1. 引言
校园欺凌事件频频发生，校园欺凌形式越发多样，校园欺凌问题逐渐上升为社会热点问题。校园欺凌包括单纯欺凌者、单纯受欺凌者、欺凌–受欺凌者三种角色，基于不同的角色各自存在着不同等级的焦虑或抑郁情绪，甚至出现自杀行为。校园欺凌与学生的身心健康息息相关，与校园建设密切联系，校园欺凌的发生将严重影响学生的健康成长且会造成严重的社会问题和法律后果 [1] 。研究显示，我国的校园欺凌卷入率高达20%左右，这对于学生的发展、校园的治理和社会的稳定都产生极大的负面影响 [2] 。广西一名小学生曾被同学们用拖鞋抽打脸部，被欺凌的那名小学生当场无助哭喊，依然无人帮忙，欺凌者还将点燃的鞭炮放在这名小学生的衣兜中 [3] 。校园欺凌案例比比皆是，更多的校园欺凌都藏着在社会表面看不见的地方，表面看起来风平浪静的校园，实则暗潮涌动。无论校园欺凌程度是大或小，对学生心理而言都是巨大的打击，同样也会使得校园与社会遭受打击。在校园欺凌普遍却难以察觉的背景之下，各方力量加强对校园欺凌的预防和控制是重中之重，对校园欺凌问题进行深入研究十分迫切且具有重要的现实意义。
毫无疑问，校园欺凌政策文本的完善程度对于校园欺凌问题的解决有着重要影响。从政策工具视角对校园欺凌防治政策进行文本分析，能够比较全面的了解现有校园欺凌防治政策。分析主要通过构建二维框架并结合内容分析法，对我国校园欺凌防控与治理的主要政策文本进行梳理和编码，以探究校园欺凌防治政策可能潜在的相关问题，为反校园欺凌提供相应的政策建议。
2. 政策工具的分析框架选择
政策工具的研究起始于20世纪80年代，其含义简单而言是政府为完成某政策目标所使用的政策手段，就是政府通过针对不同事项发布相关政策，使个人、群体或机构等与其规则保持一致的手段。政府可以利用政策工具，将手中的各项资源，如资金、信息、规定等对社会进行治理从而影响公民和组织，达到政策发布的目的 [4] 。政策工具从开始研究到如今都没有统一的分类标准，主要是依据不同的维度展开分类研究，这也符合现实中政策标准不一的事实，只要分类研究才具有更强的灵活性与适用性。政策工具多种多样，要根据自身政策研究需要选取合适的政策工具类别。荷兰经济学家科臣(E. S. Kirschen)很早就整理出64种一般化政策工具，但他并未对这些政策工具进行更深的理论化研究。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆(Loewe, Vegeta and Lindblom)等人认为政策工具有规制性工具与非规制性工具。而后，萨尔蒙(André Salmon)进一步深化研究，又增加了开支性工具和非开支性工具。政策分析家狄龙(Dillon)认为经济工具、交流工具和法律工具是政策工具的主要类别。麦克唐纳尔和埃尔莫尔(Macdonald and Elmore)从政策目标出发，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具。英格拉姆(H. M. Ingram)等人对政策工具的分类方式与此大同小异，他们将政策工具分为激励工具、能力建设工具、学习工具与符号和规劝工具。公共政策学者霍·莱特和拉·梅什(M. Howlett and M. Ramesh)在《公共政策研究》一书中以政策工具的强制性来对其分类，将其划分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类 [5] 。综上所述，主要考虑应用于教育政策的相关政策工具，综合我国主要校园欺凌防治政策的主要特征，本文选择麦克唐纳尔、埃尔莫尔以及英格拉姆(Macdonald, Elmore and H. M. Ingram)的政策工具分类方式，最终选取权威工具、能力建设工具、激励工具、象征劝诫工具和系统变革工具为本次文本研究的政策工具。
3. 研究方法
(一) 研究设计框架
