1. 引言
近年来，日益复杂的社会环境与复杂多变的国际关系为政府的治理能力带来严峻的挑战，随着新一轮科技革命和产业革命的深入发展，数字治理应运而生。2022年10月16日，习近平总书记在第二十次全国代表大会上发表讲话：“应建设现代化产业体系，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进网络强国、数字中国……加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济的深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”
近年来，在党和政府的带领下，中国电子政务发展指数持续攀升。《2022年联合国电子政务调查报告》数据显示，报告显示，我国电子政务排名在193个联合国会员国中从2012年的第78位上升到了2022年的第43位，成为全球增幅最高的国家之一。
报告介绍了193个联合国会员国的电子政务排名情况以及这些国家在电子政务发展指数(EDGI)水平的四个级别分组(非常高、高、中等和低)。2022年全球EDGI平均值为0.6102。中国的EDGI值为0.8119，属于“非常高水平”。总体而言，我国的数字化发展正处于高速成长、稳定发展的关键阶段，如何在这样的关键时期确保全社会高质量发展，共同推进各级政府数字化建设成为政府及学术界炙手可热的研究课题。
基于此，为了厘清当前国内外企业数字政府的研究热点与前沿，深度探索和发掘数字政府建设过程中面临的机遇和挑战，本文将采用文献计量分析法，利用CiteSpace软件对国内外约20年的数字政府研究成果进行可视化分析，梳理数字政府的研究热点与趋势，并结合部分经典论文的研究内容，对当前数字政府所面临的机遇与挑战进行梳理总结，同时提出研究展望。从WOS核心数据库以及中国知网数据库中收集约20年围绕“数字政府”研究的文献，并对这些文献的关键词、来源国家等进行分析比较，总结国内外有关数字政府研究主题的演化进展，同时分析目前数字政府所面临的机遇与挑战，以期为我国数字政府建设提供参考。
2. 数据与方法
2.1. 数据收集
Web Of Science是全球最大、国际公认的反映科学研究水准、覆盖学科最多的综合性学术信息资源库。在全球范围内拥有巨大影响力和权威性，主要收录SCI、SSCI、A&HCI期刊，中国知网则是我国学者最为常用的数据库，主要收录SCI来源、EI来源、CSSCI、北大核心、CSCD等，本次研究主要从这两大数据库中收集相关文献，检索关键词为数字政府、数字治理、digital government。本文于WOS数据库检索文献605篇，数据的时间跨度为2006年1月到2023年12月，于中国知网数据库检索文献698篇，数据时间跨度为2001年1月到2023年12月。
2.2. 研究方法
本文主要采用CiteSpace软件对所搜集的相关文献进行分析处理，该软件可用于文献综合性挖掘分析、可视化分析等，本文通过该软件绘制出数字政府领域的知识图谱。研究路径为：第一，绘制数字政府发文国家共现图谱，分析不同国家对于数字政府的重视程度以及探索力度；第二，绘制数字政府中文文献关键词共现图谱以及英文文献关键词共现图谱，对国际上关于数字政府的研究重点与国内研究重点进行比较，并进行可视化分析；第三，绘制数字政府中外文文献聚类热点图谱，结合经典论文对国际上有关该领域的研究进展进行分析，同时了解当下前沿的研究方向，从中发掘出我国数字政府建设所面临的机遇与挑战，并为该领域未来的研究方向进行展望。
3. 文献计量分析
3.1. 发文地域分析
通过将由WOS数据库中搜集到的605篇外文文献批量导入CiteSpace软件中，对这些文献的发文国家进行分析，并绘制出数字政府发文国家共现图谱，如图1所示，近十年有关数字政府领域的研究主要集中在美国、中国，巴西、澳大利亚次之，美国对与该领域的研究发文量位居首位，由此可见美国、中国对于数字政府建设极为重视，美国、丹麦、英格兰、荷兰的中介中心性指数分别为0.39、0.16、0.13、0.11，中介中心性指数主要指节点在网络结构中的影响力和重要性，中国的中介中心性指数位居第十五，与美国仍有较大差距，由此可见中国在数字政府研究领域对于全球的影响力和重要性不够，中国在专注于数字政府研究的同时，需要放眼国际，不断提升我国在该领域研究的影响力。
3.2. 研究热点分析与对比
关键词是文献核心内容的浓缩与提炼，高频率出现的关键词能反映出研究领域的热点。运用CiteSpace软件对数据样本进行可视化分析，剔除譬如“治理”“路径”等无效关键词后，构建出关键词共现的知识图谱。其中节点数是关键词个数，节点字体大小代表其中心性，节点的轮环越大表示关键词的出现频率越高。连线代表关键词在同一篇文献中共同出现，连线越粗表示关键词间的共现频率越高 [1] 。
