1. 引言
随着全球经济的快速发展，海洋塑料垃圾污染问题也日益严重，成为全球环境治理中的一项重大挑战。塑料凭借其质轻、耐用且生产成本较低等特性，在各行各业以及日常生活中得以广泛运用。但因塑料的回收与处理速率远远落后于人类生产及使用的速度，大量废弃塑料涌入自然环境，致使塑料污染持续恶化。尤其塑料在自然环境中极难降解，历经氧化和机械磨损等作用后，逐步形成微塑料。此类微小塑料颗粒被海洋生物误吞，进而进入食物链，对生物的生长和繁衍造成影响，最终破坏海洋生态系统的平衡。据统计，全球范围内每年生产的塑料达3亿吨，大量一次性塑料制品的使用及其他塑料制品的随意丢弃，造成每年至少有800万吨塑料垃圾进入海洋[1]。联合国环境规划署在2021年的报告表明，塑料垃圾至少占海洋垃圾的85%以上，且这一比例仍在持续上升。在没有采取有效干预手段的情况下，到2040年，每年进入全球水域的塑料垃圾量将达到2300万至3700万吨[2]。海洋塑料污染对生态系统的影响深远，它不仅威胁海洋生物的生存，还会危及食品安全、人类健康，并对沿海地区的产业经济发展造成严重损害。面对全球塑料污染的蔓延和各方利益的复杂博弈，我国目前的海洋塑料垃圾治理工作仍面临诸多挑战，亟需在各方面采取更加完善的措施，以促进全球海洋命运共同体的建设。
2. 海洋塑料垃圾污染概述
海洋塑料垃圾污染，是指在海洋环境中存在的各类塑料制品废弃物，这些废弃物由于人类活动而进入海洋生态系统，并在其中长期滞留，难以自然降解，从而对海洋生态环境造成持续的负面影响。海洋中的塑料垃圾主要可划分为三大类。一是宏塑料垃圾，这类垃圾主要包括渔网及船上遗落的塑料制品等。其次是微塑料垃圾，指的是直径小于5毫米的塑料微粒，例如塑料吸管等。最后是纳米塑料垃圾，这类塑料通常肉眼难以察觉，其直径比藻类细胞小千倍，相较于微塑料而言，纳米塑料具有更强的生物膜穿透能力[3]。
2.1. 海洋塑料垃圾污染的来源
1. 陆源型海洋塑料垃圾污染
陆源型海洋塑料污染是指通过陆地途径进入海洋的塑料垃圾。根据Jambeck等人在《科学》杂志发表的相关研究数据显示，陆源型塑料污染约占全球海洋塑料垃圾的80% [4]。这些塑料垃圾来源广泛，主要包括城市垃圾、农业活动产生的废弃物、工业生产的塑料废料和消费品包装等。随着城市化进程的推进，塑料消费量迅速增加，一次性塑料制品，如塑料袋、瓶装饮料和食品包装，已广泛渗透到日常生活的各个方面。许多塑料垃圾在未经过有效回收处理的情况下，直接被丢弃或遗弃在环境中，特别是通过城市排水系统和河流流入海洋，成为海洋污染的重要来源。
在现代农业活动中，塑料薄膜、农药包装和塑料管道等塑料制品被广泛使用。这些塑料废弃物在农业活动结束后往往未得到妥善处理，经风力或水流进入附近的河流，再最终流入海洋。工业生产过程中产生的塑料废料、包装材料等若未妥善管理，也会通过排放口等途径流入海洋，增加污染负担。
此外，消费品包装，尤其是食品、饮料和日用商品的塑料包装，也是海洋塑料污染的重要来源。由于塑料包装的回收率低且降解困难，许多废弃的塑料包装未得到及时处理，这些垃圾通过陆地水流进入海洋，造成长期污染。
2. 海源型海洋塑料垃圾污染
海源型海洋塑料污染源于海上活动，主要包括船舶运输、渔业养殖和其他海洋作业等。船舶在进行海底勘探、海洋运输或渔业养殖时，常需要携带大量生活用品和作业工具。由于船舶空间有限，一些无法处理的垃圾最终被丢弃到海洋中，污染海洋环境。此外，船舶运输中使用的塑料树脂等化学原料，也会随航行泄漏，进一步加剧海洋污染[5]。
