1. 引言
自1984年开始，广东省作为全国改革开放的先行地，充分发挥了示范引导作用，不断创新乡村脱贫攻坚的体制机制，其扶贫开发工作的战略重点也经历了一系列转变，形成了一些典型经验。广东的扶贫实践被国务院扶贫办点赞为“中国亮点、世界模式”。在巩固现有脱贫成效的基础上，认真分析管控返贫风险的治理障碍，形成巩固脱贫成果的长效机制，已成为我国乡村振兴背景下相对贫困治理的长期任务。广东在巩固脱贫成果的相对贫困治理战役中走在全国前列，为我国的扶贫工作贡献了广东智慧。
2. 文献回顾
相对贫困治理对于巩固脱贫成果具有重要意义，近年来学术界对于相对贫困治理的理论研究与实践探索逐渐增多，涌现了许多极具启发性的研究成果。关于相对贫困的概念内涵研究，目前国内对于“相对贫困”内涵的多个常用定义，认为“相对贫困”概念相比于“绝对贫困”概念，其更注重从“社会需求”视角来看待部分群体的“匮乏”问题，由此区别于从生理视角出发定义的绝对贫困概念 [1]。也有学者认为相对贫困主要描述了因收入差距引致低收入群体其在经济福利和社会发展机会获取方面处于相对不足或“被剥夺”的境遇和状态，相对贫困具有多维性、长期性和动态性 [2]；由于对于相对贫困现象的理解是多元的、内涵丰富的，因此在测量“相对贫困”的范围和程度时就更需要选择科学合理的方法和指标。学者主要从收入维度进行测算。有学者认为可将人均年度纯收入的25%作为相对贫困线 [3]，或将家庭人均收入中位数的30%到中位数的40%作为相对贫困识别的最低标准 [4]，也有学者认为人均收入中位数的40%是当前比较契合我国实际的相对贫困标准 [5]。从研究的范式来看，相对贫困测度多采用定量模型和大体量的统计数据，而采用的计量模型则种类多样，例如修正AHP赋权法改进AF法 [6]、双参数项目反应理论IRT模型系数 [7]、Alkire-Foster多维贫困测度方法构建等等 [8]。
从现有研究来看，个体所拥有的资源禀赋情况、个体所在的群体所能提供的支持力量、地区和城乡之间的发展水平差异、以及由公共治理和技术进步带来的现代化的推进，在相对贫困问题的形成和发展之中均起到了较为显著的影响作用。此外，由于公共政策的公平性不足 [9] 而造成的群体间的社会福利的差异化，以及社会保障政策福利的不足也是引发相对贫困问题的重要因素。所以有学者提出治理相对贫困不仅需要降低贫困家庭生计的脆弱性，还需要着力发展多元化的地区产业体系从而建立扶贫的长效机制 [10]，在社会中构建起“政府主导、社会参与、市场促进”的贫困治理的整体性机制 [11]，不断强化社会力量的参与，应利用大信息时代大数据平台的“双边”撮合能力，动员更加广泛的社会资源参与相对贫困治理 [12]。
构建脱贫攻坚长效机制，是我国现在相对贫困治理阶段的关键，只有建立可持续的脱贫攻坚长效机制，才能够进而形成稳定的减贫治理体系。关于脱贫攻坚的长效机制问题，学界主要从三个方面进行探讨。一是从制度保障层面分析构建脱贫攻坚长效机制路径，主要包括从帮扶对象的瞄准机制、帮扶方法机制、帮扶主体与履职机制、资金使用与管理等方面构建扶贫开发长效机制基本框架 [13]，有学者认为要从制度、产业、人文、心理、能力五个方面对脱贫攻坚长效机制进行构思 [14]，包括完善制度顶层设计和社会保障、加大产业扶贫投入、提高居民内生能力、完善参与扶贫的渠道等方面 [15]。二是从地方实践的经验总结脱贫攻坚长效机制。