1. 问题提出
当前对未成年人服务工作提出了新挑战，及时、准确、全面回应未成年人的成长需求，不仅事关未成年人身心健康发展，更关乎社会和谐稳定。未成年人正值自我意识觉醒和快速社会化的关键期，极易受到外界不良影响，出现心理和行为偏差。2021年国家修订了未成年人保护法，旨在最大限度地保护未成年人权益，为开展未成年人服务工作提供了全方位的法律依据。
重庆市积极开展未成年人保护工作，坚持统筹推进，倡导各区县因地制宜，进行试点创新，希冀为全市未成年人服务高质量发展积累经验、探索路径、提供示范。沙坪坝区贯彻上级指示精神，先后颁布3个文件，成立了未成年人保护工作领导小组，形成了区未成年人救助保护中心、镇(街道)未成年人保护工作站、村(社区)未成年人保护室的三级纵向网络，进行了未成年人服务的创新实践。
从目前的实际职能履行的过程来看，未成年人保护工作站在其职能履行的过程中有许多欠缺，也面临许多问题，其在职能履行的过程中需要其他行政职能部门的资源等的配合。随着社会治理进程的持续深入推进，对未成年人保护工作也有了更高要求。
基于此，本文从对沙坪坝区下属未成年人保护工作站的访谈出发，对其职能履行与协同联动机制进行研究，以提出改进未成年人服务工作开展的对策建议。
2. 文献综述及理论回顾
2.1. 文献综述
国内学者关于未成年人保护问题的研究多集中于法律领域的未成年人保护相关问题的研究。在公共管理领域，将未成年人作为研究对象的研究不在少数，但从未成年人保护工作站切入对未成年人保护工作进行研究还有许多待填补的空白，这是因为未成年人保护站是近几年产生的新兴事物，全国首个未成年人保护站创立在2017年，各地相继建立集中在近一二年，它的职能履行以及协同联动等还处在有待改进和完善的摸索阶段，这也使得本研究更具现实意义，也充分可以填补相关领域的理论空白。
2.2. 理论回顾
基于研究的问题，对涉及到的协同治理理论做出简单回顾。协同治理理论是一种新兴的理论，它是自然科学的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论。李汉卿(2014)认为其具有治理主体多元化、子系统协同、自组织组织间协同和制定共同规则的基本特征[1]。该理论在现代社会的实际运用还处在起步阶段，为研究基层治理提供了新思路和新方法[2]。国内对协同治理理论的研究源于我国社会治理主体由一元向多元的转变的社会现实，目前国内学术界对其内涵已基本达成共识，认为协同治理理论是在整个社会系统中，管理者和各利益相关方通过合作治理协同参与到公共管理的实践中，从而实现治理主体的多元化和治理效能最大化，最大程度维护公共利益[3]。未成年人保护工作站的职能履行涉及多个主体，包括政府部门、社会组织、学校、家庭等。通过协同治理理论，可以探讨如何实现这些多元主体的有效协作，以提高未成年人保护的工作效率和效果。在未成年人保护的实践中，可能涉及多个子系统，如社会救助、法律援助、心理辅导等。协同治理理论可以帮助分析这些子系统如何在工作站中协同作用，避免功能重叠或信息孤岛，进而提高整体工作效能。未成年人保护工作站可能没有严格的上下级管理关系，但可以通过自组织形式，各参与主体在协作中自主形成工作机制。协同治理理论中的自组织特征，能够帮助分析在面对复杂的社会问题时，各主体如何在没有强制性制度约束的情况下，自发形成有效的合作模式。协同治理的实施依赖于规则的建立和共享。在未成年人保护工作站的研究中，如何通过建立统一的政策框架、标准操作程序和信息共享机制，来促进不同主体的合作，确保各方在实现共同目标时具有一致的规范。
扎根理论是一种定性研究方法，注重从实际数据出发，通过编码、分类、归纳等方法构建理论。使用NVivo11对访谈资料进行文本编码和内容分析，这正符合扎根理论的核心理念。通过对“基本情况”“协同联动”“职能履行”等分析模块的细致分析，可以通过不断地比较和分类，从数据中抽象出未成年人保护工作站的实际问题与挑战，进而形成针对性的理论解释。在协同治理中，各个参与主体之间的互动和反馈至关重要。通过扎根理论的深入分析，可以揭示各方在互动中的障碍和问题，进而为优化协同机制提供依据。
3. 研究设计
3.1. 研究方法