随着渔业养殖业的快速发展，塑料漂浮装置及渔网得以广泛应用，然而其易破损老化的特性致使大量塑料垃圾流入海洋，形成漂浮垃圾或“鬼网”。这些遗弃的渔网不仅危害海洋生物，还严重破坏了海洋生态平衡。因此，渔业活动已成为海源污染的重要源头之一。据海洋污染公约(MARPOL)相关评估及各类区域性研究显示，全球渔船与商船每年分别向海洋排放塑料渔具高达13.5万吨，塑料包装材料约2.4万吨。随着渔业活动的持续扩张，塑料废弃物排放量亦呈增长态势，进一步加重了海洋塑料污染问题[6]。此外，海上倾倒行为和海上突发事故如船舶海损或集装箱坠落等，也可能导致大量塑料制品泄漏并沉积入海。与陆源型污染的非故意倾倒行为相比，这类行为造成的海洋污染更具直接性和显著性。
2.2. 海洋塑料垃圾污染的危害
1. 威胁海洋生物的生存
海洋塑料垃圾对海洋生物带来的威胁是最为直接和显著的。许多海洋生物，尤其是海鸟、鱼类、海洋哺乳动物等，经常将漂浮在海水中的塑料误食。这些塑料制品摄入生物体内后不仅会导致消化道阻塞，还可能引发营养不良、内伤乃至死亡。此外，塑料垃圾所释放的有毒物质如重金属和持久性有机污染物，可能通过食物链积累，最终影响到更高层次的生物。更为严重的是，废弃渔网等塑料制品还会在海洋中长期漂浮，形成“鬼网”或“鬼渔具”，这些废弃渔具会捕捉海洋生物，造成长期的生态伤害，从而直接威胁海洋物种的繁衍生息，对生态系统的稳定以及生物多样性产生不良影响。
2. 危害人类的身体健康
海洋塑料垃圾对人类健康的潜在威胁具有隐匿性和持久性。塑料垃圾在海中持续分解碎裂，产生大量微塑料颗粒，广泛分布于海洋环境中。这些微粒能沿食物链逐级传递，起始于浮游生物，进而侵入更高营养级的海洋生物体内，并最终可能通过海鲜摄入途径进入人类食物链。海洋生物体内聚集的有毒物质(如PCB、农药残留物等)通过食物链转移至人类，可能引发内分泌紊乱、免疫系统受损，甚至增加癌症等疾病的发病风险。此外，塑料垃圾中的微塑料颗粒和化学物质也可能通过水源、空气等途径进入人体，影响人类的健康。尽管目前关于微塑料对人体的长期影响仍在进一步研究，但不可否认的是，其对生态系统和人类健康的危害已经成为全球健康危机的一部分。
3. 影响海洋产业的可持续发展
海洋渔业是全球重要的食物来源之一，而塑料污染使得捕捞和养殖活动面临严峻挑战。塑料垃圾不仅污染渔场，影响渔业资源的质量，还可能损害渔具设备，使渔业生产效率降低，甚至危及渔民的生命安全。此外，塑料垃圾的存在还会影响旅游业的可持续发展，尤其是海滨旅游区，塑料污染会严重影响游客的体验，进而损害当地的经济收入。同时，对海洋运输业而言，漂浮的塑料垃圾可能会堵塞船舶的冷却系统、螺旋桨等关键部件，增加船舶航行的安全风险，导致船舶故障和延误，进而增加运输成本和运营风险，阻碍海洋运输业的正常发展。在全球范围内，海洋产业的长期发展需要依赖于健康的海洋生态系统，而塑料垃圾污染无疑是这一可持续性发展的严重威胁。
3. 我国海洋塑料垃圾污染治理现状
3.1. 我国海洋塑料垃圾污染状况
我国沿海地区高度的人口聚集和经济活跃度，为塑料垃圾的产生和流入海洋创造了条件。众多的人口在日常生活中会产生海量的塑料废弃物，其中相当一部分未能得到妥善处理，最终被带入海洋，便构成了陆源污染的重要部分。与此同时，繁忙的航运业也成为海洋塑料垃圾的重要来源。大量船只运行过程中产生的各类含塑料成分的废弃物直接排入海洋，使得海源塑料垃圾不断累积。
相关调查数据显示，塑料在我国海洋漂浮垃圾中居主导地位，例如聚乙烯、聚苯乙烯泡沫之类，其数量庞大和高度聚集的特性，极大地破坏了海洋生态系统平衡，对生物多样性造成损害。同时，受洋流等自然因素影响，这种污染的影响范围还会蔓延至邻国海域，引发一系列跨国海洋环境问题[7]。
3.2. 我国海洋塑料垃圾污染治理成效