虞洪、林东生基于探索四川省通江县的实践形成了农村主体利益均衡机制、产业发展多元带动机制、发展要素系统整合机制、贫困群众持续增收机制等四大具有区域特征的脱贫攻坚长效机制 [16]。陈红花在总结井岗山的脱贫攻坚经验后进步提炼出建立需要健全包括脱困户返贫预警机制、脱困户返贫评价机制、脱困户返贫帮扶责任机制等在内的脱贫攻坚长效机制 [17]。三是基于可持续生计资本分析框架的脱贫攻坚长效机制研究。张耀文提出要前置扶贫环节，将重点放在培育贫困人群的内生动力和政策的顶层设计，由问题导向转向需求导向，基于可持续生计分析框架，重点从生计资本、生计环境、生计后续扶持等方面对建立脱贫攻坚长效机制进行优化 [18]。学者们认为应多方面聚焦贫困预防机制，包括在生计环境上创造更具包容性、更对贫困户有益的经济增长环境 [19]，加大产业扶贫和资源投入保障生计资本 [20]，从而实现脱贫攻坚的长效机制。
综上所述，学界对相对贫困治理议题非常关注，提出了经济发展范式、人力资本提升范式、社会政策范式等不同的治理范式。在相对贫困的衡量指标方面，随着根据时代、地区和人群的改变呈现出较大的多样性。在未来相对贫困治理中，如何激发贫困人口的内生动力使贫困地区经济、政治、文化协同发展形成良性循环、如何充分调动全社会之力形成益贫式新型增长模式，均是巩固拓展脱贫攻坚成果和缓解相对贫困现象的关键。同时，立足省域视角看，发达地区如广东在相对贫困治理方面形成了哪些有益经验，省域中观层面如何构建巩固拓展脱贫攻坚成果的长效机制，这些问题都需要进一步讨论和研究。
3. 广东乡村脱贫攻坚治理阶段的历史演变
开发式扶贫治理阶段(1984~2000年)。广东省1984年根据现实状况提出了“山区开发，耕山致富”的扶贫方针 [21]，将扶贫开发与山区建设结合发展。扶贫工作深受省委、省政府重视，多次召开工作会，将核定的439万贫困人口、2051个贫困移民村以及2414个贫困乡作为扶贫工作的重点，因地制宜开展荒山植树、梯田改造、科技种养等山区治理行动，山区的贫困人口数量大量减少。随后国家提出“八七扶贫攻坚计划” [22]，并且明确提出5年脱贫计划，将区域发展与整体推进相结合，并且逐渐明确工作重点 [23]。根据广东省委、省政府提出的“加快山区脱贫致富步伐”指示精神，扶贫开发纳入到了广东的“八五”计划。到1997年年底广东全省扶贫开发取得可喜效果，贫困人口均已跨越温饱线，贫困山区县农民人均纯收入稳步提高。广东省委、省政府将政策方针落实到了实处，1998年年初，为了进一步提升农村人民的温饱水平，广东省委、省政府重新定义了扶贫标准，将16个贫困县的年人均纯收入在1200元以下的人口作为新一批的重点扶贫对象。到2000年年末，广东省50个山区县的农民收入都在稳步增长。
精准扶贫创新探索阶段(2001~2015年)。在2001~2010年的10年间，广东省根据国务院十五期间发布的扶贫开发纲要制定了相应的政策措施。2002年，广东省调整再次调整了扶贫标准，将收入低于1500元的农村人口作为重点扶贫对象。经过摸底排查后确定了当期贫困人口为411.1万人；脱贫目标确定为人均纯收入达到2000元。随后，在全省干部群众的共同努力下，2010年年末全省的50多个山区县农民人均纯收入将近翻了一番，重点扶贫人口减少了700万。在全省确立的666个山水田林路综合治理项目带领下，287个村庄和5588户村民完成了异地搬迁并且都得到了政府的安置。