首先，对收集的重要政策文本内容进行主题分类，主要针对五份核心政策文件的文本内容进行编码。然后，构建教育政策工具与校园欺凌政策内容主题二维(“X-Y”维度)分析框架。
(二) 文本选择
本文选取的政策文本资料皆来自于中华人民共和国教育部官网公开且据有法律性和权威性的文本资料。从2016年来，教育部就逐步发布关于校园欺凌防治相关的政策，通过普通检索和资料查询总结，可知由国家颁布并实行的关于校园欺凌防治政策的核心文件包括五份。本文将此五份核心政策文件作为分析对象。这五份重要政策文本包括：2016年4月，《国务院教育督导委员会办公室关于开展校园欺凌专项治理的通知》成为我国第一份关于校园欺凌的重要政策文件，(国教督办函[2016] 22号，本文中简称《专项治理通知》)；2016年11月，教育部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、共青团中央等九部门联合印发的《教育部等九部门关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》出现在大众视野，(教基一[2016] 6号，本文中简称《指导意见》)；2017年，教育部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、人力资源和社会保障部、共青团中央、全国妇联、中国残联等十一个部门又联合印发《教育部等十一部门关于印发<加强中小学生欺凌综合治理方案>的通知》，(教督[2017] 10号，本文中简称《治理方案》)；2018年，由国务院教育督导委员会办公室发布的重要文件《国务院教育督导委员会办公室关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》奏效，(国教督办函[2018] 28号，本文中简称《行动通知》)；2021年，由教育部办公厅印发的新文件《防范中小学生欺凌专项治理行动工作方案》成为热点政策文件，(教基厅函[2021] 5号，本文中简称《治理行动方案》) [6] 。目前国家颁布实行的关于校园欺凌的核心文件由以上五份政策文本组成，本文将其五份文件作为政策文本分析对象。
(三) 分析方法
1) X维度：政策工具类型。本文选取权威工具、激励工具、能力建设工具、象征劝诫工具和系统变革工具作为本次校园欺凌防治政策文本研究的政策工具。为便于后面编码以及分析，将此五种选定的政策工具进行数字的转化：1 = 权威工具，2 = 激励工具，3 = 能力建设工具，4 = 象征与劝诫工具，5 = 系统变革工具。
权威工具主要利用的就是“权威”二字，通过政府的权威来实现政策文本的现实运用，一般而言，这类政策工具都具有很强的现实性、强制性、及时性与服从性。从字面来看，就能很清楚了解权威工具的作用十分强大，是众多政策文本都会使用的政策工具之一，政策文本的作用发挥必须依靠政府的权威以快速实现命令的达成，只有合法的权威才能将政策的效用发挥最大化，这也是为什么权威工具在政策文本中的运用占比比较大。但权威工具并不是万能的，其优点也能转换成缺点，此类政策工具较大的强制性会使其在现实运用中缺乏灵活性，也就会使政策的运作出现“短路”的情况，不利于政策长期且有效的发挥作用，可能还会成为政策现实运作的绊脚石，这就需要政策根据现实及时更新。
激励工具不仅仅是字面上的正向激励，同样也包括政府利用负向的措施来达成政策目标，一方面是促进某些行为，另一方面是抑制某些行为，这都是根据政策的现实需要来进行具体操作。无论政府是利用奖励来引导人们预防校园欺凌，还是政府通过惩罚的方式来减少校园欺凌的发生，激励工具都能很好的双向发挥作用，这对于校园欺凌的防治有着重要的作用。且此类工具的操作方式灵活多样，能根据实际情况切换工作模式，但是也正因为灵活度极高导致其实施成本相对来说较高，很有可能使得此类政策工具成为华而不实的摆设，无法立足现实发挥作用。
