1. 引言
当下，我国正处于大力推进高质量发展阶段，为进一步创建良好营商环境和助力政企合作的发展，行政主体所代表的公共利益和企业之间的个人利益的平衡以及健康发展成为当下最受关注的问题。公共利益和个人利益要达到的巧妙平衡便是契约的经济平衡。而行政主体行政协议单方解除权的正确行使直接关系到相对方的重大利益以及契约的经济平衡，行政合同的解除与否仅由行政主体单方意志决定，相对人在强势的行政主体行政协议单方解除权之前尤为脆弱，由此，对相对人的救济制度就显得格外重要，行政主体在为了公共利益或依照法律规定单方解除与相对人的行政协议时，应当对行政相对人进行充足的赔偿或补偿，以达到契约的经济平衡。
2. 行政主体单方解除权的救济制度与契约的经济平衡
2.1. 行政主体行政协议单方解除权的内涵
行政主体行政协议单方解除权是指，行政主体在满足法定条件时所具备的单方解除行政协议的权力，更具体而言，行政主体行政协议单方解除权是指，行政协议生效后，未履行或履行过程中，由于相对人违约或者情势变更导致公共利益受损，行政主体有权单方面解除合同 [1] 。行政主体单方解除权源于行政协议的行政性和协议性，基于行政优益权的单方解除权和基于约定解除权的单方解除权以及基于民事法律规范法定解除权的单方解除权是行政主体行政协议单方解除权的三种表现形式 [2] 。行政主体行政协议单方解除权是行政性和协议性衍生出来的，其具有行政法理论和民事法律规范的理论支撑。行政主体行政协议单方解除权分为基于行政法律规范的单方解除权和基于民事法律规范的单方解除权已经在实践中得到普遍认可，如在贵州华中龙能源开发有限公司诉关岭布依族苗族自治县水务局案中1，一审和二审判决结果一致，但说理存在不同，一审认为行政机关依据《合同法》94条规定解除且依法送达符合法律规定。二审则认为行政主体为了公共利益行使单方解除权，解除通知送达相对人的行政行为符合《行诉法》69条的规定，程序合法。两个法院出发的角度不同，但得到的结果是一致的，即行政机关享有单方解除权。也由此可以看出，行政主体行政协议单方解除权的权力来源可以来自于行政法律规范也可以来自于民法的相关规定。进而我们可以得出，行政主体行政协议单方解除权包括基于行政法的单方解除权和基于民法的单方解除权。
2.2. 契约的经济平衡——经济平衡原则
“经济平衡原则”，就是在权利配置上，赋予那些经济利益受到行政机关变更解除权行使影响的相对一方要求相应补偿的权利，并提供有效地行政救济。米彻尔指出，“经济平衡原则的存在本身将为个人权利提供保障，阻止行政机关随意行使权力”由于法国行政法赋予行政机关在行政协议中普适的特权，行政机关可以基于公共利益的需要随时解除、变更行政协议。这就给行政相对人带来了极大的恐慌，因为自身权益得不到切实保障 [3] ，自身的权益随时都有可能因为公共利益需要而受损。行政相对人对行政协议的惶恐导致了行政协议对于市场的吸引力的下降。如果行政相对人的权益得不到保障，那么行政机关基于公共利益需要便可以没有任何代价地行使单方解除权，破坏契约的经济平衡，这将也导致着政府的公信力的下降以及与政府签订行政协议的吸引力的下降，行政协议将会处于一种十分尴尬的处境。于是，从保障行政相对人权益、维护行政协议两种利益的平衡和保护稳定的契约市场环境的角度出发，法国创立了“经济平衡原则”。
2.3. 行政主体单方解除权的救济制度
“契约必须遵守”和“公共利益需要”的冲突，是行政协议制度的特殊所在。为公共利益突破契约精神，也正是单方解除权制度的设计目的，我国如此，各国也如此。然而如此一来，契约精神和市场稳定的让步，必然也会带来诸多问题。出于尽量维护契约稳定的考虑，法律对解除契约的条件做了严密的规定，也规定了解除契约造成相对人损失需要付出的代价，这便是行政主体行政协议单方解除权救济制度的渊起。行政主体行政协议单方解除权的行使和事后的救济制度，其实就是公共利益和个人利益之间的妥协与让步，也是公共利益至上理念和市场竞争理念之间的博弈。两者之间需要达到一种极致的平衡，然而就像圆规也永远无法化成一个完美的圆一样，在追求两者平衡的动态过程中，由此衍生了一系列的法律制度来尽量使两者趋于平衡，经济平衡原则就是其中之一。
