1. 引言
灾荒，自古以来以各种形式影响着中国古代王朝统治的兴衰。在自然灾害肆虐的同时，各种“人祸”也屡见不鲜，灾荒呈现出自然矛盾与社会矛盾相互交织的特点。因此如何制定救济灾荒的制度，推出切实有效的政策、法令，是历朝历代统治者必须思考的主题。
而清朝作为君主专制制度发展的顶峰时期，其“救荒”制度有着很强的可研究性。一方面，“清朝的自然灾害维持着连续性和集中性的特点，在数量和强度上位居各朝前列” [1] 。尤其是中后期出现的大规模饥荒问题，让“救荒”的重要性更加凸显。另一方面，清朝在救荒的政策实施上集古代“荒政”之大成，是古代荒政发展的鼎盛时期。因此要形成对中国古代荒政的整体把握，研究清朝的“救荒”制度具有必要性。
本文希望回到当时的历史环境，以19世纪清朝“救荒制度”结果上的崩溃作为视角切入，探求制度崩溃的深层原因。同时，文章认为救荒制度的崩溃来源于多种压力的共同累积，并进一步探讨压力来源何处、为何压力无法缓解等问题，最终落脚于“救荒制度”在压力累积的困境下注定崩溃的必然性。
2. 19世纪清朝“救荒”制度的崩溃
对于清朝救荒制度的评价，学界普遍分阶段性的去看待，以道光一朝(1821年始)为分冶，学界普遍认为官方的救荒政策效力在此时出现了明显的下滑 [2] 。受到洪水、瘟疫、饥荒等灾害连年频发的影响，清朝的统治秩序在这一段时间出现失控，并滋生了流民等社会问题。本文针对清朝“救荒”制度崩溃的原因分析，需要基于19世纪清朝救荒情况的基本事实，因此首先针对这一时期的制度延续性、转型方式以及最后的崩溃表现进行阐述。
2.1. 救荒手段的承接
整体上来说19世纪清朝统治者在救荒的方法上基本沿袭了王朝前中期。一方面维持了严格复杂的灾害勘察和赈灾物资分配制度，基于国家机器的运转能力进行适应性调配。另一方面，官方的仓储系统仍旧在支持着大规模、长时间的救荒活动，政府的审批、监督、鼓励仍旧是救荒中不可或缺的部分。具体来说，这一时期清朝的救荒体系可分为勘察、赈济、供给、价格调控以及生产恢复等环节 [3] [4] ，着重在维持施政主导权的基础上进行针对性的调整：
在勘灾上，官府首先进行的是灾害调查，对于在灾害中农民的经济受损情况进行评估，确定农民应获得的赋税减免比例；其次对灾民的经济状况进行进一步评定，提出灾民的初步类别划分。这一阶段是官民构建信任的基础，农民的赈票通过评定后加盖地方官员的印章以形成领取赈济的有效证明，同时官员在调研的过程中进一步了解灾况，实现赈灾政策的向下传达。相对于清朝中前期，19世纪国家机器的组织能力有了明显的下降，但勘灾方面却还是维持了基本水平，这正是因为勘灾是政策传达的重要渠道。
在赈济上，官府维持了对特定群体的关注，赈济的群体主要是农民和儒生阶层。因为重农抑商思想的影响，工商群体被排除出赈济对象之外。同时在清朝财政逐步缩紧的影响下，官方减少了直接性的钱粮赈灾，而更多使用“以工代赈”的方式 [3] ，将原本政府财政上的负担转化为公共工程修建的生产力。
在供给和价格调控上，19世纪的清政府面临财政困难、供给资源匮乏的双重难题，原本针对受灾严重的地区，政府会调控投放超额的救济物资，而物资主要是来自京城的米谷漕粮储备或者由地方政府动用库银向南方采买。因为财政的紧缺，原本的方式无以为继，这也倒逼了供给主体和方式的转型。这一部分也将会在后文中会重点分析。
在组织生产恢复上，清政府将这一问题与流民问题联系在了一起。为防止灾后大规模的流民迁移，政府一直以来把灾区人口的稳定纳入了地方官的绩效考核中。由于19世纪后流民问题愈发突出，灾区土地无人耕种的现象十分严重，因此政府更多地采取强效措施对流民进行劝阻和赈济，以保持灾区人民的稳定生活和生产。
2.2. 救荒方式的转型
