1. 引言
人口老龄化是我国正在面临的严重问题之一，十四五以来，我国60岁及以上的人口数量正在不断上升，预计将由2020年的2.64亿人增加至2025年的3.09亿人，并且随着寿命的延长，80岁及以上的高龄老人数量将由2020年的3580万人增加至2025年的4200万人。伴随老龄化而来的是社会对养老保险、医疗保险及老年精神文化等方面的更高需求。中国在保障养老方面已经进行了大量的工作，城乡居民基本养老保险(以下简称“城乡居保”)的出现标志着我国初步建立了较为完善的养老保险制度体系。城乡居保基金以政府补贴为主要构成，因此城乡居保更倾向于福利性质。
城乡居保的出现不仅解决了灵活就业人口的社会保障问题，更在很大程度上缩小了城乡差异，促进了乡村振兴的实现，对防止返贫具有重要意义。随着人口平均寿命的延长，城乡居保的支出年限增加，这势必会增加基金的给付压力，不利于城乡居保基金利用效率的提升。随着我国的经济发展走势一路向好，居民的生活水平和最低标准不断提高，如何在现有的相对有限的资金条件下，满足动态的城乡居保资金需求？又有哪些因素影响了城乡居保基金利用的效率？
通过对城乡居保基金缴费率的研究发现我国城乡居保基金将于2021年和2026年开始出现当期赤字和累计赤字 [1]。为了保证城乡居保基金的长期保障功能，了解城乡居保基金利用效率现状和影响因素，保证基金支出效率和基金可持续性，对于促进我国城乡居保的长期发展具有重要理论和现实意义。
2. 文献综述
学界关于城乡居保基金运行效率进行了较多的研究。许春淑(2012)通过因子分析和模糊综合评价方法评价城乡居保的运行效率 [2]。王晓洁(2015)通过构建递进式计量模型，考察了城镇化对城乡居保参保率的影响 [3]。胡杨名(2019)使用面板三阶段DEA模型进行研究，认为我国目前城乡居保制度的运行效率水平较高，但运行效率存在明显的地域差异，东部效率高于西部，西部效率高于中部效率 [4]。马海超(2017)基于Malmquist模型研究基本养老保险效率，认为中西部地区效率增长较快，技术进步将提高养老保险效率 [5]。郭曦(2016)通过公平与效率视角认为我国的养老保险制度存在激励不足的问题 [6]。强国民(2020)通过建立非径向超效率DEA模型，发现城乡居保效率最高的地区是东部地区，我国东北、中部和西部居保效率差异较小 [7]。
关于城乡居保基金效率影响因素学界也进行了较多的研究。刘新元(2017)使用DEA-Tobit模型发现我国各地区城乡居保基金发展不平衡，城镇化水平、人均GDP对城乡居保效率有显著的正向影响 [8]。李姝(2018)通过对大连2400户农民的数据调查，认为政策推广和制度获益状况是影响参保的重要因素 [9]。王道鹏(2021)使用DEA-Tobit模型发现基金可持续能力、人均可支配收入是影响利用效率的重要因素 [10]。甘晓成(2022)运用扩展线形支出模型和主成分分析法对新疆城乡居保基金数据进行测算，发现人均可支配收入、老龄人口抚养比以及城镇化会影响基金利用效率 [11]。
近年来DEA模型在分析各类社会保障基金利用效率的过程中已经构成了一套完备的流程，因此本文将沿用DEA-Tobit这一方法，进一步了解城乡居保基金利用效率的情况及影响因素。本文的创新点在于：1) 使用最新年份的数据研究城乡居保基金的利用效率。2) 不仅仅通过DEA模型研究城乡居保基金的利用效率并且加入了城乡居保基金影响因素的研究。
3. 研究设计
3.1. 研究方法
使用DEA数据包络分析法对城乡居保基金利用效率进行静态评价，DEA模型是相对效率测度的基本方法之一。基于本文的研究内容为基金利用效率，因而选择BCC模型对基金利用效率进行评价，BCC是产出导向模型。共选取投入指标3个、产出指标2个。使用Malmquist指数可以对决策单元进行产业效率的动态分析 [12]。Malmquist指数将通过效率变化与技术变化这两个生产效率的重要指标实现城乡居保基金的动态分析。通过Tobit模型检验城乡居保基金利用效率的影响因素 [13]，并构建以下模型：
上述公式中的
