1. 引言
2015年12月8日从国家发改委获悉：发展改革委、扶贫办、财政部、国土资源部、人民银行等5部门日前联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确用5年时间对“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人员开展易地扶贫搬迁，力争在“十三五”期间完成搬迁1000万人口的任务，帮他们与全国人民同步迈入全面小康社会。根据《方案》，“十三五”时期将会坚持群众自愿、积极稳妥的方针，与新型城镇化相结合，对居住在“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困户实施易地搬迁 [1]，加大政府投入力度，创新多种投融资模式和组织方式，发挥多种主体的作用，完善相关后续扶持政策，要努力做到搬得出、稳得住、能致富，实现搬迁对象尽快脱贫，发挥产业的带动作用，从根本上解决搬迁新村的生计问题。但是笔者在调研的过程中发现，随着易地扶贫搬迁政策的不断落实，暴露出的问题也越来越多，尤其是集中在搬迁后续的村庄治理方面。那么易地扶贫搬迁新村该由谁来治理？如何治理更有成效？何种治理路径是值得推广的？带着许多的问题，我们继续进行探讨。
2. 研究背景
2.1. 一方水土养不起一方人
中国的易地搬迁政策最早可以从20世纪80年代的“三西”移民搬迁开始追溯，随后易地搬迁渐渐成为我国重要的扶贫手段，用来解决“一方水土不能养活一方人”的贫困地区人口脱贫问题。易地搬迁政策的落实，经历了一个从无到有不断完善的过程。我国在1994年发布的八七扶贫攻坚计划里提出，“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。”在1996年颁布的《中共中央关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中同样指出，“对缺乏基本生产生活条件的少数特困村，要按农民自愿的原则实行开发式移民。1999年，我国政府召开了扶贫开发工作会议上，在会议上指出“生活在自然环境非常恶劣的地区，尤其是偏远山区及一部分少数民族地区，缺乏基本的生产生活条件，有必要进行搬迁移民”。到了21世纪，通过搬迁移民来实现农村脱贫脱困仍是一项重要手段。国家发展改革委员会在2018年4月4日颁布了《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书，白皮书中提出2016~2017两年已经完成了589万人的易地扶贫搬迁任务，计划于2018年再实现约280万人的搬迁建设任务 [2]。
为深入贯彻落实中央及省委、省政府关于易地扶贫搬迁安置的工作部署和要求，根据国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、国土资源部、人民银行关于《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，结合我省实际，制定了全省“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案。“十三五”期间，全省11市86个县(市、区)完成56万人易地扶贫搬迁任务，其中：搬迁45万建档立卡贫困人口、11万确需同步签迁的农户人口，到2020年，搬迁对象生的产生活条件要得到明确改善。要把解决不安全住房尤其是“土窑洞”作为易地搬迁工作的重要任务。对那些居住在“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口，在群众自愿的基础之上，自下而上的核定搬迁对象范围。
