1. 引言
为贯彻落实党的教育方针，推动阳光体育运动，国家体育总局联合教育部于2009年发布《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》，并在全国启动了“校园足球活动”。从此，校园足球作为学校体育改革的重要工作内容在全国范围内轰轰烈烈地展开，国家也相继出台了一系列政策来促进校园足球的健康发展。
价值取向作为主体行为意志的表达，在政策制定、实施和评价时具有重要意义，是政策目标实现的关键所在。可以说，有什么样的政策价值取向，就有什么样的政策。校园足球政策价值取向关系着校园足球的进步和我国体育事业的发展，影响着校园足球活动目标的确定、人才培养体系的确立以及校园足球功能的定位。在党中央和国家的努力下，10余年来校园足球发展体系日趋成熟，各级政府对校园足球也更加重视，但是当前校园足球改革发展中仍存在发展不平衡不充分、校园足球价值认识不充分、资源条件明显短缺等问题。因此，从顶层设计上回顾校园足球政策的演变历程，借助文化层次理论厘清校园足球的政策价值取向，对于认清校园足球发展存在问题、全面深化改革校园足球、精心谋划新时期校园足球工作、实现校园足球现代化发展具有重要意义。
2. 相关理论
2.1. 文化三结构理论
文化结构是指文化涉及的各种要素在特定文化系统内按照一定规则构成的相对稳定的关系 [1]。在文化学上，不同学者根据各自研究的需要将文化结构划分为多种类型。余英时教授在谈到文化变迁时，指出文化结构“首先是物质层次，其次是制度层次，然后是风俗习惯层次，最后是思想与价值层次” [2]。庞朴先生借鉴余英时教授的文化变迁四层次理论，在《文化结构与近代中国》一文中，提出文化三层次理论，即物质文化层、制度文化层和观念价值文化层。他解释道“文化的最表层是物质层面，即马克思所说的‘第二自然’；而最深层的是心的部分，即文化心理状态，包括价值观念、宗教信念、思维方式等；介于两者之间的是心物结合的部分，一切外物中所蕴涵的人的思想，都包括在这一层中。” [3] 后来通过学者们的不断修正，这一观点最终形成了包含“物质、制度、精神”的文化三结构理论，并在我国文化理论研究领域广泛应用。本文基于文化三结构理论分别从场地设施、资金支持、管理机制、制度建设以及思想本质等角度分析不同时期校园足球政策价值取向演变规律。
2.2. 政策价值取向
要厘清政策价值取向，首先要弄清楚价值这一概念的内涵。马克思认为：“‘价值’这个普遍概念是从人们对待满足他们需要的外界事物的关系中产生的” [4]，“是人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物质属性” [5]。价值作为一种观念形态，是社会存在对于人们意识的一种反映，表现为一定主体所具有的不随实际情况改变而转移的期望、支持或厌恶否定的评价标准 [6]。因此，价值可以被认为来源于主体对客体的需要，体现了客体满足主体需要的程度。
政策是指国家政府等主体为了实现一定的目的，根据社会发展个公民需要所制定的各项方针、条例等 [7]。政策是价值的具体表达以及表现的文本载体，价值是政策的核心和灵魂，制定政策的过程实际上就是价值选择的过程，本质上体现了政府对全社会公共利益分配所作出的合理化决定 [8]。但由于不同的人持有不同的利益和需求，因而政策价值呈现出多元性和多取向性。这种特性也就决定了一项政策的制定与执行，总是带有一定的目的和导向，即存在一定的价值取向。
政策价值取向是指政策主体依据一定的标准所进行的价值分配选择，在制定和实施政策过程中所包含的一定个体的价值观念，反映了政策制定者的偏好、倾向和价值目标 [9]。在实际政策过程中，价值取向发挥着导向功能、激励功能、整合功能以及评价功能 [10]。
校园足球政策作为国家针对校园足球发展、促进青少年身心健康发展的思想意识表达，具有明显的价值取向，弄清不同时期国家所持有的价值导向，对校园足球的可持续发展具有重要价值。而且随着文化自信在我国的不断提出，在文化理论框架下，研究校园足球政策价值，对于校园足球发展研究也具有推陈出新的作用。
3. 研究方法
