1. 引言
推动港澳青年融入大湾区建设，是港澳更好融入国家发展大局的题中之义，具有全局性的战略意义。十八大以来，习近平总书记就在一系列重大会议上高度关注港澳青年融入问题，强调要“为港澳青年发展多搭台、多搭梯，帮助青年解决在学业、就业、创业等方面遇到的实际困难和问题”[1]，并要求“促进粤港澳青少年广泛交往、全面交流、深度交融，增强对祖国的向心力”[2]，着力将港澳青年纳入中华民族伟大事业之中。
粤港澳大湾区的谋划与建设，为港澳青年参与内地经济与社会建设与发展提供了良好机遇。创新创业平台(以下简称“双创平台”)是青年开展创新创业的重要保障之一，政府政策积极支持、倡导与推动创新创业平台建构。粤港澳大湾区内地城市政府大力搭建港澳青年双创平台，吸引港澳青年参与粤港澳大湾区建设，目前已经建构了类型多样的双创平台，并形成相对完整的青年就业创业服务功能体系。
“服务”作为推动港澳青年创新创业的重要抓手，其运作机理在于大量集聚与充分发挥政府与市场服务主体力量，为港澳青年跨域跨界发展提供技能培训、创业支持、社会保险等资源支撑，营造良好的创新创业发展环境。当前，“服务”成为社会各界公认的促进港澳青年在内地创新创业的关键要素。创新创业平台可为创业者提供一站式集成服务，但港澳青年双创平台的服务功能发挥存在一些障碍，如何进一步优化港澳青年双创平台服务功能，是大湾区内地城市政府未来亟需推进的重要工作。基于此，本文分析了粤港澳大湾区港澳青年双创平台存在的服务功能局限，并提出港澳青年双创平台服务功能优化的对策建议。
2. 政策搭建港澳青年双创平台的基本情况
国家政策积极鼓励与支持搭建青年就业创业平台。2008年，国务院发布《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》，规定要为创业大学生打开“绿色通道”；《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》提出要构建普惠性政策扶持体系，支持各类创新创业平台建设；《国务院办公厅关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》提出要切实解决创业者面临的服务瓶颈问题，打造一批双创示范基地。国家人力资源与社会保障部2010年出台《关于实施大学生创业引领计划的通知》，提出建立大学生创业人员资料库、就业导师制度以及大学生交流平台，等。在国家及有关部委的推动下，全国各地方政府均制订政策，积极推动与建构青年创新创业平台建设。
粤港澳大湾区承载着推动港澳青年融入国家发展大局的重大使命，2017年，国家发改委与粤港澳三地政府签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，提出建设港澳青年创业就业基地的目标任务。2019年，广东省发布《关于加强港澳青年创新创业基地建设实施方案的通知》，强调为港澳青年创新创业提供更多机遇和更好条件，积极建设深港青年创新创业基地、前海深港青年梦工场等双创平台。在上述两个基础性文件基础上，粤港澳大湾区内地城市政府陆续出台支持港澳青年双创平台建设的专项政策，积极打造港澳青年创新创业平台(以下简称“港澳青年双创平台”)，笔者搜集了粤港澳大湾区内地政府自2019年以来发布的关于港澳青年双创平台建设的专项性政策，政策情况参见表1。
Table 1. Overview of special policies for building innovation and entrepreneurship platforms for Hong Kong and Macau Youth in Mainland Cities of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area
表1. 粤港澳大湾区内地城市政府搭建港澳青年双创平台专项政策概览
| 地区 |
政策名称 |
发文时间 |
重点支持举措摘要 |
| 深圳市 |
《关于加强港澳青年创新创业基地建设工作方案的通知》 |
2019年6月 |
给予启动资金以及办公场地租金补贴创业担保贷款及贴息创业项目资助 |
| 《关于推动港澳青年创新创业基地高质量发展实施意见》 |