本研究通过绘制数字政府中文文献关键词共现图谱以及英文文献关键词共现图谱，对中外的关键词共现分析，了解中外主题的区别与相似之处，同时结合关键词聚类时间线图谱了解当下研究热点，分析未来研究趋势，首先，将由WOS和CNKI所收集的中外文献分别导入CiteSpace软件，在外文文献中可以发现有372个节点，1007条关联路径的共现网络，其中除去本次检索关键词“digital government”后，关键词出现频次较多的分别为“digital transformation”“public sector”“electronic government”和“technology”等，如图2所示；中文文献中可发现有265个节点，700条关联路径，其中去除本次检索
Figure 1. Digital government documents national co-occurrence mapping
图1. 数字政府发文国家共现图谱
Figure 2. Keyword co-occurrence mapping in foreign language literature on digital government
图2. 数字政府外文文献关键词共现图谱
关键词“数字政府”后，关键词出现频次较多的分别是“数字经济”“数字化转型”“数字治理”和“电子政务”等，如图3所示。由此可见国内研究相较于外文文献关联性不够，中文文献在研究的紧密性方面有待提升 [2] ，同时国内外相关于数字政府的研究侧重点不同，具体中外文献关键词统计及对比如表1所示。
Figure 3. Keyword co-occurrence mapping in Chinese literature for digital government
图3. 数字政府中文文献关键词共现图谱
Table 1. Digital government high frequency keyword statistics
表1. 数字政府高频关键词统计
结合高频关键词可以了解到目前学者对于数字政府的研究方向和热点，从WOS中搜集的文献统计来看，国际学者着重研究数字化转型、创新和公共部门等，其中对于数字化转型(digital transformation)的研究频次达到21次，中心性则是反应该关键词在该研究领域中的影响力，其中“创新(innovation)”的影响力最高并达到了0.12，由此可见企业数字政府与创新的关联性极为密切，这也为当下的数字政府指明了关键点，此外继创新之后，还有技术(technology)、公共部门(public sector)等，这也表明国外在建设数字政府过程中既注重技术创新也兼顾制度创新，技术与行政并重。而从中国知网数据库搜集的文献分析来看，我国对于数字政府领域的研究也颇为重视，国内研究重点侧重于“数字经济”“电子政务”等方面的研究，更多的是从制度、行政角度进行研究，这也体现出中外研究重点有所差异。
3.3. 研究趋势分析
将由WOS和中国知网收集的相关文献结合CiteSpace软件绘制数字政府文献关键词时间线聚类图谱，如图4、图5所示。由文献关键词时间聚类图谱可以看出，2001~2023年这段时间一共形成类9个关键词
Figure 4. Timeline mapping of keyword clustering in Chinese literature for digital government
图4. 数字政府中文文献关键词聚类时间线图谱
Figure 5. Keyword clustering time line diagram of foreign language literature on digital government
图5. 数字政府外文文献关键词聚类时间线图
聚类，其中2020~2023年包含所有聚类，“#0公共价值”和“#1数字经济”两个聚类跨度最长。在图中可以看出，我国关于“数字政府治理”、“电子政务”等概念的集中提出约在2012年前后，“大数据”“智慧城市”等概念的提出则要到2018年前后；而外文文献在2006年就提出有关“information technology”等概念，2016年开始出现“big data”概念，这也表现出中外研究的一致性，同时国内研究略显滞后，因此，国内转型升级可以从国外的转型中汲取经验，更为具体分析出如今数字化时代国内的机遇与挑战。
3.4. 数字政府研究前沿分析
使用CiteSpace工具的关键词聚类功能，对自2006年以来的数字政府研究外文文献关键词进行聚类分析，聚类参数显示Q = 0.6872 > 0.3，聚类结构显著；S = 0.9193 > 0.7，说明聚类分布均匀，聚类结果具有高度可信性。分析得出10个研究聚类，聚类情况如图6所示，明细如表2所示。所得聚类分别为：“#0 social media ”“#1 electronic government”“#2 measurement”“#3 public sector”“#4 open data” “#5 artificial intelligence”“#6 social services”“#7 Romanian e-government”“#8 digital transformation”“# 9 data science”。