本研究主要采取质性研究方法，通过对沙坪坝区下属镇(街道)未成年人保护工作站相关人员进行深入访谈，利用扎根理论的方法以及质性分析软件NVivo11对访谈资料进行编码处理，并对归纳概括而成的理论框架进行深入分析。质性研究是研究者“通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的活动”，基于“扎根”思想的质性研究是自下而上理论建构的路径方法，研究者通过观察现象进而去收集分析资料，对相同或相似的内容分组归纳，从资料中、发现、发展、检验理论的过程[4]，最后通过编码发现关键概念之间的关系。通过NVivo11内嵌的词频分析功能可以看到，如图1所示，儿童、社区和孩子是排名前三的关键词；具有否定意义的“没有”也拥有较高的词频，或许能够挖掘出未成年人保护站实际工作开展中的问题；问题、情况等词可能会隐含更丰富的信息量，需要对此引起重视；除此之外，街道、老师、民政、家庭、主任等主体涉及其中，对这种实体也要进行深入挖掘。
Figure 1. Word cloud generated from interview transcripts
图1. 根据访谈文本构成的词云图
3.2. 研究对象及样本
本研究基于沙坪坝区下属镇(街道)未成年人保护站作为研究对象，最终选择7个未成年人保护站的访谈作为研究样本(见表1)。访谈以面对面访谈进行，每次访谈任务都由一名研究者负责访谈，两至三名负责录音及文字记录。
Table 1. Interview sample information
表1. 访谈样本信息
街道名称 |
访谈对象 |
访谈记录/字 |
丰文街道 |
民政科刘老师、儿童督导员陈老师 |
11,900 |
歌乐山街道 |
民政科谢书记、民政科魏主任 |
13,797 |
井口街道 |
周科长、肖老师 |
9693 |
石井坡街道 |
林老师 |
16,649 |
双碑街道 |
民政科科长、社区儿童主任 |
15,988 |
覃家岗街道 |
街道、社区儿童主任；儿童督导 |
7308 |
天星桥街道 |
社区儿童主任、儿童督导员、办事人员 |
16,846 |
访谈对象来自未成年人保护站工作人员，有身处一线的儿童督导员，也有多年从事民政工作的主任、科长等，选取对象能帮助我们较好理解未成年人保护以及未成年人保护工作站工作开展相关问题，因此对他们的访谈结果对理解未成年人保护站职能履行以及协调联动的问题具有一定可信度和代表性。
4. 研究结果与对策建议
4.1. 研究结果
本研究的文本编码通过在NVivo11中创建节点来进行，结合前期了解的基础，初步形成职能履行、协调联动两个分析框架，考虑到这次访谈中未成年人保护工作站多是近一两年成立，所以将未成年人保护站基本情况也纳入分析框架，最终共形成三个分析框架。
如表2所示，基本情况在三个一级节点中参考点数最少，这与访谈提纲设计以及访谈重点有关，进行本次访谈的目的主要是了解未成年人保护工作站工作开展中的现实情况和问题，对于未成年人保护站的基本情况信息只是作为一个背景了解作为参考。
Table 2. Coding situation of basic situation
表2. 关于基本情况的编码情况
一级节点 |
二级节点 |
参考点 |
参考点示例 |
基本情况 |
成立时间 |
6 |
我们街道未保站它成立于2021年7月 |
成立原因 |
9 |
成立第一是根据文件精神，第二是根据辖区实际情况 |
硬件设施 |
19 |
我们街道有自己的一个心理康复室 |
协同联动(见表3)是镇(街道)未成年人保护工作站开展工作不可不涉及到的，学校、家庭、社区协同发力是社会发展的必然选择[5]。未成年保护涉及多个主体、方方面面的问题，需要沟通多方、使多方参与进来。关于协同联动根据对访谈文本进行的扎根，产生爱心救助、工作协同、领导小组、信息共享四个二级节点。四个节点中工作协同对应的参考点最多，映射出在文件下达、建设准备开展以及工作开展过程中较多也比较优先考虑到工作协同的问题，这与工作站设立以及部门牵头开展工作相关。首先是工作站的成立本身就是贯彻上级指示，挂牌形式便会依托原有部门，后续开展有时又会有民政部门进行牵头明确职能和分工，以及在实际操作中会涉及社会爱心救助、学校、家庭等众多主体，可以说工作协同贯穿未成年人保护工作的始终。