2021年11月 |
市级基地给予50万元的一次性奖补年度考核优秀基地给予10万元奖补 |
| 广州市 |
《关于建设广州市港澳台青年创新创业示范基地的实施方案(2019~2021)》 |
2019年9月 |
给予财政资金资助 |
| 东莞市 |
《关于加强东莞市港澳青年创新创业基地建设的实施方案》 |
2019年6月 |
基地建设的财政支持 |
| 《莞城粤港澳青年创新创业基地扶持奖励办法(试行)》 |
2020年4月 |
每年设立260万元的扶持奖励资金 |
| 佛山市 |
《佛山港澳青年创业孵化基地建设实施方案》 |
2019年6月 |
创业就业补贴通过新安排土地、盘活闲置厂房物或改造现有孵化场地给予支持租房保障 |
| 《顺德港澳城港澳青年创新创业基地扶持办法》 |
2023年1月 |
就业、交通补贴及租金补贴重点项目入驻资助 |
| 惠州市 |
《惠州仲恺港澳青年创业基地建设实施方案》 |
2019年6月 |
落实创业担保贷款及贴息政策人才住房保障加大基地建设资金投入 |
| 中山市 |
《中山市推动港澳青年创新创业基地高质量发展的意见》 |
2021年7月 |
社会投资建设的基地给予创业资金扶持加大基地建设宣传力度 |
| 《中山市南区街道港澳青年创新创业孵化基地资金扶持和使用管理意见》 |
2021年10月 |
给予场地租金费补贴、物业管理费补贴和中央空调费补贴 |
| 珠海市 |
《关于加强珠海市港澳青年创新创业基地建设实施方案的通知》 |
2019年7月 |
市级创业孵化示范基地最高给予50万元的一次性建设扶持经费加大基地建设宣传力度 |
续表
| 肇庆市 |
《肇庆市港澳青年创新创业基地认定和管理暂行办法》 |
2021年11月 |
给予10、30或50万元的一次性奖补创业孵化补贴优秀等级基地给予5万元补助 |
| 《肇庆市鼎湖区港澳青年创新创业基地建设实施方案》 |
2019年11月 |
创业就业补贴、创业贷款与贴息港澳青年住房保障加大基地建设宣传力度 |
| 江门市 |
《江门市关于加强港澳青年创新创业基地建设实施方案》 |
2019年6月 |
通过新安排土地、盘活闲置厂房物业或改造现有孵化场地给予支持租金补贴以及创业就业补贴 |
来源：作者根据各地政府官方网站公开资料编制。
表1所示，自2019年以来，粤港澳大湾区9个内地城市政府积极落实国务院、广东省人民政府提出的政策要求，纷纷拟订并发布港澳青年创新创业基地建设实施方案，支持建设港澳青年创新创业基地或平台。根据内容性质分，港澳青年创新创业平台专项性支持政策有4大类：一是财政性支持政策。政府为基地建设提供经费保障或设置有关奖励，并为入驻基地的创业企业、团队、项目或个人提供各类补贴；二是保障性支持政策。政府积极解决港澳青年跨境创业中的社会保险、租购房等问题，积极解决港澳青年跨域发展的基础保障困难；三是金融性支持政策。政府主动整合各类社会资本，旨在为港澳青年打造综合性的金融支持体系，包括发展基金、创业贷款等；四是管理性支持政策。部分城市政府提出协助“盘活闲置厂房物业”“改造现有孵化场地”“理顺办事流程”等举措搭建港澳青年双创平台，解决平台建设过程中的管理难题，提升平台运行的效率效能。
通过实施系列支持政策，粤港澳大湾区内地城市的港澳青年双创平台建设取得积极成果，以广州、深圳两个核心城市为例：截至2023年12月，广州市已建设52个港澳青年创新创业基地[3]，深圳市已完成三批市级港澳青年创新创业基地认定工作。在政府政策的大力支持与推动下，粤港澳大湾区形成包括培训辅导、融投资、政策申报、法律咨询等功能的类型多样港澳青年双创平台，广东省已建设诸多港澳青年创新创业基地，包括1家“龙头基地”、12家重点基地以及70余家“N”系列基地[4]，建构了相对完整的青年就业创业服务功能体系，为港澳青年融入大湾区内地城市发展提供有力的服务保障。
3. 港澳青年双创平台的服务供给及其局限