易地扶贫搬迁新村是在欠发达地区在推进避灾搬迁、易地扶贫搬迁、生态移民等各类移民搬迁过程中所形成的新型居住形态的村庄 [3]。易地扶贫搬迁新村作为欠发达地区移民生活的最基本单位，在安置初期是以解决生计问题和改善生产生活条件为主，但随着移民生活不断适应，有效的村庄管理对于帮助搬迁人口脱贫致富、改善生活具有重要的作用。
2.2. 易地移民搬迁社区多为政府主导但成效不佳
移民搬迁新村的建设主体大多为政府，村庄治理等问题的解决对基层政府的依赖也很强。这种以政府强力来推动建设的村庄并不是自发形成的，与由于地理环境因素长期自然形成的村落不同，缺乏“持久的和真正的共同生活”。搬迁对象存在的不同背景和生活习性等方面的差异，使得他们对于村庄服务的需求呈现出多层次、多元化的特点。
我国精准扶贫已经进入了关键时期，当前大多数的搬迁新村治理都是政府在主导，但是政府治理贫困的能力有限，而且任务重，还存在扶贫形式化、腐败等问题。企业作为治理非常重要的主体之一，那么如何能让企业在易地搬迁治理的过程中发挥其最大的功用。如何能让不同主体之间协同配合，因地制宜将不同主体的作用发挥到最大，从而更好的推动山西省易地搬迁项目高质量的完成，既可以减轻政府的压力，又可以为其他地区的易地搬迁移民搬迁新村提供借鉴，这非常值得我们去研究。
本文选取位于山西省大同市阳高县的易地移民搬迁新村D村作为研究对象，笔者在村庄通过两个月的长期观察，与村民同吃同住，收集到了大量第一手调研资料，通过实地调研、深入访谈等方式，对以D村为代表的易地移民搬迁社区进行了研究。在整理调研资料的过程中发现，D村目前治理的主体是政府与企业并存，且企业发挥着非常重要的主导作用，通过对D村目前治理状况的了解，笔者发现了目前企业主导下的易地移民搬迁社区D村治理的成效还是十分显著的，与笔者了解到的其他社区相比有着巨大的优势，因此笔者认为，要更加重视企业的作用，在有条件的地区构建企业主导的易地移民搬迁社区，发挥不同主体的作用，企图构建新的易地移民搬迁社区的发展路径，为不同类型的移民社区提供治理经验。
3. 企业主导下D村的概况及治理成效
3.1. D村的概况
D村是阳高县22个易地扶贫搬迁安置点之一。该村紧靠镇政府所在地，因历史上西汉曾在此设置道人县而取名。新村建设共计投资5237.22万元，占地295亩，建成住宅房1084间24,661平方米，安置贫困户626户1191人，其中幸福大院19排221间。目前房屋建设、基础设施、公共服务设施已全部完工，并分房到户。该村从选址、规划建设、配套设施完善等各方面企业均全程参与，受镇政府委任，由企业的总经理史斌书记担任村支书，并在史书记的带领下进行村庄的后续治理。
1) 安置点规划
遵循习近平总书记视察山西提出的关于易地扶贫搬迁“人、钱、地、房、树、村、稳”的指示精神，认真贯彻落实省市“六环联动”“六靠两有”要求，道贤村选址紧靠沟通“三省”(晋冀蒙)“三县”(阳高、天镇、阳原)的古城商贸集镇，扩大集镇规模，并改建了集贸市场一条街，建成了移民新村农产品交易中心，促进搬迁户参与到商贸和经济活动中增收；聘请大同市规划院设计安置点，不搞“排排坐”，依坡就势、错落有致安排街巷、院落，打造“花园式”新农村，绿化面积4万平米，房屋容积率达12%；严守政策底，分类设计三室一院、两室一院和单人户集中安置的“幸福大院”，满足搬迁户住房需求，实现了住房不超标，搬迁不举债。
2) 扶贫产业规划