救助低保户50多万户，农村合作医疗吸纳了2618万农村居民参加。扶贫工作获得了稳步进展，进一步使扶贫对象不愁吃穿，贫困地区普及义务教育、收入稳定增长、基本医疗和住房保障得以实现。为了切实将扶贫开发工作落到实处，2009年下半年开始到2015年末，广东省委、省政府启动了“规划到户、责任到人”的“双到”扶贫工作计划，并实行了两轮帮扶。第一轮主要是对人均纯收入低于1500元贫困人口进行重点帮扶，第二轮是从2013年开始对人均纯收入低于3480元的贫困人口进行重点帮扶。在此基础上，通过进一步强化对贫困户的“双到”治理，2015年末两轮得到帮扶的贫困人口的人均纯收入稳步上升。超计划完成原定54.15万户贫困人口的危房改造任务，达到56.8万户。对不具备生产条件和生活条件的村庄，进行移民搬迁的村庄已经达到了3000个，涉及贫困户5.7万户 [24]。
精准脱贫攻坚治理阶段(2016~2020年)。按照国家扶贫总体布局和安排，2016年3月广东省召开了扶贫开发工作会议，并对全省脱贫工作作了详细安排，通过扶贫开发“双到”治理工程，广东启动了精准扶贫精准脱贫的攻坚战。随着经济的不断发展，居民收入水平随之提升，2016年6月，《中共广东省委广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》正式出台，认定广东农村176.5万人为相对贫困人口、2277个村为相对贫困村，明确提出扶贫脱贫要实施八项工程 [25]。2018年10月广东省印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动方案(2018~2020年)》。“行动方案”指出，到2020年，稳定实现农村相对贫困人口“两不愁、三保障、一相当”，现行标准下和深入开展扶贫扶智行动的基础上，实施精准脱贫基本方略，将各种扶贫项目结合起来发挥价值。广东劳动力贫困户人均可支配收入达到15,147元，93个贫困县成功脱帽、贫困人口全部脱贫，贫困村全部出列，如期完成脱贫攻坚任务 [26]，在这一阶段，为了切实提高相对贫困人口收入和提升脱贫质量，推动脱贫攻坚和全面小康目标的实现，广东减贫实践取得了较大成功，为建立长效帮扶机制提供了有力支撑和基本保障。
4. 广东巩固拓展脱贫攻坚成果的现实境遇
巩固拓展脱贫攻坚成果包括两个方面的内容，一方面是巩固脱贫攻坚成果，另一方面是要拓展脱贫攻坚成果。巩固脱贫攻坚成果是要巩固强化组织保证成果、消除绝对贫困成果、强化资金支持成果、凝聚各方力量成果以及激发内生动力成果；拓展脱贫攻坚成果则是要拓展帮扶对象、帮扶标准以及帮扶政策的调整和完善。在准确把握巩固拓展脱贫攻坚成果内涵的基础上，科学分析巩固拓展脱贫攻坚成果所处的现实境遇，是构建巩固脱贫成果长效机制的现实基础。
4.1. 不利因素
巩固拓展脱贫攻坚成果会遇到一些不利因素，首先是脱贫后仍然面临返贫风险。2020年消除绝对贫困后，防止返贫仍不可懈怠，阻断返贫也仍需要时间。防止返贫也是广东省当前的重要任务，一些贫困地区是在有针对性的政策优惠下实现的脱贫，这些地区各类产业发展速度都比较缓慢，摆脱贫困的基础并不扎实。仍然存在因政策变动而引发的政策性返贫风险，由于过于依赖扶贫政策，一旦优惠政策取消很可能返贫。