法国学者魏丕信提到，“清朝救荒制度一直以来依赖的是成熟稳定的官僚体系，该体系能够聚集大量资源，进行粮食和资金的跨地区调运，承担突发性灾荒的风险( [3] , pp. 312-316)。”但受困于清朝康乾盛世后国力的下降，清王朝这一体系的应对机制越来越为日益加剧的客观困难所钳制，迫使清政府的救灾方式出现一定程度的转型。这种转型主要体现在救荒时社会力量的权重变动。19世纪以前的荒政毋庸置疑是由政府主导的，社会方面更多的是扮演救荒对象这一角色。官方牢牢地掌握组织和管理权力，以彰显王朝权威。但19世纪以来官赈的严重不足，使得官方必然以乡赈形式发动社会力量救灾。
对社会力量的借用，由地方官员首先发起。他们清楚地意识到救灾成功与否与其仕途紧密相联，而“库银不足”的问题让政策失去了制定的基础。因此急需外部力量提供资金，于是官赈逐步向义赈转变。这一点可以在地方官员的文书中清楚看到：
阮元(1805)：“余曰此数弊皆所素有，但在人为之耳。于是每厂皆延诚实绅士，委以钱谷赈之事。官吏不涉手，惟钩算弹压而已。”
金匮知县齐彦槐(1814)：“惟邑之殷富，乃救荒之大者。夫恻隐之心，人皆有之。殷富之家，幸足于衣食。目击邻里乡党之人饥寒以死，孰不欲解衣衣之。……而殷富之家，好行其德，复于其间为粥以赈，城乡设厂十余处，计所捐又不下万数千缗，饥民赖以全活者无算( [5] ，卷42/7a~8b])。”
从道光年间地方官员的言论可以看出，地方社会力量通过提供钱物或者协助组织，可以对官方救荒的力量不足形成很好的补充。地方官绅以个人名义捐金生息或捐谷贮藏，更多的是一种自发性道德精神的体现。
清政府在19世纪意图建立的是一种“官方督导、社会补充”的体系，官府在持续性大规模灾荒下执行能力被严重削弱的同时，又不想让渡救荒控制权给社会力量，因此在救荒制度发挥扮演起了督导这一角色。一方面，形成在粮食储备上合官民之力的“积谷体制”，推动建设义仓贮粮防荒，形成“共建共举”的荒政格局。另一方面，政府不断号召民间捐资救荒，为民间救荒活动提供渠道和场地，鼓励民间救灾力量参与捐银、施粥、买谷平粜等活动。
而救荒的社会主体在19世纪呈现多元化的态势。首先是士绅富商，在足于衣食的基础上有能力和有意愿进行救荒捐助，一定的知识文化和道德水平驱使这一群体因同理心而开展荒政救助。士绅富商除了倡导并组织的筹赈公所等募捐机构，还利用可行的传播手段进行宣传，印制传单及募捐册，使赈捐进一步深入基层社会。同时，由于19世纪西方势力在中国的深入，国际社会在19世纪中后期也参与了中国的荒政救助，洋人成为了救荒的新兴力量，例如西方传教士怀着传播基督福音的目的举办小型慈善事业，这成为了重要的救荒补充 [6] 。
2.3. 救荒转型的结果
19世纪清朝的荒政经历了重要的转型变动，主要力量由原先的官赈逐步向民间义赈转变。乡绅富商、洋人等群体的救助对清朝立国以来一直坚守的救灾体系、救灾制度起到了“填充剂”的作用。19世纪清朝中晚期的转型实践本质上是稳固荒政体制的自救行为，其试图缓和传统赈灾方式承接下的荒政困境，客观上对近代化转型也起到了一定作用。
但必须提到的是，道光以后是学界公认的中国荒政制度的衰败期，转型调整不足以改变“大厦将倾”的王朝现实。荒政制度的崩溃集中表现为两方面：一方面，尽管引入社会力量，持续的灾荒还是让官府出现严重的财政危机，清朝在19世纪中后期已经难以维持官僚系统救荒层面的基本职能。另一方面，荒灾引发的流民问题，逐渐发展为庞大的农民起义，“救荒”本身维护统治的目标再难实现。
李少军在《清朝荒政研究》中提到“封建社会是一架机器，荒政便是维持机器正常运转的重要部分，封建社会既已危机不可避免，则会出现荒政废弛的必然结果( [4] , p. 110)。”传统的官僚政治在赈务实践中对社会力量的整合与调度，反映了19世纪清朝在社会近代化进程中对国家整体能力下降、市场和社会有所发展但又收效甚微等问题的应对，但这种应对只能是“缓冲剂”。康乾盛世以后出现的救荒体系失位、救荒制度崩溃则是时代之变，也是不可逆转的必然趋势。而其中清朝救荒制度由盛转衰的原因是什么、救荒制度崩溃的深层诱因何在，将是本文重点探讨的部分。