按照县委“4 + N”扶贫产业布局，既注重当前长效脱贫，又着眼于长远发展，在发展壮大蔬菜、杏果、小杂粮、养殖四大主导产业中，同步发展中草药、黄花、康养旅游等多项产业。实施了寒富苹果种植项目，投资242万元，发展寒富苹果900亩，惠及529户1051人，为确保当年收益，实施林下套种中药材项目，年实现人均收入300元。实施了合创集团西门塔尔牛托养产业扶贫项目，采取“政府 + 企业+ 贫困户”的经营模式，投资235万元，为357户贫困户购进西门塔尔牛258头，每户年分红300元；实施了北方四季牧场黑土猪代养产业扶贫项目，采取“公司 + 基地 + 农户”的方式，投资41万元，为64户贫困户购买黑土猪158头，人均实现分红550元。实施搬迁房屋顶光伏项目，利用1000间住宅房屋顶建成分布式光伏电站2MW，每间房年租金200元，600户搬迁户年可分红332元；开展生态扶贫，聘用35名贫困劳力担任护林员，人均年增收6250元，吸收180口贫困劳动力参与造林绿化，年人均增收8000元。联系山西合创农业、北方四季牧场两家企业，安置105名有劳动能力的贫困户就业，有效保证了贫困搬迁户搬得下、稳得住、能致富、不反弹。
3) 基础设施规划
着力抓好新村水、电、林、路、暖等基础工程和文、教、医、养、卫等公共服务配套设施，确保搬迁户安心入住。其中新建村级活动场所285平方米、日间照料中心375平方米、幼儿园250平方米、公共浴室200平方米，建成日处理污水30吨的污水处理站1座，铺埋污水管网6900米，实施户户通自来水工程，铺设人畜吃水管网1.6万米，100吨化粪池3个、公厕两座40平方米，硬化广场3处3400平米，新建戏台一座，硬化道路3万平米，打造110米 × 20米的步行街一条，新建1800平方米、可容纳150个商户的农产品交易中心一处，全部完工后，D村将成为设施一流、配套完善的现代化新农村及连接晋冀、沟通天阳的小商品集散中心。
4) 组织建设规划
提前谋划村级组织建设，对新村党员进行了摸底调查，并召开新村组织建设征求意见座谈会，研究相关事宜。通过公开推选，由荷兰瓦格宁根大学硕士、山西合创集团总经理史斌担任村党支部书记，选出支委 3名，认真落实县委要求建设党支部，推行了“1 + 6”创建活动(1”即把农村和困难企业党组织建设成为一个坚强的战斗堡垒；“6”即在村级党组织中组建脱贫致富、劳务输出、矛盾调解、便民服务、文体活动、村务监督6个中心)，实行星级化管理，使移民新村党组织成为村级发展和治理的坚强堡垒。
3.2. 企业主导下易地移民搬迁新村D村的治理成效
1) 有动力：村庄的内生发展动力增强
一个村庄要想持续长久的发展，光靠政府的政策扶持和外界的帮扶是远远不够的，政策、金钱的帮扶都只能暂时的维持村庄发展，只有强大的内生动力才能长久的维持村庄的发展，扶贫产业正是易地扶贫搬迁社区治理过程中最强大的内生动力。按照国家政策的规定，每一个易地扶贫搬迁社区都最少要配备一个扶贫产业，但是很多政府主导下的易地搬迁扶贫新村所配备的产业效果并不明显，内生动力不足。
就拿笔者在调研过程长所见到的Y村来举例，Y村是一个纯农业型的贫困村庄，且人口老龄化严重，对企业不具备吸引力，所以并没有企业主动愿意来到这里建厂生产。当地政府通过优厚的待遇和政策吸引了一家企业，但村民和村干部们并不是很关心企业的收益，只在乎年底企业给村民们的分红。这样就会导致企业自身发展极为困难，最终可能倒闭，村庄没有扶贫产业带动发展，也就失去了发展的内生动力，这样的村庄难以平稳的继续发展。
