1. 反贫困是当今世界共同面临的难题
在人类发展历程中，消除贫困长期以来都是共同目标，是人类社会和谐稳定以及持续发展的关键保障。联合国在2000年提出全面促进减贫事业发展，吹响了消除贫困的号角，其在2015年提出的发展目标中，第一位便是“消除一切形式的极端贫困”。
贫困以及由贫困所衍生的一系列社会问题仍然是当今世界面临的最大挑战。各国在反贫困的实践中进行了各自的探索，但是距离实现目标还有较大差距。目前世界上落后国家长期依赖于国外援助，缺少发展的内生动力，大量人口还生活在温饱线之下；部分中等收入国家在结构性贫困问题面前束手无策；而高收入国家虽然普遍摆脱了绝对贫困问题的困扰，但内部收入差距扩大的问题也在导致社会矛盾不断激化。2020年的相关数据表明，全球贫困问题在新冠疫情的影响下进一步加剧，并新增至少880万的贫困人口，全球减贫事业严重受挫。
在世界反贫困事业进入瓶颈期时，国内脱贫攻坚工作则有条不紊的展开，并取得巨大成就。我国目前依然是发展中国家，人口基数大，贫困人口多，同样面临着贫困带来的挑战，2011年国内扶贫标准线进一步提升，超过1.2亿人依然处于绝对贫困线以下，贫困发生率接近10%。在十八大召开之后，以习近平为核心的党中央提出了精准扶贫的战略，我国全面脱贫攻坚任务进入新的阶段。2020年11月23号贵州宣布最后9个深度贫困县退出贫困县序列，这不仅标志着贵州省66个贫困县实现整体脱贫，这也标志着国务院扶贫办确定的国内贫困县全部脱帽，全国脱贫攻坚工作实现关键突破，全面完成既定目标。我国提前10年完成了联合国提出的消除贫困的目标，也践行了中国共产党的第一个百年目标，为全球脱贫事业发展注入了强大动力。
中国和其他国家虽然身处同样的时代，有着同样的反贫困目标，但减贫效果却大相径庭。这不禁让我们反思产生差距的原因到底在何处？扶贫实践的框架离不开理论指导，扶贫实践的实施离不开体制机制保障。比较中国与国际反贫困理论与实践，可以清楚地看到，其中最大的不同是国家治理是否被有效纳入到扶贫工作框架当中，扶贫过程中是否充分发挥了国家的力量和作用，这是产生差距的关键。因此，本文将从理论和实践两个层面，剖析脱贫攻坚对新时代国家治理的创新意义。
2. 反贫困的理论溯源
贫困的产生原因是复杂而多元化的，是自然、经济、社会、文化、区域和个体等复杂因素的共同影响下的产物。反贫困工作不是经济社会发展能够解决的单一问题，是需要动员最广大的社会力量，党政机构、市场组织、社会组织共同参与来的解决问题。因此，消除贫困不仅是一个国家发展能力的体现，更是一个国家治理能力的体现。
(一) 西方主流反贫困理论溯源
西方主流的反贫困理论大都忽视了国家治理的重要性，而侧重于从经济、社会、个人的发展层面进行分析。这些反贫困理论总体上可以分为三类：一是收入贫困理论认为贫困是从收入定义的一种经济状态，因此强调通过经济发展，为贫困人口提供减贫增收的渠道和机会来消除贫困 [1]。二是能力贫困理论，例如阿玛蒂亚·森认为贫困的实质是人们创造收入的能力不足导致的，因此应该提高教育水平、消除营养不良和疾病困扰，从提升人力资本质量的角度消除贫困 [2]。三是权利贫困理论，例如法国的雷纳尔认为贫困源于社会排斥和社会权利不足，因此需要构建多维反贫困路径，尤其是强调保护弱势群体公平发展的权利，如性别平等、妇女赋权、边缘人社会适应等措施 [3]。
2019年诺贝尔经济学奖得主班纳吉和狄福罗在其著作《贫困的本质》一书中阐述了反贫困的新思路 [4]，他们不再局限于发展经济学的宏观视角，而是从微观入手，通过观察记录和实验介入方法，探讨贫困个体致贫的原因、利益诉求、反贫困实验介入效果，在此基础上构建微观层面精准的反贫困方案。但是上述反贫困理论存在的共同缺点，都是忽视了国家政府在反贫困中的作用。即使在《贫困的本质》一书中也是重点探讨了各类市场和社会主体的行动方案。如何将国家宏观治理能力与微观减贫路径相结合？这是以往所有反贫困理论研究都没有涉及到的问题，也难以为政府反贫困实践提供指导。
(二) 中国特色社会主义反贫困理论溯源
