可以对民事责任中的“等”字进行扩大解释2，其次，亦可结合食品药品司法解释的相关内容进行整体分析3，可以得知，尽管我国法律条文中没有明确规定消费者协会和检察机关在惩罚性赔偿上的权利，但仍可以此为标准作为参考进行主张。何况，在司法实践中亦有众多运用体系解释和目的性解释的案例，一定程度上验证了二者的主体合法性。
其次，他山之石，可以攻玉，在生态环境侵权领域，司法解释对惩罚性赔偿的实施和适用进行了详细阐释[6]。既然在环境公益诉讼中可以此为依据，同理可知，食品药品安全领域与生态环境侵权领域在性质上相差无几，故而也应当获得相应的惩罚性赔偿权利。最高院发布的司法解释中，亦未对惩罚性赔偿全部否决，恰恰相反，司法解释反而在列举相关权利之后以“等”字收尾，给司法实践留下了可解释的空间。如今，赋予消费者协会和检察机关提起惩罚性赔偿主体资格的时机业已到来，应顺势而为完善相应的法律规定。
再者，惩罚性赔偿制度设立的最初目的在于告诫不法经营者和有此类意图者，加之以额外的赔付，使其无利可图[7]，让不法经营者望而却步。法律明确规定，消费者有权针对其所受损害提出惩罚性赔偿，这一规定不仅有利于填补消费者所遭受的损失，而且亦是对不法经营者强有力的处罚。在司法实践中，惩罚性赔偿制度取得了出乎意料的良好效果，一方面，对不法经营者来说，惩罚性赔偿除所获利益原路退回外，还成倍甚至成好几倍的增加了违法负担，使得不法经营者不敢再次重复类似行为；另一方面，对于消费者来说，也有利于促进和激发其维护自身权益的主动性和主人翁意识。以整个法治社会建设的视角来看，该制度的有效运用还可以激发全民的权益认识，并使得全社会诚信经营的理念蔚然成风，使得消费者协会与检察机关具备充分的正当性[8]。
在法律层面上，也有必要探讨一下惩罚性赔偿的主体身份，进而细化有关的诉讼资格规定。作为法律条文中所涉及到的主体，首当其冲的是消费者协会和检察机关。作为直接进入人体的一部分，食品药品安全与人民群众的生活密不可分，惩罚性赔偿制度能够给食品药品的不法经营者敲响警钟，在上层建筑层面给予食品药品最厚重的保护。在食品药品案件发生，而消费者群体束手无策之际，消费者协会和检察机关能够最快速最有力地构筑一道司法防线。
在司法实务上，消费者协会和检察机关也跃跃欲试，为消费者的合法权益和社会的共同利益披荆斩棘，做出了不可或缺的贡献。但在这一实践中，也不可避免地存在一些争议，特别是检察机关作为公共职能部门，一旦享有惩罚性赔偿金的真正权利，将会导致职能上的公私混乱失序，故而立法上应当仅给予其程序上的替代权利，而不能享有实体权利。在此种机制下，只有消费者是惩罚性赔偿金的最终流向和归属，消费者协会和检察机关只履行请求惩罚性赔偿金这一环节，以确保制度的有效运行与法律的清晰界定。
(二) 理顺惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的关系
在司法实践中，惩罚性赔偿金和行政罚款、刑事罚金的“纠缠不清”不断在上演，不同的地域、不同的审判机关对三者之间的认识和判断不一，导致司法判决上也不尽相同，故而应当统一法律的适用。而从法律本身出发，惩罚性赔偿金以不折抵行政罚款和刑事罚金为妥。一方面，惩罚性赔偿金与后二者的折抵于法无据。在现行法上，民法、刑法与行政法各司其职，在各自范围内规范不同的行为，而惩罚性赔偿金位于民法的行列之中，无论怎样本质上是民事责任，与行政责任、刑事责任“井水不犯河水”，在不同的轨道上适用。食品药品司法解释亦指出了民事、行政与刑事三种责任可同时并存，虽然《行政处罚法》的规定并非如此4，但那归咎于行政罚款和刑事罚金同位于公法之列，而正如前文所说，惩罚性赔偿金的规定是民法内容，属于私法的范畴，二者不可相提并论。另一方面，惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的折抵容易造成功能上的失序。因为不论是民事侵权，行政违法，还是刑事犯罪，涉事主体并非都是单个，很有可能会是多人侵权，存在共同违法、共同犯罪的情形，在这种案件中，三者之间的相互折抵可能会导致判决上的纠缠不清，徒增案件复杂成本。
(三) 完善惩罚性赔偿金的归属与管理
首先，将不法经营者赔付的惩罚性赔偿金纳入一个专门的基金账户中，实施科学的管理，并设计出便于消费者申请与领取的规范流程，从而更有效地保障食品药品案件中的消费者。不言自明，惩罚性赔偿金最终应当是流向消费者，但这并不妨碍消费者协会和检察机关享有程序上的诉讼权利，尽管现行法上尚未明确授予消费者协会和检察机关此项权利。一种可行的办法是借助于解释方法，为消费者协会和检察机关提供规范上的依据。值得一提的是，此种权利只能定义为程序上的资格，其仅是打击不法行为，维护经济社会秩序的手段，而并非实体上的所有权然而，在实践中，由于证据收集困难、维权意识不足，许多消费者或许并不会主动申领这笔基金。针对这一现状，有必要设立专项基金，并制定相应的管理机制，以确保资金能够得到妥善保管与合理分配[9]。