笔者本次调研的企业主导的易地扶贫搬迁新村D村，在村庄还没有修建之前，当地就已经有了一家公司，随后这家公司全程参与了D村的规划和建设，并投资4000万为村庄配备公共基础设施和村民家中的家具，在村庄建设完成后，当地镇政府委任这家公司的总经理担任了村支书，企业出人出钱出力治理D村，企业的总经理上任村支书后积极响应政府的号召，新增了许多扶贫产业，这些扶贫产业都由这家公司承包经营，公司和村民签订协议，年底按照利润给村中居民分红。
村支书还在治理的过程中出台了许多激励政策，激励村民积极投身于扶贫产业，激励各个园区的负责人努力提高产量，企业的收益和村庄的发展、村民的分红直接挂钩。企业经营的越好，村中的扶贫产业就发展的越好，这样就形成了一个良性循环，在企业的主导下，村庄的12项扶贫产业发展越来越好，村庄的内生发展动力逐渐增强。
2) 留得住：完善的公共服务和基础设施极大提高了入住率
易地移民搬迁社区不仅要从旧村“搬得出”，还要在新社区“留得住”。现在很多搬迁社区所面临的困难就是新房子盖好了，新社区完善了，但是村民们不愿意搬，即便通过激励或者强制的方式让村民从旧村搬出来了，但是他们一有空就还会跑回旧村，因为村民们的土地还在旧村里，种地是他们唯一的生活来源，住在新建好的搬迁社区里，距离村民们的土地太远，不方便种植，所以现在易地移民搬迁社区的一个普遍问题就是入住率过低。
但是企业主导移民搬迁社区治理的一大优势就在于，企业有强大的资金支持，其一，企业凭借自身的经济实力，完善了公共服务和基础设施，给村中投资4000万配备公共基础设施如商业街、文化广场，同时还给每家每户都安置了全套家具，让村民可以实现拎包入住。新增了大量的扶贫产业，这些产业都是劳动密集型产业，需要大量的劳动力，可以给村民们提供充足的劳动岗位。史书记说道：“之所以要给新村配套大量产业，我的想法就是在村庄的北部、中部、南部打造不同的产业园区，让村民们都适应在园区里工作，在园区里有了稳定的工作以后，他们的生活也就在这里安定下来了，也就不会一直往旧村跑了。还有一些人干不了这些活怎么办？我们还配套了商业一条街，还要建交易口，这就是相当于想再转变一部分人，这也算是变相的城镇化的过程。以前的农民由于失地以后，开始从事一些小买卖，渐渐转变成工人，转变为商贸群体，个体工商户，转变了身份之后，也就自然而然的在新村住下来了，所以随着时间的不断增长，我们的新村入住率会越来越高，而且很难离开，真正实现留得住。”
3) 能致富：村庄集体经济壮大，治理成效明显
在调研的过程中，笔者了解到企业主导的新村治理在经济层面的收益明显，与邻近的政府主导的新村相比，D村的集体经济发展程度远超其他村庄，村民分红增加，人均收入大幅提升。现在新村中共有大大小小12个扶贫产业，目前收益最好的是西红柿大棚园区以及千亩杏园、百亩杏园。这12个扶贫产业需要大量的工人，有效的解决了村中的剩余劳动力，村民们不用外出打工，也不用辛苦种地，每天按时上下班就可以赚到比之前多几倍的钱。据了解，这些所有的扶贫产业都优先雇佣本镇人，对贫困户会有额外的薪资补贴，而且所有的扶贫产业都会在年底给村里的村民分红，每个产业300到500元不等，这充分显现出了企业主导新村治理的经济优势。
“我是村里一个普通的村民，家里有三个孩子，二儿子是个聋哑人，属于残疾，所以我们全家都被定为了贫困户，家里大儿子上大学很费钱，小女儿上小学，二儿子读聋哑学校，我家之前就是种地的，有20多亩地，一年能收入一两万元，供三个孩子上学非常吃力。自从搬来新村以后，我就去园区里打工了，起初一天可以赚100元，史书记看我干活认真，就让我买了个拖拉机，园里用我的拖拉机给我钱，也可以多赚点钱，到今年年初当了一个园区的厂长，现在一个月会有四五千的工资，再加上拖拉机的收入，村里的分红，厂里年底还会给厂长分红，现在家里一年的收入差不多是10万元左右，生活比起以前好多了，可以说是翻天覆地的变化了。我真的非常感谢国家和企业，给了我们贫困户这么好的政策，企业给了我这么好的机会，极大地提高了我的收入，全家的生活都有所改善了。”(D村47岁移民访谈；2018年8月)