政府政策助推粤港澳大湾区港澳青年双创平台建设。双创平台建设的目的是为创业青年提供服务支持，港澳青年双创平台的服务供给存在哪些局限，如何提升双创平台的服务供给效能？这是双创平台建成之后需要关注的问题，也是本论文关注的研究主题。诸多学者从多个角度探究这一主题：丁焕峰等[5]、徐娇慧[6]认为平台建设存在市场壁垒、结构矛盾、供需割裂和协同欠缺等问题，双创平台之间应解决互不联通、各自为政、自成体系等问题。杨爱平等[7]提出港澳青年双创基地应形成以“行政推动”为核心的运作机制。于潇等[8]提出把各个创新创业平台建设成“一站式服务中心”，打造协同创新生态系统。张锦等[9]、苏星晨等[10]学者通过构建港澳青年双创平台运行评估指标体系，将各类服务与管理要素纳入指标框架，为系统评价平台建设效果提供工具支持。诸多文献探讨港澳青年双创平台的运行问题及对策，但较少从双创平台服务功能视角探究问题，下面拟分析港澳青年双创平台的服务供给及其局限。
3.1. 港澳青年双创平台的服务供给
“服务供给”是港澳青年双创平台的核心功能，“服务功能体系”则是由服务内容、手段及管理等要素构成的有机整体。港澳青年双创平台通过集聚与整合政府、市场等资源，形成保障性、帮扶性以及对接性等三种服务功能类型，具体如表2所示。保障性服务功能强调满足港澳青年生活就业、创新创业方面的基础性需求，扶持性服务功能是指满足港澳青年创新创业项目孵化过程的多种需求，对接性服务功能则要求满足港澳青年全方位融入内地的各类需求。在政策支持框架下，港澳青年依托双创平台享受多样化及差异化的服务资源。
Table 2. Service function types of innovation and entrepreneurship platforms for Hong Kong and Macao Youths
表2. 港澳青年双创平台的服务功能类型
| 服务功能 |
服务内容 |
服务要求 |
| 保障性功能 |
场地空间、公共服务、实习就业、共享设施、人才公寓、法律维权、工商服务、税务咨询、人力资源咨询、生活咨询、休闲娱乐服务、子女入学 |
强调普及、优惠与便捷 |
| 帮扶性功能 |
孵化融资、法律顾问(援助)、成果展示(转化)、项目竞赛支持、创业项目推介、创业问题支援、项目申报、技术开发服务、知识产权咨询、创新协作资源支持、补贴申报辅导、运营辅导、品牌服务、投资服务、人才培养、创业指导(培训)、经验学习、上市服务 |
强调专业、激励与成长 |
| 对接性功能 |
落地选址、人才招聘、政策宣讲、人才交流、联谊交流、商务交流、人文交流、信息推介、市场资源对接、创业项目路演、爱国主义教育、青年专才合作 |
强调个性化、精准有效 |
来源：作者自制。
港澳青年双创平台服务供给具有如下特征：一是港澳青年双创平台重点建设保障性与扶持性两类服务功能，主要利用优惠与扶持方式，增强对港澳企业、优秀青年人才以及优质项目的吸引力；二是不同双创平台的服务内容各有侧重，政府主导型平台通常提供公益性与普惠性的公共服务，企业主导型平台倾向于提供各种咨询类、资金类以及交流类服务，高校主导型平台则重关注创业指导培训、竞赛以及学习交流等服务项目；三是港澳青年双创平台意在构建集保障性、帮扶性与对接性功能为一体的综合服务体系。典型个案如横琴·澳门青年创业谷建构“包括空间载体 + 创业生态 + 运行机制”的立体化孵化服务体系，中山粤港澳青年创新创业合作平台打造“一站式服务”模式，广州市天河区港澳青年之家建构“全方位多层次的服务体系”。
在青年双创平台的支持下，粤港澳大湾区内的港澳青年创新创业取得显著成绩，截至2023年12月，深港青年梦工场累计孵化超过1000个创业团队[11]，东莞市滨海湾港澳青年创新创业基地已入驻港澳台侨企业134家[12]，在粤建设的港澳青年双创平台累计孵化约4000个港澳项目以及吸纳约5500名港澳青年就业[13]。
3.2. 港澳青年双创平台服务供给局限
港澳青年双创平台有力支持港澳青年创新创业，但从双创平台的实际运行看，其服务供给仍存在一定局限，主要体现在服务资源、服务形式以及服务机制三大方面。