本研究从政策学视角出发，采用文献资料法、历史分析法，选取2009年至2020年至今国务院、国家体育总局、教育部以及其他各部委发布的校园足球相关政策文件。政策收集方式主要有两种：一是通过国务院、教育部、国家体育总局以及其他部委的官方网站；二是通过中国足球协会、全国青少年校园足球工作领导小组官方网站以及知网、万方科技、北大法宝等数据库，并通过搜索引擎进行材料补充。通过对收集到的校园足球文件进行筛选，最终确定对45项政策文件进行分析。
进一步运用逻辑分析法，基于文化三结构理论，探索校园足球政策价值取向演变的逻辑特征，从物质层面、制度层面和精神层面三个维度对校园足球政策进行价值观的逻辑分析，深入探讨校园足球政策价值取向的特点，从而更加全面系统地把握校园足球政策发布的规律。
4. 结果与分析
校园足球发展至今，虽然在各个方面已经取得了许多显著的成绩，足球人口基数也不断扩大，社会意识也逐渐提高，但是从总体发展水平上来看，校园足球目前还处于发展的初级阶段，足球水平还远远达不到世界的平均水平。
根据政策发文数量图(见图1)可以发现，2009~2013年政策发布趋势相对平缓，总体数量较少，平均每年只发布一项政策，2011、2012年甚至没有政策发布，且大多由国家体育总局和教育部联合发布。从政策名称上来看，这一时期的政策多是通知、意见性的指导性政策，政策比较笼统，实施起来比较困难，足球水平提升不明显。
从2014年开始，政策发文趋势逐年上升，发文数量开始猛增，2017年和2018年更是呈现井喷式状态。而且从政策名称上来看，这一时期的政策多以计划、规划、行动方案、建设等具体概念名词命名，政策发布内容更加多样、具体，政策执行更加系统、科学。
Figure 1. The number of campus football policy posts
图1. 校园足球政策发文数量图
这主要是因为国家越来越意识到校园足球对于青少年身心健康发展具有至关重要的作用，于2014年明确提出将校园足球的牵头管理部门由体育部门转变为教育部，领导小组由原来的体育部门和教育部门为主的二元权力结构转变为以教育部为主，六部门共同治理的多元治理格局，管理体制的变化导致政策发文数量的增加。本文根据校园足球牵头管理部门转变这一时间节点，将校园足球的发展阶段划分为两个子阶段：2009~2013年，为校园足球的起步阶段；2014年至今，为校园足球的改革发展阶段。
4.1. 物质文化层次价值取向分析
4.1.1. 场地设施从建设到开放
2009年，校园足球活动尚处于起步阶段，许多场地设施条件还不健全，政策多以强调要改建、扩建多种足球场地、优化足球设施和器材达到国家标准为主 [11]。在场地设施建设逐步完善后，国家开始注重对足球场地的管理，提出各地要把校园足球场地建设纳入本行政区域足球场地建设规划中，要推动场地设施共建共享，推进学校足球场地向社会开放以及社会体育场地设施向学校开放 [12]。2017年，教育部联合国家体育总局印发《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》 [13]，为学校体育场馆向学生和社会开放，增强学生体质提供了便捷的途径。
4.1.2. 多元主体资金支持
校园足球活动开始之初，国家从全国44个城市中选择1470所小学和776所初中作为首批开展校园足球活动的学校，拨出专项资金加以推动 [14]；2013年，在资金投入不充分不均衡的背景下，国家提出要统筹校园足球经费投入，优化支出结构，体育部门可从体育彩票公益金中拨出专款用于校园足球工作，并鼓励定点学校引导企业、社会组织通过多种形式捐赠和赞助 [11]。在市场经济快速发展的背景下，2015年国家提出要探索建立政府支持、市场参与、多方筹措支持校园足球发展的经费投入机制，加大对校园足球的经费投入 [12]。由此可见，随着校园足球的蓬勃发展和现实需要，校园足球活动越来越提倡多主体共同参与，协同力量促进发展的模式。
4.2. 制度文化层次价值取向分析
4.2.1. 体育部门主导转向教育部门主导
在2009年到2013年之间，政府共发布了4项与校园足球相关的政策，其中有3项是体育部门联合教育部门发布，虽在一定程度上体现了政策制定主体的协同性，但是政策主题较为零散且仅涉及两个部门，政策执行效果不佳。这一时期的实践表明，体育部门为主，教育部门为辅的管理体制无法充分调动校园足球各发展要素的积极性，导致治理主体的错位与缺位，对于推动校园足球健康持续的发展形成了一定阻碍。