主要是去年的时候，沙坪坝区要创建那个全国综合未成年人保护示范区。然后就下发了一系列的文件，要求各个街道就成立未保站。其实我们之前就是未保站的话是有挂牌的，但就是单纯地挂了个牌。(2022.09.23沙坪坝区石井坡街道林老师)
比如未成年保护这一块，如果是民政部门牵头，该部门会以文件形式对涉及到的所有部门的具体职责、具体任务分工进行详细的说明。此文件在党工会议通过后，各个任务就会下发到各个科室，相应科室的工作人员就会按照文件上的任务说明进行实际操作。(2022.10.03沙坪坝区丰文街道刘老师)
其次是频次第二高的领导小组，在本研究中访谈文本的语境中，领导小组比起工作协调是更成组织形式的，两者在涉及到与其他部门沟通、协调以及资源调配等方面相似，但领导小组比起普通的工作协同是有主动意识的，也会使后续配合更加效率、工作更加有的放矢。
爱心救助、信息共享参考点数目比较少，与未成年人保护站还处于新建立阶段，制度、组织架构、人员配备等等相关方面还在完善相关。爱心救助不乏爱心人士的捐赠、企业捐赠，企业捐赠还是占大头。信息共享上涉及的还是对于社区儿童信息的掌握情况，与当前在大数据下的信息共享还是有区别的。
针对困境儿童我们关注都比较多，比如慰问，爱心人士捐赠等等。比如说像那个刚才说的双胞胎，每个月都有爱心人士捐赠1000多。一般是企业捐赠。(2022.10.03沙坪坝区丰文街道儿童督导陈老师)
村社区都有信息共享，每个村社区儿童的情况要反馈上来。只要不涉及保密的数据都可以共享，文化服务中心需要信息时可以找我们民政部，司法部也可以找学校。(2022.10.03沙坪坝区丰文街道民政科刘老师)
Table 3. Coding situation of collaborative linkage
表3. 关于协同联动的编码情况
一级节点 |
二级节点 |
参考点 |
参考点示例 |
协同联动 |
爱心救助 |
14 |
针对那种家庭困难的话，也有爱心人士捐赠 |
工作协同 |
190 |
我们所有的工作各个科室往下面对，都是自上而下，区级部门对应科室，科室再对应到社区，社区再去具体操作 |
领导小组 |
43 |
我们成立了一个有领导小组，领导小组内各司其职，党工委的副主任担任组长，党政办的主任为副组长，其余由各科室包括司法所、妇联、平安办、派出所的人员组成，各个社区负责人都是组员。 |
信息共享 |
11 |
村社区都有信息共享 |
如果说涉及到的协调联动贯穿未成年人保护工作的始终，那么职能履行就是其工作最主要的部分，基于不完善的组织架构、制度安排等现实情况，在未成年人保护站职能履行的过程中也面临困难问题，从表4可以看出，问题主要集中在工作衔接、人员配备、硬件设施、政策法律困难以及资金方面。
其中资金问题是其主要问题，现有未成年人保护体系中，各级财政并未拨付未成年人服务体系建设专项资金，困境未成年人的保护资金主要来源于民政部门原本就设置的低保金、事实无人抚养儿童救助金等救助资金。歌乐山街道、丰文街道和双碑街道等都认为经费问题是未成年人服务工作的主要困境之一，经费不足和缺乏专项经费导致未成年人服务设施设备不健全，影响未成年人服务活动的开展，也一定程度上挫伤了未保站工作人员的积极性和创造性。
我们在未成年人保护工作上遇到的主要困难是经费不足，即使是在未保站挂牌之后，也没有配备专业的物资或者资金来支持我们做这个的工作。我们的未保工作没有专职人员和相应的支持经费，目前我们是把未保工作分派给民政部的部分工作人员。(2022.09.30沙坪坝区歌乐山街道魏主任)
我觉得遇到的最大的问题应该是资金问题，因为资金问题都牵扯到两个方面。第一，牵扯到人员问题，我们所有工作人员全部都是兼职，精力时间有限。第二，牵扯到设施设备问题，目前未保站没有单独的场地，设施设备也由于资金短缺不达标。(2022.10.03沙坪坝区丰文街道刘主任)
目前未保工作没有做到费随事转，未保工作没有专门匹配经费和匹配人员，民政局涉及的未保工作是没有专门经费的。我们民政部科室在未保工作中牵头，但是也没有专门的经费。基层问题基本都是经费问题、人员问题，巧妇难为无米之炊，有时候我们也是心有余而力不足。(2022.09.25沙坪坝区双碑街道民政科科长)