一是服务资源配置重集聚、轻优化。随着粤港澳大湾区内地城市资源入驻双创平台，港澳青年就业创业得到越来越多的服务保障。但在青年就业创业实践中，双创服务资源存在碎片化供给问题，大部分港澳青年创新创业基地虽然吸纳了人才服务、法务财税、创业辅导、市场开拓、商务交流、管理咨询等服务资源，却未建立起支撑创新创业系统高效运转的服务资源链条，除前海深港青年梦工厂、横琴·澳门青年创业谷、天河港澳青年之家等少数平台能集成化供给双创资源外，其余大多数平台的系统化整合与管理服务资源的能力欠佳。与此同时，港澳青年双创平台存在同质化服务供给问题，平台推出的服务内容相似度很高，聚焦于就业实习、住宿休闲、培训交流、创业培训以及法务财税等领域，服务内容设计缺少独特性与创新性，各平台之间缺少交流合作，创新创业服务供给出现同质化竞争，未形成区域创新创业的良性生态。“重集聚而轻优化”的服务供给现象，制约了双创平台服务的有效供给及可持续发展。
二是服务形式选择重扶持、轻指导。粤港澳大湾区港澳青年双创平台建设具有明显的基础性、辅助性及保障性特征，强调为港澳青年落户及创新创业项目落地提供必要的硬性条件支持。这种以“基础扶持”为导向的服务模式，减弱了激励性服务手段的运用。一方面，大湾区内地城市港澳青年创新创业基地忽视服务供给的“软环境”建设。绝大部分港澳青年双创平台注重办公场所、共享设施、人才公寓等硬性环境建设，但轻视乃至忽视信息环境、金融环境、交流合作环境、人文环境等软性服务建设，降低青年创新创业的激励水平。另一方面，大湾区内地城市高质量、专业化的服务资源不足，服务水平不高，如：创业导师力量匮乏、创业项目缺少精细化和定制化的孵化方案指导、双创平台缺少投融资、技术开发、科技成果转化及市场开拓等高增值服务资源，双创平台亟需品质化与专业化服务资源供给。
三是服务机制运用重建设、轻运营。粤港澳大湾区内地城市港澳青年双创平台主体偏重平台建设，对合理有效的平台成本投入、质量评估等运营机制建构重视不够。港澳青年双创平台偏重服务要素建设的管理方式，强调以高强度资源投入推动服务体系建构，难以形成“服务成本–服务收益”良性平衡的平台运营机制，平台管理主体未来可能会面临平台服务供给的高成本压力，制约高质量服务资源的持续投入，平台运行活力及服务能力将会减弱。另外，粤港澳大湾区内地城市的大多数港澳青年创新创业孵化基地缺少运营主体、办公场地、项目入驻孵化、资源对接等方面的规章制度，双创平台服务过程没有相应的管理控制及评估机制，双创平台服务力量、服务资源及服务活动的质量难以获得有效保证，管理工作难以形成闭环，平台服务效能实现往往大打折扣。以上问题产生的主导原因是双创平台服务供给没有建构起科学合理的运行制度机制，管理运营仍处于“高投入，快建设”的初级阶段；港澳青年双创平台的功能实现及服务供给亟需管理运营水平的跃升。
4. 港澳青年双创平台服务功能优化的对策建议
笔者认为，港澳青年双创平台的服务功能实现需要通过有效的管理和运营推动，需要从规模化建设转向精细化运营，需要数量级增长转向专业性管理。本文提出以下几方面的对策建议，以“引入专业化力量”“建立制度化规程”“实施责任化考核”“推行动态化评级”等路径，不断提升服务供给能力，优化双创平台服务品质。
4.1. 双创平台运营引入专业化力量
提升港澳青年双创平台服务供给能力，重点做到：一是引进专业化的运营管理机构，引入高素质的专业管理人才。如具有创新创业管理经验的专业人士、金融专家、市场营销专家等，组建专业的顾问团队，定期进行指导和咨询。使得平台在运营过程中能够更加高效、精准地提供创新创业服务；二是创新运营理念与工作方式，建立以需求导向为核心的创新创业服务管理模式，通过问卷调查、座谈会、线上交流等方式，深入了解港澳青年在创新创业过程中的实际需求和困难，为服务资源配置提供依据。推动服务资源配置从碎片化转向整体化转型，服务手段从粗放化转向精准化，从而降低创新创业服务的供给成本，提升服务管理效能；三是引入多元化的资金支持，建立“成本–收益”良性运行的服务管理系统。积极争取各级政府的专项资金支持，引导社会资本进入创新创业领域，探索多渠道融资方式，如众筹、合作基金等。确保平台运营的可持续性和稳定性，增强平台的资金实力，进而提高服务供给的质量和数量；四是通过专业运营机构深化与政府、高校、企业及社会组织等主体的联系，链接不同主体的创新创业服务资源，比如，高校拥有优质的“双创”导师资源、竞赛平台，企业拥有资金、技术以及专业化服务等优势，社会组织则能调动各类公益性服务资源，等。通过建构“双创”服务关系网络，打造集公共服务、市场化服务与社会化服务一体的综合服务体系，支撑平台服务功能整体效益的实现。