其次，惩罚性赔偿金的最终归属为消费者，故而还需对所取得的惩罚性赔偿金进行公告，以保护消费者的知情权。在赔偿金的具体认领上，应当以提起诉讼的本级消费者协会和检察机关为准，由二者统一进行发放。一方面，可以保证发放工作的有序统一；另一方面，消费者协会和检察机关对案件情况熟悉了解，可以更快速便捷地完成发放工作。对由于不可抗力而未能按时认领的消费者，可向有关的消费者协会和检察机关进行申诉。此外，在惩罚性赔偿金发放的过程中亦要高度重视，避免工作人员的滥用职权和玩忽职守。值得一提的是，消费者的认领是一道前置程序，惩罚性赔偿金只有在规定期限内仍未有消费者主张时，方可用作其他公益诉讼的专项资金。
最后，为确保消费公益基金的管理与使用既透明又高效，必须构建多元化的监督模式，吸纳检察机关与社会公众的广泛参与，这一监督体系应当涵盖对资金运作的全面审视。具体而言，检察机关应发挥其法律监督职能，对基金的运作进行定期审查与评估，确保其符合法律法规的要求，并有效服务于保护消费者权益的目标。同时，应鼓励社会公众积极参与监督，通过公开透明的信息渠道，定期发布基金的使用报告与审计报告，使公众能够了解并监督资金的流向与使用效果。应明确消费公益基金的使用原则与范围，如用于支持消费者维权教育、提升消费者法律意识、资助其他消费者公益诉讼等，以确保基金能够继续服务于消费者权益保护事业。同时，应定期公告消费公益基金的使用情况，接受社会各界的监督与质询。通过构建多元化的监督模式，不仅能够确保消费公益基金的合法合规使用，还能够进一步推动我国消费者权益保护事业的健康发展。
4. 结语
总而言之，食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度所带来的，除对不法经营者强有力的惩罚和震慑外，还有裨益于整个市场经济秩序的健康稳定。尽管在当前面临着资格仍受争议，与行政责任和刑事责任关系仍未清晰，以及惩罚性赔偿金有效管理等众多问题，但不可否认，在食品药品安全领域，惩罚性赔偿制度在保护消费者权益以及社会整体利益上扮演着不可替代的角色。目前，我国社会主义市场经济还不够完善，经营者的诚实守信意识以及守法经营观念不够深入，且违法成本低而收益高，导致食品药品安全案件屡屡发生，在这一方面，法律应当切实发挥作用，加大对食品药品行业的监督和管理，满足人民群众对美好生活的需要。在出现食品药品安全问题而消费者集体沉默时，消费者协会和检察机关应当有所作为，主动承担起保护消费者合法权益的责任和义务，让不法经营者付出沉重的代价，让惩罚性赔偿制度为食品药品安全保驾护航。为此，需加强立法研究与实践探索，明确惩罚性赔偿金的保管与使用规则，确保其能够真正用于补偿消费者，并有效遏制食品药品安全问题的发生。同时，还需加强宣传教育，提高消费者的维权意识与法律意识，鼓励消费者积极参与到食品药品安全的监督与保护中来。食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的构建与完善，是一项长期而艰巨的任务，需要我们锲而不舍并久久为功。
NOTES
1浙江省丽水市中级人民法院刑事判决书，(2020)浙11刑终167号。
2《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条第一款：“民事公益诉讼中的原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除威胁、赔礼道歉等民事责任。”
3《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十四条：“生产、销售的食品、药品存在质量问题，生产者与销售者需同时承担民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付，当事人依照民法典等有关法律规定，请求食品、药品的生产者、销售者首先承担民事责任的，人民法院应予支持。”
4《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条第二款：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”