1. 引言
构建并全面实施以排污许可证为核心的固定污染源监管制度体系，是我国深化环境治理制度改革的重要内容和关键目标。2016年11月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》(国办发〔2016〕81号)，确定了到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，进而实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理的总目标[1] [2]，开启了排污许可制度改革的新篇章。之后国家先后出台了《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》等配套法律文件，持续推进排污许可证制度改革。“十四五”以来，我国排污许可制改革进入提质增效阶段[3] [4]，作为“一证式”监管的载体，排污许可证的质量尤为重要。
加油站作为列入《固定污染源排污许可类管理名录》的排污单位，应当按照《排污许可申请与核发技术规范储油库、加油站》(HJ 1118-2020)标准要求，在2020年9月20日前在完成排污许可证网上申报及核发工作[5]。目前，排污许可证申领首先由排污单位在全国排污许可证信息管理平台进行信息填报，符合相关要求即可核发排污许可证，但实际管理中发现，常常因许可证填报质量不过关导致无法申领排污许可证。主要体现在填报内容复杂、专业性强，部分填报人员专业知识有限以及未能掌握正确的填报方法等，导致填报中经常出现管理类别、排放标准和总量计算错误以及遗漏生产设备、排污口、污染因子等诸多问题，反复退回修改影响了许可证的申领效率[6]。
根据名录规定，排污许可管理将储油库分为重点管理、简化管理、登记管理，加油站分为简化管理、登记管理。本文重点梳理总结了许可证的填报过程易出现的问题，并给出对策建议，以期为排污单位进行排污许可证填报提供参考借鉴和指导。
2. 排污许可证申报及核发现状
2.1. 排污许可证申报基本要求
根据《固定污染源排污许可分类管理名录(2019版)》，将加油站归类在零售业中，规定位于城市建成区的加油站实施简化管理，其他实施登记管理。为指导和规范油库、加油站排污许可证申请与核发工作，《排污许可证申请与核发技术规范储油库、加油站》(HJ 1118-2020)于2020年3月4日正式发布并实施。标准规定了油库和加油站排污许可证申请与核发的基本情况填报要求、许可排放限值确定、实际排放量核算和合规判定的方法，以及自行监测、环境管理台账和排污许可证执行报告等环境管理要求，提出了污染防治可行技术要求。
2.2. 云南省加油站排污许可证分布情况
加油站属于机动车燃油销售行业，作为国民生活的必须部分。云南省累计核发加油站的排污许可证共1535张，数量较大，核发数量约占全省的16.7%。其中昆明市、曲靖市、普洱市和大理州分布较多(见图1)，占全省加油站排污许可证数量的46%。
Figure 1. Distribution of the number of gas station discharge permits in various states and cities
图1. 各州市加油站排污许可证数量分布
3. 加油站排污许可证主要的质量问题分析
加油站排污许可证核发已基本实现全覆盖，但仍存在一些普遍问题，需要管理部门特别加以重视，并采取必要的措施来维护许可证的法律权威，提升企业主体责任意识，更好的发挥排污许可证的效能。
3.1. 排污许可证填报信息存在明显的问题
截至目前，大部分加油站已经完成新版排污许可证的申领工作或按要求在平台进行了登记。但实际管理过程中，仍然发现排污许可证填报信息不满足新的技术规范。
1) 废水类别、污染物及污染治理设施信息表填报问题
部分加油站没有将单独进入城市污水处理厂的生活污水的排放方式填报“无”，导致后续出现了生活污水排放口排放标准和监测等相关信息。
按照《排污许可证申请与核发技术规范 储油库、加油站》(HJ 1118-2020)规定“单独排入城镇集中污水处理设施的生活污水仅说明去向”，单独排入城镇集中污水处理设施的生活污水排放方式选择“无”，不需要填写“排放口编号”和排放口名称，不需要许可生活污水排放标准和对生活污水排污的污染物进行监测。
2) 大气有组织排放许可条件问题