我国在长期脱贫攻坚过程中形成的反贫困理论以马克思主义科学理论为基础，是马克思主义本土化的重要成果。以人民为发展之本我国社会经济发展的落脚点，也是社会主义政治经济学的关键所在 [5]。这就要求我们把人民福祉的增进作为评价工作实效的具体措施，始终以人民需求为出发点，以人民利益为重点，以改善民生为目标 [6]。正如党的十八届五中全会指出的“把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点”。
脱贫攻坚工作和人民群众的切身利益息息相关，脱贫攻坚工作的成效事关人民群众的福祉，在这一过程中，各级政府以及工作人员必须践行“以人民为中心”的基本理念，从巩固执政基础和国家治理的高度，统筹推进经济发展和贫困人口脱贫。在提升发展效率的同时，更要注重发展公平。
中国共产党人始终坚持将国家治理纳入到反贫困的理论框架中，并不断进行着理论创新 [7]。在社会主义革命和建设时期，毛泽东同志多次强调“社会主义是中国的唯一出路”。并通过社会主义改造在全国范围内建立起了具备集中性与公平性优势的社会主义经济制度，促进了生产力的发展，极大地改变了我国贫穷落后的面貌。改革开放以来，邓小平同志指出社会主义的本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。此后，中国始终将解决贫困问题看作社会主义国家治理和建设的重要问题，并通过国家力量推动扶贫事业 [8]。在改革开放战略实施的早期阶段，我国主要是依托于经济制度改革来作为脱贫攻坚工作的重要路径，并于80年代中期组建了以扶贫为目标的专项机构，并设置了相关基金用于扶贫工作。此外，我国还针对贫困地区、贫困群体进行了政策倾斜，为全方位的开发式扶贫创造了良好条件。1994年实施了“八七扶贫攻坚计划”，并制定了两个为期十年的农村扶贫开发纲要，持续推进扶贫开发工作。
党的十八大以来，扶贫开发进入到脱贫攻坚的新阶段。习近平总书记在中国扶贫开发实践的基础上，进一步从国家治理层面构建了中国特色社会主义精准扶贫理论体系。从2012年以来中央政府把贫困治理纳入到国家治理战略目标中，习近平总书记指出：“把扶贫开发工作纳入‘五位一体’总体布局、‘四个全面’战略布局，作为实现第一个一百年奋斗目标的重点任务，做出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。”
习近平总书记针对如何有效开展精准扶贫发表了一系列重要指示和讲话，成为了中国脱贫攻坚实践的根本理论遵循。在扶贫开发大格局下实施了以精准为主线的脱贫攻坚战，明确每个贫困个体致贫原因，采用产业脱贫、易地搬迁、教育、社会兜底、生态补偿等诸多措施，对不同贫困群体分类施策摆脱贫困。
在打赢脱贫攻坚战的过程中，中国特色社会主义制度优势得到了集中体现，中国共产党的坚强领导、各级政府执行力、全社会总动员是打赢脱贫攻坚战的最坚实保障。脱贫攻坚目标的实现充分显示，脱离国家治理体系和治理能力的反贫困只能是纸上谈兵，解决不了实际问题。这不仅是中国脱贫攻坚实践的胜利，更是中国特色社会主义反贫困理论创新性和先进性的体现。
3. 国家治理视角下脱贫攻坚实践的创新之处
我国脱贫攻坚实效首先归功于经济高速增长和扶贫开发政策的共同作用。在十八大召开之后，用于脱贫攻坚方面的资金持续增加，年均增幅达到21%，扶贫力度持续加大，使得“两不愁三保障”的目标在全国基本实现，当前贫困人口收入达标的目标任务也基本完成。
在财政资金保障的条件下，什么样的扶贫方式才是有效的？这需要进一步从国家治理层面来构建符合中国国情的扶贫模式。
早在脱贫攻坚战伊始，习近平总书记就确定了精准扶贫、精准扶贫是脱贫攻坚战的主线。精准到户、精准到人的扶贫工作模式是脱贫攻坚的最大创新和制度保障，在农村基层要对扶贫对象每户每人建档立卡，针对致贫原因分类施策，通过“五个一批”的扶贫路径实现增收脱贫。并且通过贫困人口参与、“智志双扶”、切断贫困代际传递机制等工作，培养贫困主体脱贫的内生动力，强化扶贫政策效果。这些工作都提现了中国共产党在国家治理工作中“实事求是”和“以人为本”的精神和理念 [9]。