各级未成年人保护工作者是未成年人保护全程服务最直接的参与者、提供者与影响者，未成年人保护工作者的专业素质直接关系未成年人保护服务的质量和效果。目前，沙坪坝区各级未成年人保护工作岗位未配备专职人员，工作小组由多个部门成员构成，小组成员除承担未成年人保护工作外，还兼顾其他部门的工作职责。未设有专职人员在精力和专业性方面可能会打折扣，但从访谈文本得到的另一信息来看，身兼数职的情况在一些情境下使得一些工作更加协同，更好开展起来。
Table 4. Coding situation of function fulfillment
表4. 关于职能履行的编码情况
一级节点 |
二级节点 |
三级节点 |
参考点 |
参考点示例 |
职能履行 |
困难问题 |
工作衔接 |
19 |
民政、妇联更多时候是各自做各自工作，妇联搞活动不会通知我们，只会通知村社区，工作最终都落脚到此。 |
人员配备 |
50 |
不是专职人员，我们所有工作人员全部是兼职。 |
硬件设施 |
59 |
因为每个工作站很难专门弄出一个房屋来，有可能就是走廊上设置一个儿童之家。 |
政策法律困难 |
13 |
重庆市目前的救助政策是以户籍为主，针对我们救助的个例，向民政反映了很多次始终得不到解决，根源上在于政策上得不到解决。 |
资金 |
60 |
财政划拨下来的资金，强调未成年人保护也在里面，大概盈余也就是8~10万，负担一个人员经费是不够的。 |
服务对象 |
|
30 |
就我们辖区目前没有留守儿童和孤儿，但目前由三个事实无人抚养儿童。 |
服务工作 |
|
169 |
每个月会跟村社区儿童主任一起入户。 |
购买服务 |
|
55 |
联系了冬青社工，她们会定其跟体检、夏令营、安全教育、心理健康等活动。 |
人员配备 |
|
21 |
社区儿童督导、妇联是我们另外一个同事在负责，也是在我们民政科室。 |
志愿服务 |
|
6 |
此外，会联系大学生志愿者，每个星期一天时间入户，辅导作业。 |
在本研究中，尽管样本量有限，依然通过严谨的分析过程和扎根理论的应用确保了研究结果的可靠性和有效性。首先，对7份访谈数据进行了详细的编码和分类，通过多角度分析与反复验证，确保数据的准确性和分析结果的一致性。其次，研究过程中的数据分析透明度较高，确保分析过程的可追溯性和可复制性。此外，研究结论与现有的理论框架和相关文献相一致，验证分析结果在理论和实践中的广泛适用性。通过这些方法，即使在样本量有限的情况下，依然能够确保研究结论的稳健性和可信度，提供有价值的政策建议和实践指导。
4.2. 对策建议
1) 未成年人服务协同联动机制涉及层级多，参与主体多，体系庞大，程序复杂。要完善未成年人保护协同联动机制。考虑到参与主体和层级的多样性，建议建立明确的协同工作流程，确保每个环节的职责清晰，避免资源浪费或重复工作。可以通过流程图和标准化操作手册来规范协同工作流程，确保不同部门和组织能够高效协作。设立定期的协同联动会议或工作小组，促进各方信息的及时沟通和共享，解决合作中的障碍。定期评估工作站的运作效果，及时调整工作方式。
2) 搭建信息资源共享平台，可以依托融媒体、大数据、云计算、云储存和物联网等新兴信息技术，以完善未成年人保护档案信息资源的收集、存储和共享的全过程[6]。构建统一的信息平台，应包含未成年人保护档案、健康记录、教育情况、法律援助等信息，能够跨机构、跨领域共享相关数据，以实现信息的实时更新和共享。为各参与方(如社区工作者、学校、社会组织等)提供使用信息平台的培训，确保信息共享平台能够被高效使用，并帮助各方快速访问到需要的资源。
3) 吸纳聚集社会资本，参与支持未成年人保护事业，主要是发动组织广大市民、爱心人士和企业筹措资金[7]。可以通过设立专项基金、捐赠活动、慈善拍卖等形式吸引社会资本。与企业和社会组织建立长期稳定的合作关系，形成捐赠和资源支持的长效机制。
4) 设立专职，安排专人专岗，提升未成年人保护工作者的专业水平，定期展开专业培训，同时兼职人员也暂时无需取消，以便协同工作的效率以及日后工作的交接。组织定期的专业培训，提升工作者的专业技能和知识水平，确保他们掌握最新的法律法规、心理辅导技巧以及应对突发事件的处理能力。