部分加油站错把储罐区的对空排气管填报为油气处理装置排气筒。根据《加油站大气污染物排放标准》(GB 20952-2020)，油气回收系统收集的油气经油气处理装置处理后通过排气口排放才为有组织排放，排放口类型为一般排放口，且油气处理装置排气口距地平面高度不应小于4 m。加油站油气回收主要包括一次、二次、三次油气回收，加油站卸油油气回收称为一次回收，加油油气回收称为二次回收，油气处理装置处理油气称为三次回收。储罐区的对空排气管是储罐罐体配套的设备附件——呼吸阀、呼吸孔，不是有组织排气筒，是加油站的油罐与大气进行交换实现油罐压力平衡的通道，顶端通常是一个阻火器。呼吸阀在有一定压力时会开启，压力不足时会封闭，这样既能确保油罐不因为超压造成故障和事故(如加油机无法加油、油罐吸瘪或炸裂)，也能减少油罐内油气的溢出。
3.2. 大气无组织排放信息有误
大气无组织排放许可存在的问题包括：一是在生产设施处管控无组织污染物排放浓度；二是密闭性、气液比、液阻、泄露检测值对应的生产设施编号/无组织排放编号不正确；三是密闭性、气液比、液阻限值填报错误，或在“其他信息”处备注信息的与《加油站大气污染物排放标准》(GB 20952-2020)不符；四是厂界的挥发性有机物仍执行《大气污染物综合排放标准》(GB 16297-1996)排放标准。
3.3. 固体废弃物污染物排放信息存在问题
部分2022年及以后新发证加油站企业未在固体废物新模块中填报固体废物基础信息。按照《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物(试行)》(HJ 1200-2021)的相关要求，在排污许可平台“固体废物基础信息表”中重新填报工业固体废物内容。填报表单包括固体废物基础信息表、委托贮存/利用/处置环节污染防控技术要求和自行贮存和自行利用/处置设施信息表。同时需要主要，根据《国家危险废物名录(2021年版)》，未分类收集的废弃含油抹布、劳保用品全过程不按危险废物管理，但是废弃含油抹布、劳保用品属性仍为危险废物，若在“固体废物基础信息表”中单独填报，默认为已进行分类收集，需要按照危险废物来进行填报及贮存。
3.4. 自行监测及记录信息存在问题
部分企业遗漏厂界挥发性有机物、液阻、密闭性、气液比、泄露检测值的监测，并且密闭性、气液比、液阻、泄露检测值的监测点位不正确。根据《排污单位自行监测技术指南 储油库、加油站》(HJ 1249-2022)需要对密闭性、气液比、液阻、泄露检测值进行监测，密闭性对应的编号/监测点位为“加油油气回收立管”，气液比对应的编号/监测点位为“加油枪喷管”；液阻对应的编号/监测点位为“加油油气回收立管”；泄露检测值对应的编号/监测点位为“加油站油气回收系统密闭点”。
3.5. 环境管理台账记录要求存在问题
部分2022年及以后新发证加油站未在环境管理台账记录表中填报工业固体废物台账记录要求。企业应当按照《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物(试行)》(HJ 1200-2021)的相关要求，在排污许可平台“环境管理台账记录表”中补充填报工业固体废物内容。工业固体废物环境管理台账记录要求可在排污许可平台的“环境管理要求–环境管理台账记录要求”中的“污染防治设施运行管理信息”类别增加填报项，并根据现行有效的《危险废物产生单位管理计划制定指南》《一般工业固体废物管理台账制定指南(试行)》等文件中相关规定，填报危险废物和一般工业固体废物管理台账的记录内容、记录频次、记录形式等。环境管理台账保存期限应不低于5年。
3.6. 执行报告要求存在问题
一是部分加油站加严了执行报告的提交频次。二是没有在“上报截止日期”处填报执行报告的提交时限要求。三是部分企业无执行报告提交要求。实行简化管理的加油站排污单位需要提交年度执行报告，于次年1月底前提交至有核发权的生态环境主管部门。执行报告内容应至少包括排污单位基本情况、污染治理设施运行情况、自行监测情况、环境管理台账情况、实际排放情况及合规判定分析、结论等内容。排污单位持证时间超过三个月的年度，执行报告周期为当年全年(自然年)；对于持证时间不足三个月的年度，当年可不提交年度执行报告，排污许可证执行情况纳入下一年度执行报告。
3.7. 信息公开要求存在问题
部分企业信息公开方式、时间节点、公开内容等信息未填报；部分参考已废止的文件进行信息公开。公开内容可当按照《排污许可管理条例》要求公开排污单位基本信息、排污信息及其他需要公开的信息。污染物排放信息应当包括污染物项目、排放浓度和排放量，以及污染防治设施运行情况、排污许可证执行报告、自行监测数据等。公开方式可通过全国排污许可证管理信息平台等公众便于知晓的方式公开环境信息。时间节点可按照《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》《企业环境信息依法纰漏管理办法》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》等要求执行。