从中央到地方一以贯之的治理体系激活了脱贫攻坚战中的基层组织功能。通过“五级书记负责制”将工作任务层层传导，改变了贫困农村地区基层组织体系涣散、治理能力低下的弊病，也进一步将贫困农村地区的基层治理纳入到国家治理体系中。中央也可以通过压力传导和直接派驻的方式推动扶贫工作，在脱贫攻坚期内，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线，让每一个贫困群众都能够得到帮扶。并通过一对一帮扶、强化考核问责激励机制等手段来督促扶贫工作落实到位。
跨地区扶贫协作是国家协同治理能力的体现。在我国社会主义现代化建设过程中，全国各个地区都发挥了极其重要的作用，对于社会经济持续发展作出了重要贡献。特别中西部在人力、资源、环境等诸多要素方面为东部地区提供了大力支持，通过东西部扶贫协作，加强了地区之间的合作交流，促进区域协调发展。以天津市为例，天津市在新世纪之前曾长期饱受“盐碱水”的困扰，受益于南水北调、引滦入津等国家水利工程，天津市人民群众喝上了来自中部、西部地区的“放心水”。而在脱贫攻坚期间，天津市也怀着“饮水思源”的情怀，全力投入东西扶贫协作和对口支援工作中。累计安排各类帮扶资金126.2亿元，财政帮扶资金年度增长26.3%，帮扶资金占一般公共预算收入的比重位居东部九省市第一位和全国前列。在这次东西扶贫协作过程中，中西部地区和东部地区以国家区域发展战略为依托，制定科学的扶贫协作计划，加强区域的深化合作，也为实现协同发展创造良好条件。
通过动员最广大的社会力量，让市场组织、社会组织共同参与到脱贫攻坚当中，体现了党和政府的动员能力，这是中国政治优势和制度优势的重要体现 [9]。正如习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话时指出的：“民营企业、社会组织和公民个人热情参与，‘万企帮万村’行动蓬勃开展。我们构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的社会扶贫体系。”
4. 脱贫攻坚对于国家治理的重要意义
(一) 贫困治理的制度安排推动国家治理体系进一步完善
农村尤其是贫困农村的治理一直以来都是国家治理体系中的薄弱一环。从建国以来扶贫历程来看，在贫困农村治理工作方面，我国不断加强制度建设，为各项工作的有序展开提供了制度保障，逐步实现向制度化的过渡。在这一转变过程中，中国出台并完善了扶贫开发工作的顶层设计和实施方案，针对每一个时期贫困农村的特征设计了扶贫开发工作的四梁八柱。在治理体制方面，国务院扶贫开发领导小组负责统筹各方面工作的展开，是主要的职能机构，也是各项工作展开的主要保障，贫困治理体系从过去的“输血”为主的救助体系，转向了更加专业、系统的开发体系，通过激发其价值创造潜力而实现造血功能。在治理机制方面，中国以精准扶贫精准脱贫为战略导向，并制定了科学有效的脱贫工作策略，在脱贫攻坚工作方面实现重要突破，并在贫困人口识别、帮扶、退出、考核、评估、返贫阻断等方面作出了一系列政策安排。
更为关键的是党的集中统一领导。从宏观层面看，只有在党的坚强领导下，才能够调动全社会资源共同参与农村贫困治理中来。各地区、各部门从大局出发，以一盘棋的思维对待脱贫攻坚任务。从微观层面看，党建促脱贫也是中国扶贫实践的重要创新，各地贫困农村党支部与帮扶的社会组织积极开展支部共建活动是让党的集中统一领导优势得以发挥的重要制度保障。例如天津市河东区青年志愿者协会在支援新疆、甘肃、承德等贫困地区过程中，就以党建为引领，以支部委员为主体，积极组织相关人员以实地走访的方式了解具体情况，为青少年贫困家庭制定扶贫脱贫方案，并联合青年志愿者的力量，集各界所长，在各个方面采取切实有效措施，从根本上解决相关问题。