能力建设工具的主要表现就是政府将自身把握的相关资源进行现实投入，这是一种支持性的政策工具。在校园欺凌防治政策中，政府一般会向相关群体提供诸如财政、信息、培训和设施等资源支持，长期的资源支持能够稳定政策的现实意义，是切切实实的政策效果在发挥作用，具有很强的现实意义，但长期投入的效果往往在短期内难以呈现，短期收益也就变得不确定，这也是其缺点所在 [7] 。
象征与劝诫工具是这个多媒体时代很重要的一项政策工具，此类政策工具能够很好的利用当代多媒体技术，政府能够在大众传媒的帮助下快速准确的向目标群体传递正确的价值观，这些正确的价值观就是契合相关政策文本的观念。价值观导向是反校园欺凌的重要一步，只有观念的正确改变，才能真的减少校园欺凌的发生。此类工具看重大众对政策观念的认可度，从根本上来看，是反校园欺凌的有效方式，但因宣传效果不一，现实运用还会出现宣传难以持续的情况，其有效性也在降低，需要长期且有创新的坚持，从而达到宣传的效果。
系统变革工具较少运用，因为其运行成本高，运行难度大，主要是政府权威在机构与个人之间转移，一般主要包括了体制变革与权力重组 [8] 。系统变革工具影响较大，但此类政策工具难度系数大，无论是权力的转移还是资源的重组，变革阻力都是巨大的，一旦失败，容易造成反应失灵，就是因为这种不确定性和操作复杂性，就需要对系统变革工具进行严格缜密的规划。
2) Y维度：校园欺凌防治政策的主题分类。针对校园欺凌的相关防治政策进行文本分析，一方面，运用选取的政策工具进行展开讨论。另一方面，要针对不同的内容主题进行分析，从而利用二维框架分析五份重要校园欺凌防治政策文本。
根据本文选取的五份核心政策文本，对其中各项措施方案进行归纳整理，可将其分为预防手段、思想指引、职责分配、监督引导与治理措施这5个方面 [9] 。将五项主题分类进行数字转化：1 = 预防手段，2 = 思想指引，3 =职责分配，4 = 监督引导，5 = 治理措施。其中，预防手段这一主题是为了预防校园欺凌的发生，政府提出的一系列相关办法。思想指引这一主题，是政府为了应对校园欺凌的发生，从目标群体的思想出发，利用具体措施引导人们树立正确的人生观和价值观。职责分配很明确就是指不同的部门和个人各司其职又彼此合作，根据不同的区域、环境、事件制定具体有效的方案以应对校园欺凌的发生。监督引导这一主题在于相关部门通过评估、通报、批评等方式加强宣传，减少校园欺凌的发生。治理措施这一主题不可忽视，是校园欺凌事件能够得到合理解决的重要环节，完善的处理方式能够减少校园欺凌的伤害。
(四) 政策文本编码
如表1所示，根据五个政策主题分类以及五种政策工具类型，针对五份核心政策文件进行整理，能够清楚看到政策文本分析编码表。其中主要包括编号、文件名称、内容概述、发布年度以及主题分类，还包括内容编码及相应的政策工具类型。例如，编号1-2-2-4所对应的是编号为一的政策文本中第二个分析单元是关于思想指引的政策内容主题，采用了政策工具中的能力建设工具。编码涵盖二维框架中所有内容。表1罗列的只是部分政策文本的编码示例。
4. 校园欺凌政策文本分析
(一) 校园欺凌防治政策的X维度分析
对五个核心政策文本进行主题单元分析，将其分成211个分析单元，进行单元编码后，按照二维框架进行归类总结。在进行编码后，清晰可见校园欺凌防治政策中此五种政策工具的使用比例情况(如图1所示)。由图1，五份校园欺凌防治政策中各政策工具的运用程度不同。其中，权威工具拔得头筹，使用次数高达84次，占比最高，达到了40%。能力建设工具紧跟其后，使用54次，占比为26%。激励工具运用不算多，使用35次，占比16%。象征与劝诫工具则更低，使用28次，占比为13%。系统变革工具处于垫底位置，使用10次，占比仅为5%。通过以上分析，可见校园欺凌防治政策更侧重于通过政府权威进行命令下达，来达成政策目标，主要领头者还是政府，其他组织、机构以及个人等处于辅助地位。
Figure 1. Proportion of policy tools used
图1. 政策工具使用比例
(二) 校园欺凌防治政策的Y维度分析