4.2. 双创平台服务建立制度化规程
双创平台建立制度化规程方面，重点做到：一是鼓励港澳青年双创平台制定服务管理规程或标准。制定明确的申请入驻流程，包括申请表格、审核标准、审核时间等，确保每个创业者都能公平、快速地获得入驻资格。制定从项目立项、资源对接、进度监控到最终孵化成功的完整流程，确保每个项目在孵化过程中都有明确的指导和支持。建立清晰的退出机制，对于不符合孵化标准或无法达到预期成果的项目，提供合理的退出途径和后续支持。通过制度规范，明确创新创业活动从入驻申请到项目孵化的每一个环节的流程和质量标准，进而提升双创平台品质化、持续化的服务能力，营造良好的青年创新创业“软环境”；二是推动双创服务建设从“侧重硬件”转向“注重质效”。“硬件”建设往往能在短期内实现高水平的服务绩效生产，从双创平台可持续运行的角度来看，“硬件”配合“软件”建设更有利于激发平台的服务效能。因此，有必要将硬环境与软环境要素共同纳入评价体系，更加注重平台服务的长期性实效。重点评估优质项目接入、创业实践率、投融资水平、孵化实体数量、孵化成功率、就业岗位创造等项目运营要素，通过这一转变，引导双创平台从“硬件”建设转向“软件”管理运营，提升平台的综合服务能力。
4.3. 双创平台评估建立责任化考核
建议双创平台建立责任化管理考核制度，强化双创平台的评估。一是借助智慧管理手段，实现项目入驻、资源对接、项目孵化、创业培训、成果转化等服务工作的可视化管控。利用大数据技术，实时收集平台各项运营数据，如项目申请、资源使用、服务反馈等。建立可视化管理仪表板，实时展示平台的各项运营数据和关键绩效指标，使管理者能够一目了然地掌握平台运营状况。从而更高效地响应创业者的需求，提升服务过程的透明度，增强服务过程的动态管理能力；二是建立健全港澳青年双创服务定期评估机制。确定定期评估的周期为每季度或每半年，打破目前“一次评选，终身挂牌”的平台评估模式。邀请专业机构对平台服务质量进行定期评估，通过多维度评估方法，包括问卷调查、实地考察、数据分析等，确保评估的客观性和公正性。评估结果纳入平台绩效考核管理体系，并形成服务质量优化方案；三是建立问题发现与纠正的常态化工作机制，将问题解决的责任落实到具体的部门与个人，助推港澳青年双创平台的服务功能改进。通过建立责任化、规范化的双创平台评估及考核机制，更好发挥双创平台在项目孵化、创业成果转化、市场资源对接等方面的作用，提升平台服务质量。
4.4. 双创平台管理实行动态化评级
为了推动港澳青年双创平台服务供给的有效性，建议对双创平台实施动态化的管理评级。一是引入基于服务质量的动态评级系统。建立实时数据采集系统，对平台的各项运营数据进行实时监测和记录。每季度或半年进行一次数据分析，根据最新数据调整平台的评级；二是根据服务质量进行平台分级管理。将平台分为多个等级(如A级、B级、C级)，每个等级享有不同的政府优惠和支持政策。高级别平台享受更高水平的政府优惠与奖励支持，并有被推选为示范性基地的机会；三是建立低等级平台整改与退出机制。对被评为低等级的平台发出整改通知，明确需要改进的具体问题和改进期限。对连续两次被评为最低等级且未能有效整改的平台，实行撤牌处理，退出市场。对有潜力但暂时运营困难的平台提供转型支持，帮助其改善运营状况，提升服务质量。推动管理模式从“长期挂牌”向“末位淘汰”转变，打破双创基地“只进口，无出口”的工作格局。通过周期性的服务质量评估，实现双创平台或基地的精细化分级管理，全面提升双创基地的服务效能和运营质量，确保平台能在其服务范围内达到最优表现，提升平台服务品质、孵化效能及功能效益。
综上，优化港澳青年双创平台的服务功能，需要从引入专业化力量、建立制度化规程、实施责任化考核和推行动态化评级等多方面入手。通过这些措施，可以有效提升港澳青年双创平台的服务供给能力，优化服务品质，助力港澳青年更好地融入粤港澳大湾区的建设与发展。
基金项目
本文为广东省哲学社会科学规划2023年度学科共建课题“粤港澳共建科技创新国际人才服务平台的协同策略研究”(GD23XGL110)、广东省高等教育学会“十四五”规划2023年度高等教育研究课题“粤港澳大湾区人才高地教育链–创新链–产业链协同测量研究”(23GYB44)的研究成果。
NOTES
*通讯作者。