再对自2001年以来的数字政府研究中文文献关键词进行聚类分析，聚类参数显示Q = 0.5382 > 0.3，聚类结构显著；S = 0.8605 > 0.7，说明聚类分布均匀，聚类结果具有高度可信性。分析得出10个研究聚类，聚类情况如图7所示，明细如表3所示。所得聚类分别为：“#0数字政府”“#1数字经济”“#2数字治理”“#3数字化转型”“#4电子政务”“#5政府治理”“#6数字政府治理”“#7政府热线”“#8技术赋能”“#9数字法治政府”。
Figure 6. Hotspot map of keyword clustering in foreign language literature on digital government
图6. 数字政府外文文献关键词聚类热点图
Figure 7. Keyword clustering hotspot map of Chinese literature on digital government
图7. 数字政府中文文献关键词聚类热点图
Table 2. Clustering themes for each keyword in foreign literature on digital government
表2. 数字政府外文文献各关键词聚类主题词
Table 3. Clustering themes for each keyword in Chinese literature on digital government
表3. 数字政府中文文献各关键词聚类主题词
4. 研究评述与展望
4.1. 研究评述
结合上述对中外文献的可视化分析可以了解到，国内外对于数字政府的研究存在差异性，国内的研究相较于国外存在滞后性，本章节将从数字政府的机遇、挑战、应对策略三个方面进行文献评述。
4.1.1. 数字政府的机遇
结合国内外文献近几年的研究热点可以判断当前数字政府的机遇，从上文对国内外文文献关键词聚类分析可知技术创新、大数据、数字化转型为目前国内外研究热点，本部分将从这三个角度进行总结分析。
首先，从技术创新角度来看，数字政府通过技术创新，将分散式服务模式转变为整体性高效化服务模式 [3] 。一方面，数字政府建设促进政府职能转变，充分利用大数据、人工智能和互联网等技术，改变传统政务信息传递和服务方式。通过新型平台，构建高效的数字化办公模式和实时政民互动服务模式，通过技术创新简化审批程序、优化办事效率，使更多事项可在线办理 [4] ；另一方面，数字政府建设改善社会民生，积极运用新一代信息技术，加强各部门数据资源整合，打破信息壁垒、弥合“信息孤岛”、清除“数据烟囱” [5] ，从根本上提升民生福祉。
其次，从大数据角度来看，整体数字化程度仍处于较低水平，提升空间大。数字政府建设需要解决数据共享和业务协同等问题，已有研究对此进行了初步探讨。数据共享包括政府内部不同部门之间的共享以及政府向社会开放数据两个方面，复旦大学对地方政府数据开放情况进行了评估，并提出了“数据林”的概念 [6] 。有学者指出公共服务大数据共享面临着本位主义、动力缺失、风险规避等体制内的固有问题，需要在理念转型、完善法规、考核问责等方面加强努力 [7] 。同时，也有学者认为政务服务数据共享仍然处于初级阶段，原因是缺乏标准、运维等方面的支持 [8] 。政府大数据能力包括数据共享、数据公开、数据监管、数据再利用等方面，并受到组织支持、组织文化、信息架构等因素的影响 [9] 。上海在此方面处于全国领先地位，可为全国其他地区借鉴，具体说来，如出台《上海市公共数据和一网通办管理办法》等系列政策文件；依托大数据资源平台，实现公共数据统一归集，推进分级分类管理；聚焦医疗、交通、文旅、体育等市民常见生活场景，进一步拓展“随申码”延伸应用，实现“一码通行”；利用“随申办”为市民提供数字化建言献策渠道等 [10] 。
最后，从数字化转型角度来看，数字政府成效凸显，机构内部自我调整的意愿逐渐增强。数字政府转型这场彻底改变政府存在状态的改革，注定会遭遇技术与文化的双重挑战 [11] ，在国家治理现代化、数字中国、智慧社会等宏观战略背景下，我国政府数字化转型建设作为其中关键环节迎来重大发展机遇。目前我国政府数字化转型涉及到由电子政务到数字政府的转型过程，电子政务更多的是指政府的“电子化”，数字政府则范围更广，还涉及公众参与、业务协同和组织变革 [12] 。总的来说，数字化转型意味着从“政府的互联网化”发展到“互联网化的政府” [13] ，未来则向更广含义的“智慧政府”演进。
4.1.2. 数字政府的挑战
结合国内外文献近几年的研究热点可以判断当前数字政府所面临的挑战，伴随着数字化时代各种机遇的出现，挑战也应运而生，数字化时代数字政府所面临的挑战可以分别从制度层面、技术应用层面两个角度对各类文献进行总结分析。