3. 当前我国行政主体单方解除权的赔偿、补偿制度
3.1. 我国行政主体单方解除权的赔偿、补偿制度法律规定
“行政协议被单方变更或解除后，行政主体应当基于法律规定和信赖保护原则对行政相对人予以补偿。”我国对于行政主体行政协议单方解除权救济制度规定的主要为《行政协议司法解释》第16条，分别规定了当法院认定行政主体单方解除权的行使之行为系合法或违法时，给原告即相对人造成损失的，行政主体应当承担的赔偿或者补偿责任。2但由于该项法律规定对于赔偿标准、赔偿方式没有做出明确具体的规定，司法实践中对于行政相对人的赔偿补偿标准以及方式完全依赖于法官的法律适用和自由裁量，造成同案不同赔、同案不同补的现象。同时，由于行政协议的双重属性 [4] ，行政主体单方解除权同样也有来自于民事法律规范的权利依据，故民事法律规范的赔偿、补偿制度也被应用于诉讼中，而《行政协议司法解释》尚未明确法律的选择使用，故也造成了司法实践中用法不一、赔偿标准、赔偿方式适用不一的窘境。
3.2. 学理界对我国行政主体单方解除权赔偿补偿制度的研究。
南开大学法学院闫尔宝教授认为，行政主体基于行政优益权直接解约的行为究竟是一种公权力的行使还是民事权利的主张，需要进一步探讨 [4] ，当下制度偏向将单方解除权争议之诉归类为行为之诉，不加区别的将行政主体的单方解除权理解为行政优益权进而适用行为之诉的合法性审查规则，也即司法审查在审查行政主体单方解除权时，笼统地适用行政法律规范，有着很多的疑问，不合法理。他提出建议，“对行政协议与传统的行政处理作出区分，参照民事合同原理来看待行政机关在协议订立、变更与解除过程中所实施行为的性质及其效果，并借鉴民事合同纠纷的处理方式，按照关系之诉的逻辑来处理行政机关单方解约行为引起的争议，修正乃至摒弃行政行为合法性审查的传统思路与审理模式。”张清波 [5] 也指出，当前法院在审查行政主体单方解除权案件时，可以援用民事法律规范，但是需要优先适用行政法律规范，而补充适用的民事法律规范并不足以回答全部问题，所以搞清楚哪些问题可以适用民事法律规范，能有效解决法院在审理时审查步骤不清、审查依据和规则存在困惑的问题。张清波认为，“对补偿数额，有约定的按照约定，没有约定的适用民法规范，而不是按照较低的国家赔偿标准。单方变更、解除行政协议，等同于一种违约行为。应充分赔偿，综合考虑相对人的实际损失、预期利益、有无存在过错等因素判定。按照《民法典》第584条，补偿额度应是协议主体在签订合同时能预料的解除或变更协议产生的损失。这种观点也获得了司法实践的认同。”
正是由于行政主体行政协议单方解除权有两种不同的特征，来自两种不同的法律依据渊源，在对行政协议双方权利义务配置时 [6] ，需要兼顾行政目的的实现和相对人权利的保障，在坚持合法性的同时，保证个人不受行政行为的侵害。需要做到公共利益和个人利益的平衡，尽可能达到公共利益实现的同时保证契约的经济平衡。笔者意图着眼于我国当前单方解除权赔偿、补偿制度，结合当前学理上对单方解除权赔偿、补偿制度的研究，立足我国司法实践，找准我国赔偿、补偿制度的痛点，并提出适合我国法治环境的切实有效的解决办法。
3.3. 我国行政主体单方解除权赔偿、补偿制度的司法现状
当行政主体行使单方解除权损害行政相对人利益，法院判决的补偿、赔偿内容不同，作出判决的依据也不尽相同。根据案例13、案例24、案例35，法院认定行政主体行使的是民法上的单方解除权(约定解除权和民法法定解除权)。案例1和案例2中法院都认为行政主体行使民法上的解除权无需赔偿或补偿相对人，但若行政主体解除协议前有违约情形，应当按照协议约定(金、违约金等)和民事法律规范确定赔偿数额。但案例3中，法院虽然承认行政主体行使的是民法上的单方解除权，却根据《行诉法》78条6和《国家赔偿法》36条第8项7，判决被告行政主体采取补救措施以弥补原告主张的损失。