5) 进一步推进未成年人保护站融入社会治理。推动基层参与和政府治理的优势互补，提高基层治理效率[8]。通过推动社区、学校、家庭和社会组织等各方积极参与，形成合力，提高社会治理的整体效率。政府可以出台针对基层的政策，提供经费支持与培训，推动基层在未成年人保护工作中的积极性，确保政策执行到位。推进“社区 + 政府”模式，将未成年人保护工作融入社区治理，整合社区资源，帮助家庭和学校更好地保护未成年人。
4.3. 研究局限及展望
尽管利用NVivo11编码过程中克服了研究预设等困难，但仍无办法完全避免主观性的存在，部分编码依然存在主观性，在未来会考虑增加编码人员，以期对研究问题有更为深入的研究[9]。编码过程由于研究者自身水平有限，一些节点的编码不够精准恰当，对于结果的分析也比较表面，不能深入其内里，对于抽象层次的理论、系统、机制的提炼和理解也不透彻，还有待继续挖掘、不断修改。
基金项目
本文为国家社会科学基金项目“留守和流动儿童心理健康的社会影响及治理机制研究”(项目编号：21BSH117)的阶段性研究成果。
附 录
访谈提纲
您好，感谢您百忙之中抽出时间接受我们的访谈，此次访谈的目的是了解未成年人保护服务站的建设与运行情况以促进未成年人保护服务体系的建设与完善。您的回答只作调查研究之用，敬请您放心。
一、未保站基本情况
1、您所在的镇街未保站是什么时候建立的呢？是由社工站、党群服务中心改建而来的吗？
2、未保站建立的过程中最大的推力和阻力分别是什么？
3、未保站的设施配备情况怎么样，比如说办公和活动的场所以及办公用品？
4、未保站的人员构成如何，人员来源如何？有多少员工？全职兼职情况如何？分工如何？
5、在您日常工作中，是如何与区县未保中心和村社未保工作室进行协调配合的，监督和汇报机制如何？是否接受可以简单介绍一下？
6、您认为目前在人员、硬件设施和工作机制方面有什么不足之处，有哪些需要进一步完善的？
二、未保站工作内容
1、请问目前街镇未保工作站工作主要的服务对象有哪些？针对这些群体主要的服务内容分别是什么呢？工作开展的频次是多少？请简单说一下工作的开展情况。
2、您所在的未保工作站负责的困难儿童有多少？困境儿童是如何分类的，有没有为困境儿童针对性地开展的活动？活动情况如何？达到了怎样的效果？
3、您认为街镇未保工作站目前的工作中遇到的最大的问题是什么？都是如何解决的？
4、请问目前街镇未保工作站处理的工作中有哪些是您印象比较深的案例？能否展开讲讲？
三、未保站资源联动与利用情况
1、在开展未保工作的过程中会调动和链接到哪些部门和资源？和哪个部门接触和联系得最多，和哪个部门联系得比较少，为什么？是部门不配合、合作有困难还是其他原因？
2、与这些部门之间是否实现了信息共享？主要形式是什么？未成年人隐私保护工作怎么做？
3、未保站在什么情况下会调动妇联、教委、民政等资源？资源链接的过程中有没有出现什么问题和困难？合作形式是怎样的，各自负责什么部分？在合作过程中，哪个是牵头部门，哪个是辅助部门？可以就各部门的资源联动举出一个您印象比较深刻的案例吗？
4、镇街未保工作站的具体工作范围与权限边界？出现什么样的情况需要上报到区一级处理？可以结合案例具体讲讲上报程序和最后的处理结果吗？
四、留守和流动儿童相关
1、当前我们辖区内有多少留守儿童，有多少流动儿童呢？具体是怎么认定的呢？这些数据是如何统计的？多久更新一次？
2、未保站对于留守儿童或者流动儿童的帮扶和救助具体是怎么做的？
3、留守儿童和流动儿童中最常出现的心理和行为问题是哪些？这些心理和行为问题对留守儿童个人、家庭、社区、政府产生了哪些影响呢？未保站采取了哪些措施呢？
4、你们在与留守儿童或者流动儿童接触过程中他们对政府帮扶工作人员的态度如何？他们家长的态度如何？
5、你们接触到的留守儿童或流动儿童他们的学习情况是怎样的？成绩好吗？有没有逃课、厌学等行为？
6、你们接触到的在外务工的留守儿童家长与孩子关系如何？是否关心孩子学习生活活情况？
7、政府对待留守儿童或流动儿童有哪些福利政策？这些政策有具体落实吗？落实效果如何？