其次是脱贫人口就业渠道不宽泛。原建档立卡户的主要收入来自务工收入，但受到经济下滑和疫情的冲击，市场对劳动力的需求减少，而当地就业空间较窄，面临岗位不足的困境，而一些脱贫人口文化水平较低、劳动技能不足，多进行体力劳动，然而随着时代的发展，我国经济结构也在进行转型升级，就业市场对这类岗位的需求将会减少，一些脱贫人口仍旧面临返贫风险 [27]。
最后是脱贫地区特色产业发展不充分，产业融合度低。从产业扶贫来看，有的地方产业扶贫较重视短平快，依托优势和打造特色不强、发展规模化和长效化产业不足，缺少创新性，应对风险能力还比较弱。脱贫地区本身的经济基础较为薄弱，缺少专业性技术人才，较为多数的扶贫产业生产链短，生产产品低端且品类较为单一，同质化严重，市场竞争力弱 [28]，比如说广东省重点发展的农业产业项目主要是热带水果、茶叶等，在市场供求较为稳定时，一旦增加供给就很容易产生供大于求的现象，不乏一些企业帮扶单位撤走后，扶贫项目没人管或管得不到位，存在返贫风险。
4.2. 有利条件
巩固拓展脱贫攻坚成果的有利条件，首先是有明确的行动指南。习近平总书记在扶贫工作上的系列论述为巩固脱贫成果指明了方向。目前虽然绝对贫困问题已经被解决，但返贫风险依然存在 [29]。习近平总书记在扶贫论述时明确提出：“要坚守脱贫成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接 [30]。”要下更大的功夫，给予更多关注和支持，才能更好的守住攻坚成果。同时要促进脱贫地区的产业具有内生性发展动力，多渠道促进就业，落实巩固脱贫攻坚成果的责任，坚决守住返贫底线 [31]。
其次是有充足的时间保障。“五年过渡期”为其提供了较为充裕的时间保障，“五年过渡期”和“十四五”规划步伐一致，都是为了使脱贫攻坚成果得到巩固拓展，乡村振兴得以全面推进，使政策体系有了延续性。在过渡期内把卓有成效的帮扶措施用于巩固成果上。稳固帮扶责任、落实帮扶政策、严格监测返贫状况，坚守底线。确保帮扶政策的稳定性和精准性，从目前取得的成果出发，对帮扶政策进行整理梳理和评估，并根据政策实施效果有针对性的对其进行优化调整，将较多的倾斜性政策调整为普惠性政策，为巩固脱贫成果营造一个较为优良的政策环境。
最后是有强大的精神动力。脱贫攻坚精神为其注入了强大的动力，“上下同心”将政府、社会、民众的向心力凝聚起来形成巩固拓展脱贫攻坚成果的巨大力量；“尽锐出战”则汇聚集中了所有精锐力量，将所汇聚的人财物等资源利用起来巩固所取得的成果；“精准务实”则是关键所在，精准提供工作思路和方法，切实做好巩固脱贫攻坚成果任务；“开拓创新”体现了创新理念，在工作任务中要具有创新思维，为最后胜利提供源源不断的动力；“攻坚克难”体现了中华民族的精神，使脱贫群众从根本上激发他们的内生动力，破除依赖，铲除贫困土壤；“不负人民”是最初的出发点也是最后的落脚点，真真实实为老百姓做实事，让他们真正享受到实惠，不辜负人民的期盼使之获得更大幸福。
5. 构建广东巩固脱贫攻坚成果长效机制的路径
为了巩固脱贫成果，提升脱贫质量，需要建立和完善包括识别机制、考核机制、治理队伍、治理效度、治理格局等在内的一整套相对贫困治理的长效机制。
5.1. 构建多元主体