案例48、案例59、案例610、案例711、案例812中，法院认定行政主体基于行政优益权行使单方解除权应当予以补偿，但却在细节方面，几个案例却又有不同之处。案例三中，法院认为行政主体基于行政优益权合法解除行政协议案例，由此给相对人造成损失的，应当予以补偿。但未说明补偿方式和方法。案例5中法院认为行政主体基于行政优益权形式单方解除权致相对人损害，应当按照公平原则补偿；案例6中法院认为协议中约定有定金罚则，可以依据定金罚则和民法规范予以补偿；案例7中，法院法院认为应当按照《行诉法》78条第二款的规定予以补偿，但是未说明补偿方式和补偿方法，该案中二审法院认为一审法院因相对人以王建军、田利飞在本案诉讼中没有提起补偿要求为由不予审理违反法律规定，法院应当按照《行诉法》78条第2款的规定主动判决补偿；案例8中，法院确认解除行为无效，并根据《行诉法》76条判决被告承担赔偿责任13。而在案例914中，法院认定行政主体基于行政优益权行使单方解除权符合比例原则和正当程序原则，且主体职权合法，属于合法行政行为，原告主张的行政赔偿没有事实和法律依据不予赔偿。而且该院未曾谈及补偿问题。由此可见，当前司法实践对于单方解除权的行使导致相对人利益受损是否补偿、赔偿，应当补偿还是赔偿，以及适用什么规则进行补偿、赔偿没有统一的标准。暴露出来的不足之处还有，在行政相对人没有提起补偿或赔偿要求时，法院是否应当主动判决赔偿、补偿。
3.4. 当前我国行政主体单方解除权赔偿、补偿制度的不足
根据上述对学者的研究和司法实践中所暴露的问题，笔者试图总结当前我国行政主体单方解除权赔偿、补偿制度的有待完善之处，当前我国赔偿、补偿制度主要出现的问题主要有以下两点，一是司法实践的规定与法律规定出入较大，法律实施无法得到确切保障，这就需要重新审视，可设立一定范围的标准，因案而确定不同数额，保持动态的平衡。
二是可以增加行政协议中第三人的求偿权。行政协议中的第三人主要包括行政协议缔结阶段的公平竞争权人、政府购买公共服务中的第三方消费者以及房屋征收补偿协议中的利害关系人。其虽不是行政协议的直接当事人，但行政协议的签订、履行甚至终结都与其息息相关。因此，第三人合法利益保护制度的构建也十分重要。第三人补偿制度的构建以赋予其原告资格为前提。首先，由法律赋予行政协议第三人在一定条件下的原告资格，而这一条件便是与行政协议的签订、履行、终结及行政主体行使优益权有利害关系 [7] 。这也是避免任何不相关的人滥用权利，浪费司法资源。再者，其要有初步的证明责任，证明行政主体的具体行政行为确实侵害到了其自身合法权益，当然，这种证明责任应当比作为协议一方当事人的行政相对人的责任大。因为其仅为相关人，不是行政行为的直接受众，受到的损失必然小于相对人，且行政主体对其利益的损害一般为过失或意外事件，其理应分担行政机关的证明责任。最后，其补偿数额的计算方法应有统一规定，且补偿内容应为现有损失，不包括可得利益的损失 [8] 。
4. 契约的经济平衡——法国的经济平衡原则
4.1. 法国行政法的经济平衡原则
在法国法当中，行政机关因为代表公共利益而在行政协议中具有普适的特权，行政主体可以根据公共利益的需要随时解除行政协议，但行政机关权力的扩大，意味着行政相对人的权益难以保障，市场和契约难以稳定，为了平衡公共利益和个人利益，法国创立“经济平衡原则”。法国行政法上有个极为重要的理论，管理原则。由于管理原则的存在，行政机关在行政协议中处于主导地位，能够对契约条款作有利于公共利益的调整与修改。这项权力是来自于法国行政法的原则规定，而非具体规定。但此种行政权力在行政协议中太过强势，行政相对人权益难以保障，所以法国行政法给予相对人要求经济补偿的权利，并要求行政法院保护此种权利，从而来维持“契约上的财产平衡”。这便是经济平衡原则制度的魅力所在，在坚持以公共利益为核心的前提下，赋予行政机关维护公共利益所必需的特权，但同时给予行政相对人获得补偿的权利，来消减强势的行政特权对于个人利益、契约和市场稳定的冲击，同时保证行政协议对于市场和个人的吸引力，进而达到平衡行政协议两种利益的目的。