当前，我国已将塑料污染纳入整体环境保护体系，通过多部相关法律法规予以管控。《中华人民共和国环境保护法》明晰了生产经营者在环保方面的责任担当，同时赋予公民维护生态环境的法定义务。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律针对塑料污染防治作出了明确规定。此外，“限塑令”“禁塑令”等政策通过加强生产与消费环节的管理，力求从根源上控制塑料污染的产生。《废塑料污染控制技术规范》的颁布，进一步明确了塑料废弃物的处理规范，促进了塑料垃圾治理技术朝着规范化、标准化方向发展。
在治理模式探索实践方面，我国近年来积极尝试并推行了多种行之有效的治理方案。以浙江省台州市所推行的“蓝色循环”计划为范例，该市积极致力于海洋塑料垃圾的回收及循环利用工作。在此模式下，政府与企业紧密合作，组织渔民对海洋塑料垃圾进行收集，随后将回收所得的塑料废弃物加工制作成手机壳等具有较高附加值的产品，而所获取的利润则回馈给参与回收作业的渔民，形成了一个可持续的循环模式[8]。这一模式不仅大幅提升了海洋塑料垃圾的回收利用率，还促进了地方经济的可持续增长，成为我国海洋塑料垃圾治理的成功典范。
在国际协同合作方面，我国积极与日韩等国开展合作，以强化跨国协作效能，共同应对海洋塑料污染挑战。中日韩环境部长会议始终聚焦海洋环境污染治理议题，强调三国应联合行动，阻止塑料垃圾入海，并逐步减少塑料袋的使用。这种合作形式有效增强了区域间的联动协作能力，推动了海洋环境治理进程的整体发展。
综上，当前我国在海洋塑料垃圾治理方面已经取得了一些成效，但仍然存在不少有待解决的问题，未来还需持续探索更有效的治理模式和方法，以应对这一严峻的环境挑战。
4. 协同治理视域下我国海洋塑料垃圾治理的现实困境
4.1. 法律体系的滞后性导致制度供给不足
作为较早以法律手段治理海洋塑料垃圾的国家，我国已颁布一系列法律法规，初步形成了以《中华人民共和国环境保护法》为核心，包括《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等多部专门法律以及“限塑令”、“禁塑令”等相关政策为辅的法律治理框架。然而，在协同治理的视角下，现行法律体系仍存在制度供给不足的问题，导致各方主体在博弈中缺乏明确的规则约束。
一方面，现行法律规定多为抽象、原则性条款，缺乏针对塑料全生命周期管理(从生产、消费到回收、处置)的具体协同细则。例如，对于跨部门、跨区域的协同治理责任，法律界定尚不清晰，导致法律责任追究机制不明，难以有效应对流动性极强的海洋塑料污染问题。另一方面，立法和政策制定过程中可能会损害多元主体的利益，导致法规执行困难，影响法律落实。此外，地方政府在执行层面缺乏统一的法律框架和职责划分，使得海洋塑料污染治理缺乏协调性和一致性，难以形成制度合力。
4.2. 主体间的“碎片化”与“搭便车”效应
1. 政府部门间的“碎片化”管理
在协同治理视角下，政府内部的“碎片化”是阻碍整体效能的关键。目前，我国海洋塑料垃圾治理涉及环保、海洋、渔业、城建等多个部门，职能交叉又各自为政，缺乏统一高效的协调机制。尽管《中华人民共和国环境保护法》及相关法律法规已明确规定环境保护的基础责任义务，但在具体的海洋塑料垃圾治理上，政府部门的责任划分仍显模糊，而且，由于缺乏明确统一的协调机制，当出现问题时，各部门相互推诿责任，使得治理进程陷入僵局[9]。
同时，不同地区的政府由于经济发展、环境保护优先级等因素的差异，执行标准和政策措施也存在较大差异，部分地方政府基于短期利益博弈，未能充分考虑海洋生态系统的长期平衡以及塑料垃圾污染的复杂性和顽固性，制定的治理方案缺乏连贯性和系统性。这种短视的规划无法从根本上解决塑料垃圾的顽固性问题，导致治理工作缺乏稳定的战略指引。
2. 企业的外部性内部化动力不足
企业作为塑料制品生产和消费的重要主体，其在海洋塑料垃圾治理中承担着不可忽视的责任。在缺乏强有力的激励与约束机制下，企业处理塑料垃圾的成本属于“外部性”成本。由于目前生产者责任延伸制度(EPR)落实不到位，企业缺乏主动治理的内生动力，往往选择“搭便车”，将治理成本转嫁给社会和政府，导致市场机制在塑料治理中失灵。