巩固脱贫成果在体制机制上需要构建多元主体之间的深度融合，以提高扶贫协作能力，为了进一步厘清政府、市场、社会以及民众在巩固脱贫成果中的关系，当务之急是有效构建“政府主导、市场推进、社会协同和农户参与”的巩固脱贫成果的体制机制。首先是要明确党和政府在巩固脱贫成果中占据的主导地位。要充分发挥政府在政策法规和战略规划等方面巩固脱贫成果的引领作用；切实将巩固脱贫成果的基本方针、主体责任、战略任务、制度保障、实施路径落实到具体工作中。借助国家乡村振兴财政信贷资金、国际扶贫开发基金，引导多元脱贫主体有序合作，对支持和参与巩固脱贫成果的各类主体进行正向激励。其次拓展社会组织在巩固脱贫成果中的帮扶作用。社会组织在持续帮困、专项救助、慈善服务等领域所发挥的作用不可小觑，利用社会组织力量调动脱贫户持续巩固脱贫成果的内在潜能，激发内在动力。然后是发挥市场对巩固脱贫成果的有效调节作用。引导脱贫户积极参与区域市场分工，培育特色产业 [32]，构建脱贫户与市场联系的信息平台，引导脱贫农户提高农业生产信息化程度和适应市场变化的生产经营能力。最后是强化脱贫户巩固脱贫成果的自我参与作用。脱贫户应当主动融入市场和各类农村经济组织，以提高脱贫农户进入市场的组织化能力。在政府、企业和社会组织的帮扶下，脱贫农户要积极参与乡村振兴项目，主动接受科技培训，努力培育适应市场发展的能力，通过自己的辛勤劳动巩固脱贫成果。
5.2. 完善考核机制
尽管广东到2020年如期完成了脱贫攻坚任务的总体目标，但相对贫困人口仍然存在，已脱贫人口仍然存在返贫风险。因此，管控返贫风险，巩固脱贫成果，治理相对贫困一定要精准到位，必须实施严格的风险规避与精准的绩效考核 [33]。建立严格的风险规避与绩效考核机制是巩固脱贫成果的关键之举。现行的脱贫考核指标体系主要沿于2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，尽管对于扶贫帮困中政府风险与监管漏洞起到了一定的规避作用，但对于如何管控返贫风险，巩固脱贫成果，仍然没有建立起真正意义上的绩效评估体系。首先要建立起普查和抽查相结合的绩效考核评价机制。普查可以了解脱贫户的现在的生活现状以及返贫风险，获取真实可靠数据，抽查可以进一步对脱贫户进行核实、调查、评估巩固脱贫成果的绩效，防止返贫的发生。其次是完善绩效考核指标体系，进行分类考核，要有所区别的根据考核对象的类型进行考核。例如，对忽视生态和水源保护的偏远山区，其考核的重点是在注重生态建设、环境保护和加强道路、交通、通讯等基础设施建设的前提下加快高效生态农业、绿色农业、休闲农业和生态旅游发展以巩固脱贫成果，不将生产总值和工业发展等列为主要考核指标；对重点开发区域，将重点考核低碳发展、田园综合体建设、资源综合利用和循环经济的脱贫成效；对限制开发区域，侧重于发展休闲农业、特色旅游、娱乐餐饮等非资源型项目进行考核。强化主体责任，确保工作落实到位。构建多维治理体系。巩固脱贫成果的相对贫困治理不能走过场，流于形式。
5.3. 提升精准效度
为了有效防止返贫现象的发生，要在精准识分门别类因人施策。根据现行脱贫人口的状况，我们可以归纳出四种典型化的致贫特型：第一类是因生活环境等外部条件造成的贫困；第二类是因为劳动者自身能力等内部因素诱发的贫困，这类贫困人口占比较大；第三类是孤、老、病、残等无劳动能力的特困群体；第四类是因不可抗的自然因素引发的贫困。由于这四种类型致贫原因不同，其防止返贫的措施也应分类施策。对于第一类贫困人群来说，完善生态环境的综合治理、科学规划自然资源开发、建造道路交通等基础设施，是巩固脱贫成果的重要外部条件。