对校园欺凌防治政策Y维度进行分析，主要是通过对政策内容主题分类进行单元分析，图2很明确的显示了五项主题政策工具使用占比。图2显示预防手段这一主题使用政策工具是最多的，使用了53次，占比25%。其次是治理措施，使用政策工具次数为51，占比24%。监督引导主题使用政策工具次数降低较多，次数38次，占比18%。职责分配与思想引导两主题使用政策工具次数接近，分别为35和34次，占比为17%和16%。总体而言，我国五份核心校园欺凌防治政策文本在内容主题的政策工具使用上，比例倾斜，缺乏较好的均衡性。
Figure 2. Policy content theme and proportion of policy tools used
图2. 政策内容主题及其使用政策工具比例
(三) 校园欺凌防治政策X-Y维度分析
围绕校园欺凌防治政策文本内容主题使用的五种政策工具各有不同程度的运用。表2显示，在84份权威工具的使用中，有31份用在了治理措施，占比达到了37%，其次是职责分配、监督引导和预防手段，思想指引方面用到的最少，在校园欺凌的预防治理上，治理措施主要依靠政府权威施行。在所有的35份激励工具中有18份用在了监督引导，占比达到51.4%，其次是治理措施主题方面，没有运用在思想指引和职责分配主题方面。预防手段主题中，主要采用了能力建设工具，其次是权威工具，能力建设工具在53份预防手段主题文本中占据了27份，在校园欺凌的预防层面上，以政府的资源进行各方面的建设和组织，有利于多方面的具体的预防校园欺凌的发生。思想指引主题方面，主要运用象征与劝诫工具，占据了20份，占比达到58.8%，该政策工具能够更好地利用网络媒体等从思想上传播校园欺凌相关知识，从而预防校园欺凌的发生，还能帮助校园欺凌事件有效的处理。职责分配主题中，在与主题相关的35份文本中，权威工具有21份，占比达到60%，利用政府权威来明确各组织职责更为有效。监督引导主题中，激励工具与权威工具分别为18份和14份，无其他政策工具运用。治理措施主题中，权威工具再次拔得头筹。在对政策文本的211个分析单元进行单元编码之后，权威性工具使用最多，政策内容主题中，政策工具投入是失衡的，预防手段和治理措施占据主要位置。综上，权威工具使用频次最高，其次是能力建设工具，在所有政策工具类型当中，系统变革工具存在感最低。
Table 2. Tool-topic distribution table
表2. 工具–主题分布表
从五分核心政策文本来看，根据表3可以明确看出在五份核心政策文本中我国校园欺凌政策工具的使用与政策内容主题方面的变化。
在《专项治理通知》这一政策文本中，权威工具使用占比高达61%，激励工具与能力建设工具使用占比降低较多，分别占比22%与11%，象征与劝诫工具占比只有6%，系统变革工具占比甚至为0%。在《指导意见》政策文本中，能力建设工具占比最高，达到33%，权威工具30%的占比略低于能力建设工具，象征与劝诫工具17%的占比处于中间位置，激励工具占比与系统变革工具占都比较低，分别为11%和9%。在《治理方案》政策文本中，权威工具使用占比达到了45%，激励工具占比排第二，但也只占比19%，能力建设工具占比和象征与劝诫工具的占比同为17%，系统变革工具的使用占比只有2%。在《行动通知》这一政策文本中，权威工具的使用占比依然最高，达到35%，能力建设工具27%的占比紧跟其后，激励工具占比提高，为23%，象征与劝诫工具占比和系统变革工具占比分别为11%和4%。在《治理行动方案》政策文本中，能力建设工具占比达到39%，这要高于占比为36%的权威工具，激励工具、象征与劝诫工具和系统变革工具占比分别为11%、6%和8%。综合来看，在这五份政策文本中，权威工具与能力建设工具的使用次数最多。
Table 3. Comparison of the use of policy tools in core policy texts
表3. 核心政策文本政策工具使用比较