4. 企业主导下易地移民搬迁社新村的发展路径
4.1. 发挥不同主体的作用，实现多元主体协同治理
把政府当做是扶贫的唯一的主体，让政府完全来承担绝对的扶贫责任是不切合实际的，政府的人力、物力、财力及精力都是有限的，面对巨大的脱贫压力，单独依靠政府是难以实现的；把企业当做是扶贫的唯一主体同样是不可行的，企业虽有强大的经济支撑，但人们对企业的认可度不高，企业的强制力不够，很容易在政策执行和落实的方面遭遇阻碍。村民作为移民新村治理的重要主体，对村庄的公共事务并不上心，只关注涉及到自身利益的事务，这种局面急需改变。我们应该看到多元主体的价值，让多元主体积极投入其中，构建多元主体通力合作的机制。
在政府的引领下，积极响应国家政策，发挥不同主体的作用。包括企业、企业家、社会力量、村民自身，多种力量共同相互配合。我们可以着重发挥当地企业的巨大作用，利用企业强大的经济支撑，以及带动生产和经济发展的能力，将当地的扶贫产业发展壮大，通过吸引新村村民就业的方式，把村民引入到社区的发展和治理中，把有能力的居民发展成为新村的管理人员，让村民自身和移民新村的发展更好地融合在一起。企业、居民和社会力量等多元主体的参与，可以弥补政府部门对市场不了解的困境，避免产业发展的盲目性，更有利于扶贫产业的发展。所以有重点的鼓励不同主体的参与，明确参与方式，能够凝聚各方力量，发挥不同主体的作用，实现资源互通，促进后续发展。
4.2. 因地制宜，创新易地扶贫搬迁新村的治理模式
结合当地的实际情况，如果当地有公司或者有企业家的情况下，尽可能寻求企业和政府的良性合作，利用企业强大的经济实力和优势条件，发挥企业的带动引领作用；同时要结合当地的地理环境条件，因地制宜制定符合当地发展的方案，坚持以企业带动为根本，创新易地扶贫搬迁社区治理的新模式。
正如笔者此次所调研的D村，在对村支书的访谈中他提到：“起初我在准备村支书这个职务时，就对这个村庄未来的发展做了一个治理规划。你看咱们这个村，土地多为旱地，老百姓光靠种地收益不高，而且搬到新村以后，农民失去了土地，这样的村庄未来如何发展是一个重大的问题。为了促进我县我镇农业农村经济全面、协调、可持续发展及全面小康社会的早日建成，结合我们公司发展现状，以及D村的地理条件，旨在坚持以农为本，把促进农业持续稳定发展和农民增收作为项目出发点和落脚点，坚持以企业带动，更好的发挥企业自身作用，因而规划建设《山西合创现代生态农业创业园》项目。我们目前的规划是，村庄的最北面是光伏园区，光伏园区再往北准备打造一个北部能源小镇，而且现在已经在逐步建设中了。中部我们打造的是设施农业加商贸，南部打造的是文旅，最终把整个D村建设成为一个生态农业创业园区，吸引周边各地的人们来度假、休闲、采摘、养老等等，既要带动本地农民、贫困户及返乡毕业生就业创业，同时还要引入更多的社会资本进入农创园，完善各功能区域及配套服务体系，最终服务全省各地和更多的消费者。”
4.3. 鼓励优秀企业家返乡创业，立足优势特色，做大做强后续产业