3. 压力累积：财政危机形成的原因分析
针对清代救荒制度崩溃的原因分析，学界存在着不同的研究视角。有的从灾况出发，认为清朝救荒制度的崩溃来自于清朝后期高频率、高强度的灾害 [3] [7] ；有的重点归结为吏治腐败问题，从政策执行角度找寻原因 [6] [8] [9] [10] [11] ；亦有学者探讨救荒制度本身的问题，试图从缺乏监督体制、制度僵化等方向剖析崩溃的本质 [1] [2] [4] [12] [13] 。透过这些观点，我们可以发现学者普遍忽略的一个问题：他们往往从崩溃的结果出发，直接指向问题的原因探讨，而对导致崩溃产生的长期过程少有分析。
对于清朝救荒制度组织能力和官僚系统效率下降的探讨，本质上需要回归到财政的讨论，清朝救荒制度崩溃的原因在于“多重压力累积”下引发的财政危机。具体来讲，临时性灾害的救赈，主要依靠的是中央国库的拨款和地方各省的库银存留，是否有足够的财政盈余，影响着救荒制度的政策制定空间和政策效能，在长时间各种压力的不断积累下财政盈余逐渐紧缩，从而导致了救荒制度的运作失去根本动力而最终崩溃。本文研究这一问题并没有将视角放在突发性事件的影响上，而是意图将目光转向长效机制，研究“救荒”制度的运行过程，形成何种压力，何以形成财政压力，并逐渐累积引发财政危机。
3.1. 外部环境的压力增大
首先需要提到的是，灾荒历朝历代皆有之，每朝基本都是沿着“灾荒发生，灾后赈济”的模式处理荒政事务。尽管朝代在更替，但官方政府与灾荒的斗争却是一直延续的。每一次灾荒对于国家系统的冲击都会遗留社会问题，并反馈影响到整个封建专制制度上。
透过史料，得以论证清政府正面临着此前朝代遗留下来的最困难的救荒环境：
第一，清朝灾害的大规模、高频率在前文已经提到，灾情发生带有不确定性，而清朝处于不确定下的高峰期。
第二，清朝的人口问题为历朝历代所罕有，灾民的人数规模也是最大的。康熙年间实行“滋生人丁永不加赋”政策，尽管此政策主观目的为了解决“丁多亩少”的困局，为雍正年间的摊丁入地改革奠定基础。但客观上也造成了人口膨胀的结果。据《清史录》记载，道光三十年(1840年)的人口数由康熙三十九年(1700)的2010万暴涨到4.1亿( [14] , p. 9307])，而人口的膨胀在灾害发生的情况下会转化成巨量的流民人数，政府更加难以布置救荒政策。
第三，人口膨胀的直接结果是闲置荒地的减少。提高环境对暴增人口规模的承载能力只能是通过进一步开发闲置荒地，而历经几朝对于空余用地的开发，清朝的用地问题已经愈发积重难返。随着人口暴增和多余荒地的减少，人均耕地拥有量和粮食拥有量在横向上呈现迅速减少的趋势，只能依赖纵向上耕种技术水平的提高。然而清朝19世纪时整个生态环境的缓冲余地已经被过分压缩，救荒所面临的外部环境压力紧张，财政耗费更加庞大。
3.2. 内部制度运行的压力形成
而与外部环境的压力相对应，救荒制度的各主体同样在制度运行的具体过程中对国库财政形成了压力，具体可从统治者、执行官员、灾民三个方面进行讨论。
3.2.1. 统治者
首先需要考量的是统治者救荒思想的导向问题，在这一点上，统治者指导是缺乏组织性和科学性的。乾隆曾经提到救荒赈济的总原则是“无遗宁滥俾均逮”( [15] , p. 576)，“灾赈逾格，请多辄行，上未尝怪焉”( [16] , p. 952)，此处可以看出统治者对于地方官员处理灾荒的态度存在结果导向，只要求荒灾民情的平稳结束，而对于灾赈金额、过程中的不合理情况极少追究。