从核心政策文本所涵盖的政策内容主题来看，根据表4可以发现不同的政策文本存在较大区别。在《专项治理通知》政策文本中，监督引导内容主题使用政策工具最多，使用比例达到55%，思想指引与治理措施使用占比都为17%，而预防手段内容主题使用政策工具比例只有11%，职责分配更是受到严重忽视。在《指导意见》政策文本中，预防手段内容主题使用政策工具的比例为34%，其次是治理措施，占比为24%，思想指引、职责分配和监督引导这些内容主题占比不均。在《治理方案》政策文本中，治理措施处于首位，其政策工具使用占比达到30%，其次是职责分配，占比为25%，其余三种内容主题政策工具使用占比差距较大。在《行动通知》政策文本中，监督引导则占据主要位置，政策工具使用占比为42%，职责分配的政策工具使用占比为23%，其余三种主题占比均低于20%。在《治理行动方案》政策文本中，治理措施内容主题再次占据主要位置，其政策工具使用占比为30%，其次是政策工具使用占比为28%的预防手段，思想指引与监督引导分别占比19%和17%，职责分配政策工具使用占比只有6%。总体而言，五份核心政策文本在内容主题上对政策工具的使用各有侧重，但其中依然存在不可忽视的问题。
Table 4. Comparison of policy tools used in the content theme of core policy texts
表4. 核心政策文本内容主题使用政策工具比较
5. 讨论和建议
自国家校园欺凌防治政策实施以来，校园欺凌得到社会、学校和家长的重视，相关政策下的具体实施措施也在逐步进行且取得了较好的成效。校园欺凌随着时代的变化也在不断出现新的形式，在总结过去核心政策文本的可圈可点之处时也要发现不足之处，因此，在以上对校园欺凌防治政策使用工具上，提出以下三点建议以供参考。
(一) 增强政策工具使用的均衡性
本文选取的五种政策工具皆有优势也有其局限性，在不同的现实情景下，不同的政策工具将会产生不同的效用，不同的政策工具之间在摩擦互动中还会产生不一样的作用效果。从政策出发增强校园欺凌的防治，政策工具的均衡性必须加强 [9] 。单一的政策工具无法全面有效的发挥校园欺凌防治政策的作用，平衡不同的政策工具，让其优势互补，才能更好的发挥现实作用。权威工具固然重要，但也必须搭配其他政策工具，可以更多发挥激励工具和象征与劝诫工具的作用，从整体环境入手，形成反校园欺凌的氛围。对能力建设工具的应用，结合权威工具发挥其支持作用。在必要时做好严格且紧密的规划，发挥系统变革工具的强大作用，政策工具使用均衡性提高，其有效性也随之提高。
(二) 优化主题环节的政策工具投入
校园欺凌防治政策要做到面面俱到且适应现实环境，就更应该注重不同主题环节其政策工具投入的合理性，不同的内容主题要匹配合适的政策工具，才能增强政策有效性。现有主要校园欺凌防治政策文本在预防手段主题部分使用政策工具较多，且主要为权威工具，在不同的政策文本中内容主题与政策工具使用倾向有所变化。现实变幻莫测，校园欺凌防治政策要适应环境甚至改变现状就要全面优化。从思想引导入手，增加诸如象征与劝诫工具的使用，结合职责划分环节政策工具使用比例的增加，能力建设工具在各项内容主题中应该扮演更为重要的角色，从观念出发，再落实到具体的部门和个人上，形成良好的环境氛围。系统变革工具可以利用于职责分配主题，在合理的计划中通过权力和资源的转换实现高校治理。
(三) 创造性使用新工具
随着我国校园欺凌防治政策的发展，政策部门应该注重考虑多元工具的应用，已有的经验运用应该立足创新寻求更大的突破，这有利于校园欺凌防治政策的进一步完善。当前，我国政策部门主要使用的是权威政策工具，随着校园欺凌防治面临新的挑战，例如网络校园欺凌这一形式，加大了校园欺凌防治的难度，新的校园欺凌形式不断出现，防治政策也需要更新换代。政府、校园等需要在实践中不断总结经验，探索利用新的政策工具，以丰富我国校园欺凌防治政策工具类型，从而使校园欺凌的发生率降低。