在着力改造外部环境的基础上，还要以提高脱贫户收入水平为目标，在环境治理、资源开发、基础设施建设的过程中，要尊重大部分农户的选择，需要搬迁的农户要首先明确安置地点和方式，政府有计划地对农户进行安置，或就地和异地搬迁，已安置的农户要在开发开放过程中进一步巩固脱贫成果 [34]。针对第二类致贫户，则需要农民不断提升自身素质以及自我发展能力，在此基础之上，寻求提升自我发展能力的机会，积极参与政府、社会或企业组织的培训服务，提升自身的文化知识水平以及创新创业能力、培养自身快速捕捉市场信息的能力，加强风患意识。尤其鼓励脱贫户参与到产业扶贫中来，给与他们重点关注。对于第三类致贫户，需要建立和完善政府财政兜底的保障基础，以社会、组织和个人的自愿捐助为补充，不断形成全覆盖的社会保障网，以巩固这一类脱贫成果。对于第四类致贫户，社会要给与更多关注，贫困户可能由于家庭成员大病以及受到自然灾害等不可抗力原因导致了贫困，这就需要通过大病保险、灾害救助等救助方式帮助他们走出困境，由于这类贫困群体本身具备劳动能力，所以也给予他们必要的财政支持和产业扶持，对于巩固脱贫成果具有非常重要的意义
5.4. 锻造骨干力量
巩固脱贫成果必须锻造出常态化特派员队伍。在脱贫攻坚取得决定性胜利的后扶贫时代，仍然需要锻造一支巩固脱贫成果的骨干力量。首先要从制度上健全巩固脱贫成果的派遣机制。为了防止脱贫户返贫和走过场现象，应当根据不同时期的发展要求，公平合理的配置帮扶资源，实施“乡村特派员工程”。建立一支在多学科领域具有专业知识的人才队伍到走进相对贫困地区，多方发力实施帮扶工程。其次增强以村(社)两委组织建设为核心的巩固脱贫成果的治理能力。巩固脱贫成果的关键在乡村，因此，要努力提升乡村干部素质能力。巩固脱贫成果离不开有文化、守纪律、能力强的乡村干部的示范引领和辛勤付出。然后要充分利用乡村振兴大舞台展示青年大学生的才能。利用好“大学生村干部计划”、“大学生志愿服务基层计划”、“大学生三支一扶计划”等各类人才项目，夯实乡村振兴的人才队伍，培养一批有才能、懂技术、会管理的当代大学生，让有能力者在巩固脱贫成果的阻击战中脱颖而出。最后是要积极探索巩固脱贫成果的乡贤治理模式。为了有效防止政府垄断资源和公共资源溢出，政府应当制定优惠的政策鼓励和支持民间资本投入乡村贫困治理。尤其注重充分将新时期“乡贤”的作用发挥出来。例如“乡贤理事会 + 村级集体经济”的脱贫攻坚模式有重要的借鉴意义，利用走出贫困地区的“乡贤达人”，建立乡贤专家库、乡贤帮困组、乡贤基金会等，整合“乡贤”资源，在他们的示范带领下，可通过“乡贤”自身投资兴业和回乡创业，以此巩固脱贫群体的内生发展动力，帮助脱贫户增加创收渠道。
6. 结论
尽管我省农村脱贫攻坚的目标已经基本实现，但巩固脱贫成果的任务仍然十分艰巨。在实践中我们仍要进一步管控返贫风险，建立巩固脱贫成果的长效机制。始终坚持党的领导，将巩固脱贫成果提升到国家治理的战略高度，充分发挥党委在总揽全局中的核心作用，在乡村振兴的前提下严格管控返贫风险，使巩固脱贫成果的相对贫困治理保障有力。始终坚持精准施策，精准发力，使巩固脱贫成果的相对贫困治理落到实处，构建有效的风险规避机制、科学的绩效考核机制和完善的绩效考核指标体系。不断强化主体责任，建立和完善政府主导，部门协同、群众评价、舆论监督的多元治理格局，使政府、社会、市场与农户之间深度融合。始终坚持党和政府在相对贫困治理中的主导作用，拓展社会组织的帮扶作用，发挥市场对巩固脱贫成果的有效调节作用，强化脱贫户的主动参与作用，最终使巩固脱贫成果形成坚强的合力。