首先，制度层面上，“十三五”以来，党和政府高度重视数字政府建设，并对此做出了顶层规划。党的十九届四中全会和五中全会两次强调要“推进数字政府建设”，相继发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等一系列文件，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要提高数字政府建设水平，对建设的目标、途径和任务做出了全面部署。这表明我国已有关于数字政府建设的国家级顶层设计并且十分重视，但我国有关数字政府的制度更新仍显著落后于技术发展，数字政府建设中的政策缺失、政策打架现象日益增多 [14] ，如省级政策尚不够健全 [15] ，且目前各地数字政府建设形式与内容都较为单一，相关政策主要侧重于省内，对构建跨省域联动形成合力的内在机制缺乏清晰认识 [16] 。
其次，在技术应用层面上，第一，政府机关在办公数字化方面仍有待提高。目前，各地区为公众提供的政务服务平台功能日益完善，随着智能手机等设备在居民中的广泛应用，公共服务数字化取得了显著成果。然而，与此相比，政府机关的办公数字化程度仍有很大的提升空间。尽管近年来各地纷纷推出了数字化办公平台，但由于部分平台缺乏对实际工作和业务逻辑的深入了解，使得数字化仅仅停留在表面，不仅没有节省办公时间和简化业务流程，反而给基层增加了工作负担 [17] 。第二，由于缺乏标准化引领、不同部门之间缺乏政务信息整合共享的积极性，导致了数据共享和业务协同不充分等问题，严重影响了跨地域跨系统的政务服务效果，成为制约数字政府发展的关键障碍 [18] 。第三，公民在使用数字政府服务时的意愿和能力仍有待提高。中国社会以人际关系为核心，人际交往往往带有私人化倾向，这可能导致公私不分的问题。在与政府部门打交道时，公民常常采用“搞关系”、“走后门”等非正式手段，使得名不副实的“潜规则”盛行，而正式制度得不到有效遵守，导致廉政风险较高，公民的获得感和满意度较低，社会公平性也受到损害 [19] 。
4.1.3. 应对策略
数字政府的挑战多种多样，结合前文所总结的机遇与挑战，本文提出三个具有可行性和适应性的应对策略。
1) 打破央地、省级、部门隔阂，加强数据开放共享力度
数据被视为现代经济的新“石油”，是提升我国治理能力的重要动力，数字政府的发展离不开自由流动的数据 [20] 。为了实现这一目标，需要采取以下措施：首先，加强数据管理的顶层设计，打破部门之间的隔阂，建立部门间数据共享和业务协同机制，加强中央政府与地方政府的协同合作。其次，统一建设国家级和省级的数据开放平台，推动数据分类科学化、精细化，打破部门之间的信息壁垒，按照数字政府的统一建设标准，形成制度化、标准化的数据开放模式。最后，进一步关注数据安全，围绕隐私保护，不断完善相关法律法规，规范信息收集方式和渠道，加大对事关国家安全的核心数据的保护力度 [21] 。
2) 运用大数据辅助权力监督，运用法制保障数字政府建设
加强权力运行的监督和制约，确保公权力不滥用，是国家治理的重要措施之一。信息技术为治理提供了更便捷的手段，也为权力监管带来了更多的可能性。因此，在数字化政府建设过程中，应充分利用新一代信息技术，充分发挥大数据、区块链等技术的特点，构建一个“数据铁笼” [22] 。一方面，要不断提升监督水平。利用信息化平台来规范行政权力的运行流程，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全过程的数字化管理和监督，促进行政权力规范透明运行，将权力关进“数据铁笼”。另一方面，需要不断完善相关法律法规。及时修订和清理与数字政府建设不适应的现行法律法规条款，并将经过实践检验有效的方法及时上升为制度规范，加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系，为数字化政府建设提供法治保障 [23] 。
3) 以民众需求为发展导向，助力建设服务型政府
国家与社会需要进行针对社会的数字化服务需求研究，关注企业和公众关心的难题、痛点和阻碍问题，以人民需求为导向，扩展数字化服务渠道和服务内容，继续推动市民生活生产必需内容实现“一网通办”和“跨省通办” [17] 。同时也要考虑老年人、残障人士等特殊群体的使用习惯和办事需求，提升政务平台的适老化和无障碍服务水平 [24] ，让数字政府建设造福最广大的人民群众。
4.2. 研究展望
随着科技的飞速发展，未来的数字政府建设不仅需要关注数字技术的研发、创新和应用，更需要深入研究政府本身，这意味着从技术伦理、组织运作、政策过程、权利维护、公众参与、公开透明等价值要素出发 [25] ，将技术逻辑与行政逻辑兼容协调，数字技术是嵌入到制度安排中的，因此制度安排和数字技术的相互融合至关重要。本文深入探讨数字政府的挑战和机遇，以期为数字政府建设提供有益参考。
数字政府是一个充满挑战和机遇的过程。只有不断探索和创新，加强合作与交流，才能实现数字政府的完整构建。未来，我们期待让数字政府能够涵盖更多领域，让数字政府更加“智慧”。