在实际操作中，企业的责任往往表现为“推诿”或“被动”履行。许多企业仅在法规压力下进行塑料减量或回收处理，并未主动承担环境保护的社会责任。尤其是一些中小型企业，由于缺乏环保意识或技术支持，且为了削减成本，往往规避环保投入。更有甚者，为了逃避责任，违规排放未经处理的塑料垃圾，对海洋环境造成了极大的破坏。这种行为不仅背离了企业的社会担当，也加剧了海洋环境治理的复杂性。
3. 社会力量参与的边缘化
协同治理要求社会组织和公众从治理的“旁观者”转变为“参与者”。然而，当前我国社会力量在治理结构中处于相对边缘化的地位，导致“政府–市场–社会”的三角治理结构失衡。
一方面，公众作为塑料垃圾产生的最终用户，环保意识普遍较为薄弱，存在明显的信息不对称。许多人缺乏对塑料污染后果的深刻认识，随意丢弃垃圾或不进行分类的现象依然严重，特别是在农村和偏远地区，垃圾分类和资源回收的落实仍不到位。另一方面，虽然近年来环保宣传力度加大，但仍有部分公众对环保政策和法律不够了解，甚至对塑料垃圾的危害持漠视态度；有些公众想积极参与，但是参与渠道较少，这往往降低其参与的积极性[10]，未能形成全社会共同治理的良性氛围。
4.3. 国际合作中的集体行动困境
自20世纪以来，国际社会便已达成了众多全球性以及区域性的公约。其中既有《联合国海洋法公约》《国际防止船舶造成污染公约》《伦敦公约》这类全球性的协定，也有《赫尔辛基公约》《保护东北大西洋环境公约》等区域性的条约。这些公约为海洋塑料垃圾的整治搭建起了初步的法律体系，在特定范围内助力了国际间的信息互通与合作交流，为全球共同解决海洋塑料垃圾问题给予了一定的制度根基与协作机会[11]。然而，公约较多采用的是原则性规定，缺乏具体的操作细则和强制执行机制，这导致实践中对公约的实际执行力较弱，从而难以有效推动全球海洋塑料污染的治理。
此外，全球合作也面临着各国治理能力和意识差异的问题。发达国家通常专注于自身海域的治理，而忽视全球性的合作，尤其是在帮助发展中国家改善海洋环境方面缺乏积极性。另一方面，许多发展中国家则在经济发展上投入过多，往往忽视了海洋生态保护，缺乏足够的环保意识和治理能力。这种不平衡的关注导致了国际合作的低效。同时，各国之间的政策差异和治理措施的不统一进一步加剧了这一问题，使得海洋塑料垃圾污染的治理工作难以形成合力。
5. 我国海洋塑料垃圾污染治理的对策
5.1. 构建完善的海洋塑料垃圾污染治理法律体系
健全的法律规范体系是推进海洋塑料垃圾治理工作的坚实基石与有力保障。在此进程中，一方面要着力推进对现行法律的优化与完备工作，另一方面则需紧密结合不断涌现的新形势以及新问题，积极开展具有创新性的立法实践活动，从而为海洋塑料垃圾治理提供全面且精准的法律依据与制度支撑，以更好地应对复杂多变的海洋塑料垃圾污染状况。
首先，要积极推动《固体废物污染环境防治法》修订，增添一次性塑料制品污染的防治规定，明确政府各职能部门在塑料制品全生命周期内的责任划分，强化税收手段等在塑料制品减量化和回收中的利用，提升法律威慑力与约束力[12]。其次，在制定地方性法规时，应确保与国家法律的协调性与一致性，要细化不同地区在治理海洋塑料垃圾方面的标准和措施，避免地方性差异导致治理效果的不均衡。
此外，针对可能造成海洋塑料垃圾污染的各类活动，应有序推进专门的立法举措，减少抽象性的条文规定，遵循可操作性强、惩罚性明确的原则，确保法律具有较强的执行力。在法律执行层面，监管部门要加大监管力度，防止法律空洞化，做到令行禁止，确保法律能对污染行为形成有效威慑力。只有通过系统的立法、有效的监管和严格的执行，才能高效解决海洋塑料垃圾治理的难题，确保海洋生态环境的持续稳定。