为城乡居保基金利用效率，i为我国的31个省市区，
为截距项，
、
、
、
、
为城乡居保基金利用效率的影响因素，
为随机扰动项。
3.2. 变量选取
被解释变量为城乡居保基金综合效率。借鉴栾文敬(2021)的方法，根据数据的可获得性，选取我国31个省级行政区为本文的决策单元 [14]。根据以往的参考文献本文选取城乡居保基金影响因素9个，投入指标和产出指标分别如表1所示。
Table 1. DEA analyzes the interpretation of various indicators
表1. DEA分析各项指标的解释
4. 实证分析
4.1. 一阶DEA分析
4.1.1. 综合效率分析
城乡居保基金利用效率评价多从纯技术效率及规模效率两个角度出发进行考量。为方便对比，本文将2019年一阶DEA数据与2020年数据进行对比。与2019年城乡居保基金利用率相比，2020年城乡居保基金各项利用率均显著下降。2020年31个决策单元基金利用的综合效率为0.784，与2019年综合效率相比降低了0.04 (2019年基金综合效率为0.825)；2020年纯技术效率均值为0.861，与2019年纯技术效率相比提高了0.007 (2019年纯技术效率为0.868)；2020年规模效率的均值为0.911，与2019年相比规模效率降低了0.042 (2019年规模效率平均值为0.953)。
2020年城乡居保基金利用效率的综合效率水平在0.784，属于中上等水平，但有效率降低的趋势。2020年在我国31个省市区中，所有效率值达到1的省市区分别为：北京市、广东省、上海市和天津，占比仅为16.1%。最低值为云南省的0.588，其中差值为0.412表明我国城乡居保基金利用确实存在较大的地区差异。通过31个决策单元的综合效率来看，云南省基金的综合效率最差，仅为0.4。
从纯技术角度看，纯技术效率为1时结果最为理想，通过结果可发现共有包括上海市、北京市和广东省等7个省市区的纯技术效率达到了最优，通过观察可发现达到技术最优的省市区多为东部地区，反观中西部纯技术效率普遍处于0.6的水平之上，表现出了较为明显的地域差异。纯技术效率高的省市区可以更好地调动基金，从发展状况和资金征收情况来看，经济发展程度较高的城市，基金基数越大，从而构建出更良好的标准、更高的补贴标准。大部分省份的综合效率处于0.7左右的水平之上，针对这一部分综合效率偏低的省市区，应当有规划的提高城乡居保基金的利用率，解决存在的低效率问题，对省市区现行的支出、征缴和监管等流程进行合理的调整改善。
4.1.2. 规模报酬分析
如表2所示，2020年城乡居保基金利用的规模报酬递增的省市区数量为12，不变的省市区数量为4个，表明这16个城市的养老保险基金收支之间形成了较好的可持续性运作机制，这意味着这16个省市区在现有运行政策下，增加资源投入可以增加居保基金产出效率。
从地域角度出发，2020年的规模报酬情况与2019年相同，均表现出了明显的南北差异，经济发展状况较好的东部地区城乡居保基金的规模报酬多呈现出递减的态势，经济发展状况次之的中西部地区城乡居保基金规模报酬多呈现出递增的态势，表明在我国东部地区城乡居保基金的利用已经达到了一个较高的水平，但由于各项支出标准的提高，现行的城乡居保基金可能难以维持目前的高效率。中西部地区的城乡居保基金利用效率正在不断完善，因此呈现出递增的状态，递增的过程中应当时刻关注基金的可持续性，避免在达到高峰后出现递减的态势。
Table 2. Analysis results of the utilization efficiency of the basic pension insurance fund for urban and rural residential insurance
表2. 城乡居保基本养老保险基金利用效率分析结果
4.2. Malmquist指数分析
为了研究2012~2019年31个省市区的城乡居保基金动态利用率，通过Malmquist指数分析方法探究不同年度之间各种因素变化条件下的变化，结果如表3，表4所示。