2014年后，国家成立由教育部、国家发展改革委、财政部、新闻出版总局、体育总局、共青团中央等6部门组成的全国青少年校园足球工作领导小组，之后中国足球协会也加入进来，由教育部门主导，其他各部门共同配合。校园足球成为了我国足球改革的核心任务之一，政策发文数量逐步增多，政策主题更加鲜明、具体，有效的发挥了组织领导、协调联动、统筹推进的作用，为校园足球回归育人本质、推动校园足球发展夯实了基础，使得这一时期校园足球的发展更加明确、有力。
4.2.2. 制度建设趋向完善
2009年之后的大约5年时间里，政策出台政策只涉及几项碎片化政策，政策颁布总量不多，且多是与目标规划和策略性措施相关的环境型政策，缺乏相应的实施细则和配套措施，制度建设不健全。
2014年之后，国家陆续出台《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》、《教育部关于进一步加强普通高等学校高水平运动队建设的实施意见》、《学校体育美育兼职教师管理办法》、《全国青少年校园足球教学指南》、《学生足球运动技能等级评定标准》、《全国青少年校园足球教学训练竞赛体系建设方案》等多个制度性文件，校园足球制度建设趋向完善，为校园足球发展打牢了制度基础。正是因为这一系列系统化政策和配套措施的发布和实施，为校园足球迅速发展提供了制度保障，构筑起了校园足球改革发展阶段的“四梁八柱”。
4.3. 精神文化层次价值取向分析
4.3.1. 回归育人本质
在校园足球发展起步阶段，校园足球的首要目标是以培养足球后备人才为主，主要任务是扩大足球人口基数。在《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》中，提出要在全国范围内组织开展以竞赛为核心的校园足球活动 [15]，为逐步建立符合我国国情的足球人才培养体系做出积极探索和努力 [14]。2010年，中国足球协会提出《“十二五”中国青少年足球发展规划》，促进了校园足球布局城市、校园足球学校的大量增加。但是，这一时期足球技术水平提高不明显，学生运动员忽视文化学习和自身发展。
2014年以来，教育部明确事业“初心”，对校园足球的目标与功能进行了重新定位，以发挥校园足球的育人功能为首要目标，紧紧围绕培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的目标，着力培养青少年集体主义、爱国主义精神和顽强拼搏的意志品质，其次在育人的同时挖掘潜在的优秀足球苗子，充实足球后备人才力量。2015年国务院办公厅颁发《中国足球改革发展总体方案》，对新时期校园足球的发展起到了引领和指示作用。方案中明确提出要把校园足球作为提高学生综合素质、促进青少年健康成长的基础性工作，使参与足球运动成为青少年学生体验、适应社会规则和道德规范的有效途径 [16]。
4.3.2. 从探索到普及
2009年，国家面向全国1470所小学和776所初中校园足球活动布点学校开展校园足球活动，此时校园足球活动处于初步探索时期，面向群体范围较小，建设标准还不够明确。2014年12月26日，教育部办公厅印发《关于做好全国青少年校园足球特色学校及试点县(区)遴选工作的通知》，此后每年，教育部都会组织全国校园足球特色学校及试点县(区)的遴选工作，推动校园足球特色引领普及。截至到2019年7月，全国青少年校园足球特色学校达24,126所，全国青少年校园足球试点县(区) 135个，设立了38个校园足球改革试验区，此外还增加了“满天星”训练营计划、高校高水平运动队建设规划，为校园足球的推广普及搭建了格局 [17]。同时，学校坚持面向人人、男女均衡，旨在调动所有学生参加足球运动的积极性，显著改善了学生的体质健康状况。从探索到普及，体现了国家对校园足球价值的合理定位，为校园足球发展提供了明确的目标导向。
5. 结语
校园足球发展的10余年来，是从探索到完善、从起步到改革的重要阶段。在文化三结构理论分析框架下，校园足球政策价值取向演变更加清晰明确。校园足球政策价值的演变，不是简单地肯定或绝对地否定某一时期的政策价值，而是人们在可选择的政策价值上进行顺序上的变化。在特定的社会背景下，依据发展的现实情况，选择该时期被人们认可的某些价值，并将其置于优先地位，是国家对于校园足球发展价值的判断。因此，要以校园足球政策中处于优先位置的价值为首要目标，同时不断实现其他价值，从而促进校园足球持续、健康的发展。