5.2. 建立多元参与的海洋生态环境治理模式
1. 加强政府部门间的协调与协作
政府部门在海洋塑料垃圾治理进程中起着举足轻重的作用。为汇聚治理合力，其内部各部门间亟需强化协同合作。一方面，应着力健全跨部门协作机制，厘清各部门职责范畴与工作重心，保障在政策拟定、执行监管、资源配置等方面实现紧密对接、高效协同。通过定期举行工作协调会议，各部门得以共同谋划治理策略，交流实践经验与关键信息，达成高度共识。另一方面，需构建高效信息共享平台，确保各部门能够实时获取并互通相关数据资料，为科学决策提供更为详实、精确的依据支撑。同时，应大力加强联合执法力度，对各类违法违规行为予以严厉惩处，形成强有力的威慑态势，从而切实提升海洋塑料垃圾治理成效。
2. 强化企业的社会环保责任和担当
在海洋塑料垃圾治理的进程中，企业处于不可或缺的关键地位。作为塑料产品的生产者和使用者，企业有责任和义务采取积极措施减少塑料垃圾的产生和排放。在生产经营的过程中，应主动承担起社会责任，通过采用环保材料、优化产品设计、减少包装用量等措施，从源头上减少塑料垃圾的产生；同时加强废弃物的回收利用工作，积极参与海洋塑料垃圾的清理与处置工作。此外，要改变企业“被动应付”的局面，必须建立激励相容的机制。一方面，严格执行排污许可和生态补偿制度，倒逼企业将外部成本内部化；另一方面，运用绿色金融、税收优惠等市场化手段，支持企业研发可降解材料和循环利用技术，使企业在治理中获得经济效益，实现环保与发展的双赢博弈。
3. 提升公众环保意识和参与积极性
公众是海洋塑料垃圾治理的广泛参与者和最终受益者。提升公众的环保意识是推动全民参与治理工作的重要前提。政府和社会各界应加大宣传力度，普及海洋塑料污染的严重性及其防治方法。环保教育应从青少年开始，推动学校教育将环保理念融入日常教学，培养未来的环保责任感。同时，利用社区、媒体和公共平台，广泛传播环保信息，激发公众的参与热情。特别是在农村和偏远地区，应加大环保教育力度，推广垃圾分类和资源回收的基本知识，推动全民行动，共同促进海洋塑料垃圾的治理与减量。通过全社会的共同努力，才能形成全方位、立体化的治理模式，为海洋环境保护提供坚实的基础。
5.3. 加强国际交流与合作
当前，海洋塑料垃圾的国际合作治理面临严峻挑战，迫切需要通过推动国际立法的完善以及各国的共同遵守来解决这一问题。在全球海洋环境治理框架下，我国应积极参与相关法律框架的建设与完善[13]。自党的十八大以来，我国提出了“21世纪海上丝绸之路”和“蓝色伙伴关系”等一系列重要倡议，积极推动海洋环境保护、生态系统保护、生物多样性维护及海洋政策管理等多个领域的国际合作。
面对日益严峻的海洋塑料垃圾问题，我国应摒弃零和博弈思维，坚持共同但有区别的责任原则，通过技术转让、资金支持等方式帮助发展中国家提升治理能力，打破集体行动困境。依托“蓝色伙伴关系”这一重要平台，不仅要加强国内的海洋塑料垃圾治理，还应将我国的成功经验与实践转化为全球治理的参考方案，同时，推动区域蓝色经济发展，激励多元主体的积极参与，实现各方力量在治理中的有机结合[14]。作为世界大国，我国应在全球海洋塑料垃圾治理体系的建设与完善中，发挥更加积极的引领作用，与世界各国共同应对这一全球性环境问题，推动构建公平合理的国际海洋治理新秩序。
6. 结语
海洋塑料垃圾污染问题关乎全球海洋生态安全与人类福祉，其治理工作任重而道远。本文基于协同治理理论的分析表明，必须打破单一主体的治理局限，构建政府主导、企业担责、公众参与的多元共治格局。展望未来，我国应积极融入全球海洋生态保护进程，通过完善国内法律体系、优化内部治理结构、深化国际合作，切实解决海洋塑料污染问题，为守护地球的蓝色家园贡献中国智慧与中国方案。