3.8. 存在的其他问题
部分企业存在附图附件与填报内容不一致的情况，如工业流程图与企业填报的内容不一致，监测点位图未包含所有的监测要素等。
4. 管理对策与建议
有效的证后监管是提升排污许可制度实施效果的关键，有利于督促排污单位承担起污染防治主体责任，实现排污许可管理制度的改革目标。针对当前证后监管中存在的问题，提出以下对策建议。
1) 建立完善机制。生态环境部部门建立排污许可管理的部门联审、会签、会商机制，定期协商解决排污许可核发及质量审核涉及到的环评、执法、监测等方面的问题，保障生态环境相关管理要求在排污许可制度实施中得到合理精准体现；建立排污许可问题清单移送执法、人民政府的反馈机制，构建行政体系的“闭环”管理；健全排污许可证质量控制体系，建立“省级审核–州市反馈–企业落实–州市复核–省级抽查”的闭环管理机制，实现质量审核反馈跟踪的“闭环”管理，确保全面提升排污许可工作质量。采用“一线工作法”，强化排污许可质量和排污许可证执行情况现场核查，深入地方、企业解决排污许可在核发、证后管理方面的问题，宣贯国家及省级总体部署要求，提高地方生态环境部门对排污许可核心制度建设的认识。
2) 压实主要责任。一是压实企业主体责任，强化排污单位污染防治的主体责任和义务，是排污许可制建设好改革的重要方向[7]。作为排污责任主体，排污单位应聚焦生产设施、排放标准、污染物排放去向、污染治理设施管控要求、监测频次、执行报告、许可证有效期等内容，常态化开展自查自纠，主动加强排污许可材料填报、证后执行等环节的监督管理，自觉提升排污许可证质量[8]。二是压实地方生态环境核发部门责任，深入开展排污许可帮扶指导，针对在排污许可证及执行报告核查、按证排污现场核查、提质增效管理机制等方面存在的问题和困难开展排污许可技术帮扶，解决问题，提高认识，强化认知；生态环境核发部门抽调技术骨干组成技术复核组对核发排污许可证质量和执行报告开展交叉复核，同时与环境监测、环境执法等管理部门联合监管，加强信息共享、线索移交等工作联动，协同开展排污许可专项现场核查。监管执法是落实排污许可制度的重要环节，排污许可证质量审核、执行报告规范性审核及现场检查中发现的违法线索，应及时移交执法处理[9]。
3) 强化人才培养。一是注重生态环境部门审批团队的整体能力提升，强化每一个核发工作人员的工作态度与工作能力，让能者上庸者下，实现人才顺畅有序流动，同时强化技术支持和指导，加强工作调度和监督考核，确保能够实现排污许可执行的有效性与精准性。二是规范第三方市场，明确第三方机构、人员开展排污许可咨询服务的准入条件，提升第三方公司的责任感和专业性，避免生态环境部门审批部门变成第三方公司内审员的情况出现，同时鼓励专业的第三方服务机构积极参与到排污许可核发登记以及环保管家等服务工作当中，让专业的事情有专业的人做、专业的事情能够更加容易地找到专业的人去做。
4) 加强处罚力度。严厉打击无证排污、不按证排污的违法行为，加大对不及时提交执行报告、自行监测执行不到位、超许可排放浓度排污等违法违规行为的曝光力度，以案说法，形成严管重罚的强大震慑，营造良好的社会氛围[10]。
5) 加强宣传培训。要强化《排污许可管理条例》的宣贯及技术规范、指南、标准的培训，从法律法规层面激发企业的责任意识，从技术层面为执行中的达标判定分析、执行报告编写、自行监测等环节提供帮扶服务。加大对生态环境部门审批人员和执法等管理人员、排污单位法有关管理人员、第三方技术机构的培训力度，积极组织开展业务培训，增强各方的责任意识，另一方面能够提高第三方的技术水平、服务能力，培训一批真正懂法律、懂政策、懂技术、懂管理、生产、懂实践的专业人才及团队，从源头上提升排污许可证核发质量。
5. 结论
排污许可证核发质量的好坏直接关系到排污许可制改革的成败，需要管理部门高度重视，要创新工作思路、完善制度体系、维护法律权威、强化责任意识，不断加强排污许可证后监管，推进管理要求落到实处。从实质上来看，不断健全质量保障机制、持续加强专业人才队伍建设，融合加强协作配合、压实主体责任，强化联合监管执法等，有助于提升排污许可证核发质量，能够更好发挥固定污染源排污许可核心制度效能，最终建立起以排污许可证为核心的“一证式”环境管理体系。
NOTES
*第一作者。
#通讯作者。