Table 3. Results of the analysis of the utilization efficiency of the fund for each year from 2012 to 2019
表3. 2012~2019年逐年基金利用效率分析结果
Table 4. Results of the analysis of the utilization efficiency of the fund for 2013~2020
表4. 2013~2020年基金利用效率分析结果
由表3可知，2013~2019年城乡居保基金整体利用率较高，但长期存在波动性，波动幅度在10%以内，稳定性尚有所欠缺，城乡居保基金的全要素生产率指数最高值为2013~2014年的1.042，随后便进入低谷，直至2017年技术效率指数达到了1，但随后又下降至0.964，从未回复至2013年水平线。根据9年的DEA数据结果显示，除城乡居保基金的技术进步指数低于1以外，其他指标均高于1，说明即使有波动，我国城乡居保基金总体利用效率较高，在很大程度上可以保证我国人口老龄化和社会变迁所产生的需要。
由表4可知，除福建省、山东省、云南省、青海省和江苏省外所有省市区的全要素生产率都超过了1。对于中部规模报酬递减的省市区来说，如何提高基金技术效率和规模效率具有缓解基金压力的可能性，是一个值得研究的方向和选择。
4.3. Tobit分析
4.3.1. 基准回归
经过多年的发展，我国已基本建立起多层次的养老保险制度。城乡居保基金的保值增值也需要依靠市场化的操作，才能在发挥养老保障功能等方面取得积极的进展。因此，本文采用樊纲的计算方法所测算得出的市场化指标测量其对城乡居保基金利用效率的影响，基于此本文提出以下假设。
假设1：市场化对城乡居保基金利用效率具有正向影响。
随着经济的发展，外来务工人员和流动人口增加，我国的城镇化率不断增加，一定程度上改善了农民的生产生活条件，提高了工业化程度，进一步带动了居民城乡居保的参与率。本文采用城镇年末总人口/年末总人口作为城镇化指标的变量，基于此本文提出以下假设。
假设2：城镇化对城乡居保基金利用效率具有正向影响。
通过实证结果来看，基金可持续能力(fs)，人均可支配收入对数(lnpi)分别在1%的回归水平上显著；生产总值对数(lngdp)在5%的回归水平上显著，市场化(market)在10%的回归水平上对城乡居保基金的综合效率显著。
第一，城乡居保基金的可持续能力对城乡居保基金利用效率回归结果显著，且相关系数为负，表明随着我国城乡居保基金可持续能力的增强，我国城乡居保基金的利用效率会出现下降。表明我国在城乡居保基金运营的过程中存在保障力度和保障时间跨度二选一的困境，这可能的原因是由于我国城乡居保基金缴费压力大、存在企业不缴，少缴现象，从而导致的基金支出大于收入现象，正面临着较大的基于压力和运营压力，可能存在减少一部分的基金支出，用以换取城乡居保基金运行时间的延长，导致城乡居保基金在保障效率方面存在一定的低效率问题。这一方面也是迫于基金的压力，按照目前的缴费水平，我国城乡居保基金在2030年和2050年的赤字规模将会达到13.89万亿和280.36万亿 [15]，降低城乡居保基金缴费率或许是解决基金可持续问题的出路之一。
第二，从生产总值对数来看，其相关系数为负，说明地区生产总值越高的地方城乡居保基金的利用效率越低，这与上文研究的规模效率情况一致，验证了回归结果的可靠性。这可能的原因是地区生产总值较高的地区，公共服务支出等的质量较高，居民可以较为方便的获得医疗、住房等保障，因此对城乡居保基金的需求度较低。
第三，地区人均可支配收入与城乡居保基金呈现正相关关系，表明人均可支配收入越高，相对应的城乡居保基金利用效率也越高，可能的原因包括，居民的消费会随着居民的收入提升而提升，不仅保证了居民的储蓄率，更多的灵活资金还解决了居民生活中的后顾之忧，促使了居民的参保意愿，提高了企业的缴费意愿，降低了基金的运行压力，提高了利用效率。