因此，脱贫攻坚是一次从上到下的贫困农村治理体系完善的过程。从顶层设计、完善治理体制、理顺治理机制、加强党的领导等方面对贫困农村治理体系进行了全面的提升。脱贫攻坚实践的主要经验集中在以下五个方面，第一，始终践行党的坚强领导，为各项工作有序展开提供组织保障；第二，始终践行精准扶贫精准脱贫的战略导向，为改善脱贫实效创造了良好条件；第三，不断加强投入，为推动脱贫工作提供资金保障；第四，整合社会力量，激发社会扶贫潜力；第五，从严从高的标准要求，坚持群众路线，不断强化内部活力 [10]。对于打赢脱贫攻坚战之后的扶贫工作安排，包括防止返贫、构建解决相对贫困的长效机制、推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接等。这意味着在脱贫攻坚完成之后，贫困治理机制安排仍将继续在贫困地区的乡村振兴过程中发挥重要作用。贫困农村治理体系的现代化不仅有利于促进地区经济发展，也将全面促进贫困农村的社会、政治、文化、民生的全面发展。贫困农村治理体系的完善，将继续作用于相对贫困治理和乡村全面振兴的发展阶段，也必将巩固党在农村的执政基础，为推动社会主义现代化发展创造了良好条件。
(二) “大扶贫”格局促进了国家治理能力进一步提升
新时代以来，中国贫困治理能力不断提升，也成为国家治理能力提升的重要体现 [10]。从过去的普遍扶贫到精准扶贫，在扶贫工作开展过程中，构建开发体系，实现造血功能。随着扶贫对象的贫困程度越来越深，扶贫难度越来越大，对于贫困治理能力的要求也越来越高。这不仅需要党和政府的政策支持，更需要动员全社会共同构建“大扶贫”格局来打赢脱贫攻坚战。反贫困一直是衡量一个国家治理能力的重要指标之一，贫困治理能力的提升也进一步促进了国家治理能力现代化。具体而言，在脱贫攻坚过程中，激发各方面力量，打造扶贫的“大格局”，集各方优势和资源，党和政府对于整个社会资源的整合能力与动员能力得到显著提升：
党和政府是“大扶贫”格局中的主导力量。在脱贫攻坚工作开展的各个阶段，要加强政策引导，为相关措施的落实提供政策支持，提升扶贫工作的精准性，建立精细化的管理模式，特别在各地区脱贫攻坚阶段，要坚持因地制宜的基本原则，落实高效性、创新性以及可行性的基本要求。此外，以精准扶贫为目标，贯彻责任制度，激发各方面主体的潜力，针对脱贫攻坚过程中存在的问题制定针对性的措施，凸显社会主义的制度优势。
市场是“大扶贫”格局中的有力支撑。在当前的脱贫攻坚战中，产业扶贫在脱贫攻坚过程中发挥了重要作用，而市场机制在其中至关重要，有利于提升资源配置的整体水平，促进贫困地区更深程度地参与到社会生产分工当中，从而带动贫困人口脱贫致富 [11]。加强精准扶贫模式的创新，逐步实现产品要素供给的差异化目标，通过不同要素的协同而实现有效互动。脱贫攻坚过程中的政府与市场的关系，集中反映了中国国家治理体系在解放生产力以及提升生产力水平方面的优势。
社会力量是“大扶贫”格局中的活力源泉。在帮扶贫困地区和贫困群体的过程中，社会组织团体和个人发挥了专业性和灵活高效的优势，尤其是社会志愿者的广泛参与分担了政府的扶贫压力，弥补了贫困地区市场机制失灵的不足 [12]。习近平总书记高度认可社会志愿者在脱贫攻坚工作过程中发挥的重要作用，在天津考察时强调：“志愿者事业要同‘两个一百年’奋斗目标、通建设社会主义现代化国家同行。志愿服务是社会文明的重要标志，是广大志愿者奉献爱心的重要渠道”。通过充分发挥社会优势力量助力脱贫攻坚，也是动员整个社会凝心聚力共同推进建设社会主义现代化国家的伟大实践过程。
5. 结论
脱贫攻坚战是在中国特色社会主义反贫困理论指导下的创新实践。其中最大的创新之处在于将贫困治理纳入到国家治理体系当中，运用国家治理体系和治理能力来推动扶贫开发工作。这也要求我们从国家治理的高度深入理解脱贫攻坚的创新之处和重大意义。
从理论层面来看，对于完善反贫困理论和解决世界各国反贫困实践困境具有创新性的意义。脱贫攻坚战告诉了发展中国家如何把国家治理手段和微观脱贫路径有效结合起来，通过构建一个兼顾效率与公平的现代国家治理体系来走出贫困和中等收入陷阱，对于构建人类命运共同体，实现人类社会的共同发展意义重大。从实践层面来看，脱贫攻坚各项目标的逐步实现充分显示了社会主义在制度方面的优越性，有利于我国通过激发各方面潜力而建立中国特色的脱贫攻坚体系。这一体系，不仅作用于精准扶贫战略，给贫困地区农村发展带来了一次革命性的变化；同时对于推动整个国家治理体系和治理能力现代化都具有深远的意义。
基金项目
本文系全国地方党校重点调研课题“东西扶贫协作视角下推进脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接研究”(2020dfdxzddykt006)阶段性研究成果。