4.2. 法国行政法上的全额赔偿制度
经济平衡原则的重点在于通过补偿、赔偿行政相对人来达到平衡利益的目的，那么我们需要重点关注一下它的补偿、赔偿制度，什么样的制度设计，才能保证两者的平衡。法国通过最高行政法院的判例形成了一种制度，在法国，行政主体行使单方解除权，由此给行政相对人造成损失的，必须全额赔偿。包括相对人因单方解除行为所遭受的直接损失和预期利益损失，这种赔偿制度有效地维护了政府或因公共利益或根据法律规定单方面解除行政协议所维护的行政利益和市场主体行政相对人个人利益之间的平衡。值得一提的是，在此项制度之下，行政相对人还可以和行政主体事前就赔偿的计算方法进行约定，若出现事先约定情形，行政相对人可以按照此约定获得相应的赔偿。在这种情形下，行政相对人获得的赔偿可以超过自己所因行政主体单方解除行为造成的实际损失。
这种充分融合市场竞争理念的救济制度，切实保障了契约的经济平衡。这项制度使得无过错相对人不会因为合法的行政行为蒙受不利。即便是由于行政主体单方解除行政协议的行为遭受了损失，也可以通过这项行政利益和市场利益更加平衡的制度获得全额赔偿，这项制度也表明法国最高行政法院不再是以往的偏向将行政主体单方解除权行为理解为政府处理行为等具体行政行为的类型，而是真正的将政府看做了是融入市场的一个主体，需要遵守市场的规律和规则。行政主体行使单方解除权系为了公共利益或者是基于法律规定 [9] ，是一种为了行政目的和公共服务目的的手段，但它同时也需要兼顾市场的基本规律和规则。即需要做到行政目的、公共服务目的和市场稳定之间的有效平衡。达到“契约的财务平衡原则”进而实现将行政主体单方解除权争议之诉从行为之诉到关系之诉的倾向的转变。
4.3. 法国制度对于我国赔偿、补偿制度的启示
回看我国的行政主体单方解除权救济制度，也正是需要这些转变，在保持公共利益为核心的同时，也应当兼容市场竞争理念；在坚持行政法律规范优先适用的同时，也应当确立民事法律规范在行政主体单方解除权争议之诉的地位和适用情景；在坚持依法行政原则、正当程序原则的同时，也应当在行政主体单方解除权争议之诉中体现诚实守信原则。我们也需要全额赔偿制度来确保契约的经济平衡，来维持政府的公信力和市场的稳定。我们也需要健全完善的司法审查体系来保护行政相对人利益和市场稳定维持契约的经济平衡。充分地发挥司法能动作用，引导行政契约理论和实践的进程和方向，同时，也为政府未来调整政策姿态留有余地 [10] 。
5. 我国行政主体单方解除权赔偿、补偿制度的完善路径
要完善我国的行政主体行政协议单方解除权的赔偿、补偿制度，应当对我国行政契约立法中已经出现的“经济平衡原则”作为保障相对人利益的制度化措施加以肯定。虽然它还没有那么完善，法律法规的条文也没有那么清晰明确，还处在笼统模糊的阶段。笔者将结合我国法治现状，为完善我国经济平衡原则提供现实可行的路径。
5.1. 引入全额赔偿制度
全额补偿制度首先可以解决我国司法实践中出现的对是否应当赔偿、补偿认定不一的现象 [11] ，即只要行政主体单方解除行政协议的行为对行政相对人造成了损失，就应当赔偿或者补偿。
由于我国行政法律规范将行政行为不合法造成相对人损失所给予的弥补分为赔偿，将合法行政行为造成相对人损失所给予的弥补分为补偿，我们可以在全额赔偿制度之上加以改造，变通为全额赔偿、补偿制度，使其更加适应我国的法治环境。其次，全额补偿制度也同样能够解决赔偿数额不一的问题，由于对相对人的损失要全额进行赔偿或者补偿，这也就为赔偿、补偿树立了统一的标准。并且，全额赔偿同样允许行政主体和行政相对人事前约定赔偿或补偿标准，且行对人按月获赔后实际所获可能大于其实际损失。由此我们需要确定，全额补偿或者赔偿包括相对人所受的直接利益损失和可得利益损失。但可得利益的认定要符合我国《民法典》584条所规定损害赔偿范围，可得利益应当基于合理的预见，不得超过违约一方订立合同时预见或者应当预见的因违约可能造成的损失。这样既符合行政法上比例原则、诚实信用原则、依法行政原则的要求，维系了政府的公信力和市场的稳定，同时结合了民事法律规范理念，使得行政相对人的利益可以通过救济恢复到未签订行政协议之前。极大地保护了行政相对人的利益，不管是直接利益或者机会利益，法院都将判决行政机关充分予以赔偿 [12] 。