第四，从市场化程度来看，其相关系数为正说明随着市场化程度的提升有利于改善城乡居保基金的利用效率。我国正从上世纪人口最多，最贫困的国家发展为目前的全球第二大经济体。说明随着经济的发展和市场化的不断完善，会有更多的资金流入城乡居保基金，促进基金得到合理的利用，假设1得到验证。
第五，城镇化率对城乡居保基金利用效率的回归系数为正，但结果不显著，可能的一个解释是因为城镇化不仅提高流动人口的经济收入，同时也会增加流动人口的经济压力，对于回归结果的影响未知，假设2未得到验证。实证结果如表5所示。
Table 5. Tobit regression results
表5. Tobit回归结果
4.3.2. 分样本回归
为了更进一步探究各个影响因素对城乡居保基金利用效率的内在影响规律，本文将样本按照全样本、东部地区及中西部地区进行分类。
如回归结果所示，社会保障负担在东部地区回归结果显著，政府规模在中西部地区回归结果显著。可能的解释是东部地区相比中西部地区经济发展状况更好，每年支出的社保相关资金也就相对越多，对该地区的基金利用效率具有正向影响。
基金可持续能力的回归结果在东、中、西部地区均负向显著，表明了结果的稳健性。人均可支配收入对数的回归结果在东部地区回归结果不显著，可能的解释是由于东部地区的经济发展较高，进而提高了参保率，因此收入的增加不会影响基金的利用效率。市场化的回归结果正向显著，东部地区的回归结果显著为正，中西部地区的回归结果不显著且为负，可能的解释是市场化的发展存在区域差异，在经济发展更全面的地区对基金的利用效率更好。回归结果如表6所示。
Table 6. Regression results by sample
表6. 分样本回归结果
t-statistics in parentheses. ***p < 0.01, **p < 0.05, *p < 0.1.
5. 结论与建议
5.1. 研究结论
第一，根据一阶段DEA结果来看，2020年我国城乡居保基金利用率有所下降但纯技术效率和规模效率结果仍处在一个较高的水平上。我国城乡居保基金存在地域差异，经济发达地区的规模报酬多为递减，经济欠发达地区的规模报酬多为递增有且仅有4个省份达到了DEA有效。
第二，城乡居保基金受到基金可持续能力，地区生产总值，人均可支配收入和市场化程度的影响，地区老年抚养比，社会保障负担，政府规模和城镇化率对城乡居保基金的影响不显著。
第三，城乡居保基金的利用效率存在区域差异，东部地区的城乡居保基金利用效率相比中西部地区更优。
5.2. 政策建议
第一，根据自身特点针对性加强基金利用效率。我国31个省市区间存在基金效率上的较大差距，这就要求各地根据本地区实际情况出发，有针对性地解决自身存在的基金效率问题，大部分基金低效率地区普遍存在人口外出就业的问题，导致地方政府没有足够的城乡居保收入，一方面低效率地区要向高效率地区学习经验，比较自身现状与高效率地区之间的差异成因，另一方面，尝试将目前的缴费率进行下调，有研究表明城乡居保缴费率每降低一个百分点，将会提升3.117个百分点的缴费遵从数，无疑可以很大程度上解决基金来源渠道窄的问题。加强各地的市场化程度有助于改善基金的利用效率，完善市场制度是未来可以探讨和挖掘的方向。
第二，提高基金可持续能力的同时保证基金效率。城乡居保基金的发展离不开基金的可持续性，只有稳定且合理的基金收入与支出才能保证基金的高效运转，解决目前这种以牺牲基金运行效率来保证基金可持续性的做法。目前我国已经开始施行全国统筹，是极好的一步，但是实际运行情况仍未可知。在全国统筹的过程中，仍应当注重基金的收缴 [16]、监管和运营问题，加强全国统筹解决基金效率问题的能力。
第三，加快推动市场化运作养老保险基金。提高城乡居保基金的投资收益率，同时委托第三方，组织基金的参与者、制定者共同组成基金运营与管理工作的监督部门，加强投资监督，实现城乡居保基金的可持续性和保值增值。
第四，通过加强宣传力度提升居民的参保率。城乡居保基金来源于居民的缴费，随着社会的发展和经济的转型，我国的家庭养老观念逐渐降低，越来越多的人倾向于社会性养老。因此，加强对居民的参保宣传有助于缓解城乡居保基金持续性方面的压力，也保证了更多的人被纳入保障范围内。