易地扶贫搬迁后续发展的关键在于产业，产业发展的质量、情况直接决定着后续的发展。产业如果发展的好，就能够助力更多的贫困户，真正实现稳脱贫。就如习近平总书记说的“发展产业是实现脱贫的根本之策。”只有大力发展产业，才能从根本上解决搬迁贫困户后续的生存发展，才能真正在新村扎根。没有产业的发展带动，难以脱贫;缺乏产业支撑的脱贫，也难以持续。给钱给物这种输血式的帮扶，只能解一时燃眉之急，但不能从根本上解决问题，兴办产业才能从根本上拔除穷根 [4]。因此，我们一定要立足优势特色，将企业做大做强。尤其是在企业主导下的易地搬迁移民新村，壮大优势产业，能够为更好地村庄治理注入强大动力。
如何吸引大企业在偏远山村投资建厂，鼓励优秀的企业家返乡创业建厂是一个切实可行的途径。以D村为例，在D村还未建成之前，HC公司的董事长就已经在当地创办了农业公司，刘董事长本就是阳高县古城镇人，从家乡出来的他企业做的日益壮大，一心想为家乡做些贡献。当地政府也一直鼓励优秀企业家回乡办厂，政府给了HC公司很多支持的政策，积极鼓励企业家返乡。就这样，从2007年起，HC公司从起初的给家乡捐赠学校、捐赠设施，到后来的投资建厂、盖大棚、建养殖场，发展起了一大批农业产业，这些产业为今后D村发展扶贫产业提供了强大的支撑。
村支书史书记在讲述中说道：“在08年的时候，汶川地震那年，我们又看到了好多学校坍塌，然后我们在古城捐献中学，那个古城中学是我们重建的，然后从捐献中学那年开始，我在这儿因为有工程上面的往来，就老往这边跑，就是在长期这个接触之中，越来越深感有些事得需要我们去做，需要自己去出一份力量，这些早期的接触与我后来答应来D村做村支书，带领百姓脱贫致富是分不开的。”
D村的产业现在之所以可以发展的远超周边其他村庄，除了有优秀的企业家带领之外，还有一点非常重要的就是所选的扶贫产业都是立足当地特色，符合当地生态的产业，例如千亩杏果园、西红柿蔬菜大棚、光伏发电站等。不同的地区可以因地制宜，立足当地自然环境，选择第一、二、三不同产业为主的发展方式，发展企业经济，企业反哺村庄，从而推动易地移民搬迁新村的发展。
5. 小结
易地扶贫搬迁新村作为一种政府主导规划建立的社村庄，是国家投入大量财力、物力、人力资源的结果，也是目前我国新型城镇化过程中增长速度较快的类型，这种村庄有别于传统的农村和城市社区，在治理的过程中面临着新村居民对公共事务缺乏主动性、后续发展动力不足、新村融合性不强等诸多问题，那么如何更好地治理移民新村、促使移民新村更好的发展成为一个大家都非常关心的议题。
本文从治理主体的角度入手，提出了一种新的方式即企业主导易地移民搬迁新村治理的方式。通过对不同类型的移民新村进行调研，笔者发现以D村为例的移民搬迁新村，在企业的主导下治理取得了很明显的成效，不仅可以搬得出，而且还可以留得住，能致富。企业在参与村庄治理的同时不断壮大当地的扶贫产业，既给村庄带来了巨大的集体经济收入，还给村民们提供了更多更好的就业机会，增加了村民们的个人收入，通过渐渐转变农民的身份，使失地农民转变为工商业者，从而使新村成员真正安心的在当地居住下来。
当然这种企业主导搬迁社区治理的方式也有其弊端，首先这种方式不是所有的易地移民搬迁社区都可以使用，这需要当地村庄或乡镇有一定产业基础。其次由于企业没有政府那样的强制力，所以在一些政策执行和落实的时候会遇到阻碍，难以推进或产生矛盾。
针对企业主导下的易地移民搬迁新村的发展路径，笔者提出其一要发挥不同主体的作用，实现多元主体参与治理的局面，而不是只依赖某一种力量；其二要因地制宜，创新易地扶贫搬迁社区的治理模式；最后要鼓励优秀企业家返乡，立足优势产业，更好的推动当地的发展。但是，易地扶贫搬迁后续治理是一个长期且持续的过程，在今后易地扶贫搬迁后续的治理过程中，不仅要立足当地实际，还要不断学习和借鉴国内外的先进经验、理念，探索完善后续发展长效机制，从而为不同类型的易地扶贫搬迁社区治理提供经验。