并且，也可以参照民法，将补偿方式多元化，也就是说补偿方式不仅限于金钱补偿，协议相对人还可以请求对方返还因履行行政协议所取得的财物以及请求将权利义务恢复到协议履行之前的状态。
5.2. 法院主动判决补偿、赔偿
《行政诉讼法》第78条和《行政协议司法解释》第16条，在规定赔偿、补偿制度时的思路是，对于行政主体单方解除行政协议的行为，法院认为此行为合法时，判决撤销该行为，给相对人造成损失的，判决予以补偿；认为此行为违法时，判决继续履行、采取补救措施，给相对人造成损失的，判决予以赔偿。简言之，法律对于法院是否应当主动判决赔偿、补偿规定的不够明确，条文中没有严谨的“应当”或者“可以”字样。这就造成了很多法院的误读和迷惑，案例715中，本案二审法院认为一审法院因相对人以王建军、田利飞在本案诉讼中没有提起补偿要求为由不予审理违反法律规定，认为一审法院应当按照《行诉法》78条第2款的规定主动判决补偿。可见本案一审法院和二审法院对《行政诉讼法》78条的规定理解不一，这便是由于法律规定的不够明确所导致的。目前司法实践的困境就在于没有统一的标准，从立法上来看，立法者的意图可能是有规制法院主动判决赔偿、补偿的意向，但是规定的不够具体明确导致了在司法实践中会产生不同的审判结果。
由此，法律应当更加具体明确的规定此项制度。辅以“应当”字样来减少各法院对此项制度的理解不同，或者出台相关的司法解释以及司法判例来树立模范，以便法院判案时有所参照，这样也有利于保持法治的统一，在公正的最后阶段保障行政相对人的利益，进而维护经济平衡原则。
NOTES
1详见(2020)黔04行终21号判决书。
2《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条 在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。
被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
3重庆渝鸿船务有限公司与云阳县盘龙街道办事处行政协议纠纷案(2020)渝02行终109号。
4常德经济技术开发区建设管理局与常德市欣欣包装有限公司公共租赁住房二审行政判决书(2019)湘07行终169号。
5新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司与新晃侗族自治县人民政府案(2019)湘12行初42号。
6《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
7《中华人民共和国国家赔偿法(2012修正)》第三十六条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
8孔健诉历城区政府案(2019)鲁01行初823号。
9南通清宫文化传播有限公司与南通市经济技术开发区管理委员会案(2019)苏行终1050号。
10张保刚与平山县渔政站农业行政管理案(2020)冀01行初76号。
11王建军、田利飞案(2020)湘06行终66号。
12王永恒诉乐山市城市管理行政执法局、乐山市城市绿化保障中心、乐山市住房和城乡建设局行政确认及行政赔偿案(2019)川11行终199号。
13《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
14黄圣祥、陈启明与启东市东海镇人民政府案(2020)苏0691行初842号。
15王建军、田利飞案(2020)湘06行终66号。