余新忠在《清代江南瘟疫与社会》一书中提到“国家的荒政重济而轻救，国家对灾后赈济的结果至纤至悉，而对灾患发生时人民生命和财产的抢救无规定，亦无行动”( [12] , p. 312)。本质上统治者认为救荒活动只是维护统治的必要手段，灾荒不赈则会导致流民问题，流民问题的进一步发展就将是农民起义。因此中央对地方形成指标和原则上的命令，财政使用则因为不注意监督而出现了明显的效率下降，具体执行的方法和过程极为粗放，财政因此预算压力巨大，官员不按照既定的财政份额去赈灾，间接滋生了官员腐败现象。
3.2.2. 官员
救荒制度下官员的腐败问题是学界广泛关注的一大原因。尽管中央采取各种措施对于官员贪腐问题进行严厉打击，例如在勘察中要求官员实时汇报，通过审查制考核官员政绩等。但传统政治制度的内生力推动着官员贪腐不断、乱象丛生。从清朝前中期到19世纪后期，一个明显的变化是中央对于地方的控制能力逐渐弱化，中央组织政策的落实程度进一步下降。中央对地方约束力的下降也进一步导致了地方的贪污腐败难以控制，19世纪后吏政腐败成为主要问题的现象也在所难免。
同时，需要看到的是19世纪后一个重要救荒手段的转变加剧了腐败现象。由乾隆年间到道光年间，钱银更多被用来作为“折色”代替粮食这一“本色”发放给灾民。乾隆九年(1744)时，官方的认知还是“若全为本色，更于民食有益”( [14] , p. 15379)，而到道光三年(1823)时，救荒赈灾已经全部用“钱银为止”。发生这一改变主要是由于倒逼机制，朝廷因为仓储粮食匮乏、漕政转运体制难以为继而无力承担繁琐的赈粮转运发放工作，因此逐渐用钱银替代了粮食。这一手段转变的直接结果是官吏更加容易贪腐用于赈济的钱财。中央的恩惠措施难以遍及基层吏役，灾赈是他们与官府发放的生存资源接触的唯一机会，很多基层胥吏很难不心生贪念。钱银的流转比粮食更具有隐蔽性，官员有更多的手段在中间环节贪腐钱银，而将负担转嫁给底层民众。贪腐所形成的这一种压力更多体现在财政的无效使用上，清朝中后期财政余额本就所剩无几，而官员还从中克扣无数，自然导向了严重的财政积负。
3.2.3. 灾民
而灾民作为救荒政策的目标对象，其“趋利”本性同样是一个不能忽略的因素。农民作为救荒的主要受众，本性驱使下他们会试图在救荒过程中尽可能多的获得钱粮。区别于有一定文化程度的士绅阶层，官方的“训导”难以对农民形成有效的安抚，缺乏素质和互助精神的他们在救荒灾赈中无法获得绝对意义的满足，会进一步对官府形成索求。他们往往会在发放救灾物资的过程中贪图小利，挤占有限资源，给救灾政策带来较大的困扰。
灾民问题导致的压力可以被定性为额外的财政需求压力。而与前文所提到的统治者思想导向相联系，我们可以看到这种资源上的索求必然会形成恶性循环。灾民的索求导致了“灾赈逾格”的直接结果，而统治者希望尽快解决灾民问题的诉求让灾民的索求得到进一步的满足，而这又会引发进一步扩大的“灾赈逾格”。财政的积负问题也在这种循环下进一步累积起来了。
无论是外部环境导致的压力还是内部制度运行导致的压力，归根结底都是一种持续性的问题积累，问题不是产生于清朝中后期，而是集聚于清朝中后期。既然已出现此等沉积弊病，为何清政府不去解决、为何清政府难以解决、最终的制度为何只能走向崩溃？此处的分析并不能对这些问题形成本质性的回答。因此，本文必然需要跳出救荒制度的过程原因探讨，而进一步剖析清朝救荒制度乃至专制制度本身。
4. 制度困境：救荒压力难解的深层动因
作为维持封建王朝体系运转的重要环节，救荒制度的制定与封建制度本身存在着极强的关联性。荒政可以被视为一种官方系统内部结构的努力，中央政策制定者、地方政策执行者、政策对象之间互相作用，形成牵制，共同建构了救荒过程框架。基于此，学界多将清朝前中期所取得的救荒成就与专制制度联系在一起，认为专制制度的集权特性和国家干预是良好救荒结果的重要原因。魏丕信更是将19世纪后清朝救荒情况每况愈下的原因归结为这一套制度没有能够被很好地执行，是官员贪腐和国力的下降让制度优势无法被发挥，而让位于社会力量，最终导致了社会问题的出现。这些观点在论证中并不是无依据的论断，它们的确看到了专制制度对救荒影响的表面效应。但为诸多研究者所忽视的是，导致救荒制度在中后期难以发挥作用的原因，归根结底是专制制度本身导致的。
4.1. 受灾主体的过度依赖
专制制度为何导致了救荒制度在中后期问题频发，需要从救荒的本质目的开始分析。清朝统治者对于救荒的态度是“重济而轻救”，这与现代价值理念存在着巨大的分歧。官方对于荒政的重视，不在于体恤人民、关注人民的生命价值，而在于社会稳定。救荒作为一种事后调节，没有改善民众生活的导向，其目的仅仅在于平息事端、不生民患。而从清朝荒政的发展历程可以看出，清政借由救荒的国家干预模式更多的来体现其统治的权威性和合法性，民众必须依靠朝廷赈济才能生存，这种必要性是政权稳固的基础。
正因于此，救荒的组织过程中出现了两种现象：一方面，民间产生了对官方救助的路径依赖。不同于西方多元主体都在救荒中发挥了重要作用，中国底层民众习惯于把政府作为最终和唯一的依靠。《皇朝经世文编》中有这样的论述：“古云救荒无奇策，在于上之人；身体斯民之疾苦，用实心行实事而已( [5] ，卷43/3a~4b)……”往往灾荒来临之际，社会群体难以形成有组织、有效力的救助而仍旧需要诉诸官方。另一方面，统治者基于维护自身统治需要的要求主观上也抑制了民间自救力量的发展。“在君主专制中央集权制度下，官与民的对立是在所难免的，官府不但缺乏对民众的信任，而且有防范的心理，不愿意民众积极参与 [11] 。”官方害怕民间社会力量参与赈灾会削弱官方的地位，往往将权力的触角扩展到所有领域，企图形成一种“全能政治”。两种现象的叠加，也导致了民间自救能力孱弱的结果。时人比喻民众面对灾荒是站在“齐脖深的水中”，一点抵御的能力都没有，这样的境况加剧了他们对国家的依赖，逼迫国家在治理的过程中投入更多财政力量以满足民众诉求，陷入了恶性循环。
4.2. 救荒制度转型基础的丧失
这种救灾政治中民众依赖性加强的趋势帮助解释了另一个关键性的问题：为何19世纪的救荒方式转型无法改变制度崩溃的结果。前文已经提到，19世纪救灾手段的转型本质上是一种倒逼性改革，官方不得不用社会力量的参与来弥补其政策处理能力下降带来的问题。但此时的转型已经不再有良好的环境：原本在康乾盛世时期，清政府还能够通过完备的组织能力提供转型的“推动力”。但专制制度的表面效应掩盖了危机而让清政府以为自身具有“制度优越性”、形成了可以施展全能政治的错觉。而随着国家在中后期的虚弱蚀空，灾荒逐渐超过了政府的处置能力，此时民众依赖带来的“政府投入不断密集、制度效果不断递减”的客观事实让清政府陷入困局无法摆脱，也就失去了转型的基础。因此19世纪救荒方式的转型必然无法改变最终制度崩溃的结局。
由于是清政府维护封建专制制度、维护统治的需要产生了民众的路径依赖、削弱了民间自救力量，因此针对救荒制度的改革只要不触及到专制制度本身，就无法克服这些阻扰转型的顽疾。而此时的清王朝并没能具备变革政治制度的自觉，吏政腐朽和国家的积弱只会驱使统治者尽力“缝补”帝国的裂痕。救荒制度也必然无力转型，走向崩溃的结果。
5. 总结
事实上，19世纪救荒制度的崩溃可以被视作中国整个封建制度“行将末路”的写照。救荒制度的驱动依赖于国家的组织能力，而国家的组织能力与封建制度的活力息息相关。其崩溃原因，归根到底在于清朝在世界近代化浪潮中未能改变发展方向、未能进行制度上的变革以从根本上解决官民的生存危机。
邹谠曾在分析中国政治时谈到：“正是一些曾经带来成功的因素，造成了后来的失败。”封建制度下的官僚体系曾以其严密和高组织性成功应对了灾难的发生，但当社会转型不断对制度提出新要求时，封建制度却也因内在的矛盾而难以跟上转型的脚步实现范式变革。救荒制度的崩溃，也只是历史路径的一个视角反映。透过对救荒制度为何崩溃的深层原因探析，最终我们还需回到中国古代封建制度的整体视野，从更宏观的角度去把握这一变化过程。