1. 引言
如果说第一个镀金时代(1880~1929)是以煤、石油、钢铁和大型综合工业企业为基础的话，那么现在的镀金时代则是以数据处理能力、存储能力和通信能力为基础的数字时代。伴随着新一代信息技术的发展，不管是数据与算法的创新与融合，还是区块链在物联网中的不断应用，都深刻影响了经济社会的发展与国家治理，以数字治理为核心政府数字化转型成为全球治理转型的核心议题之一[1]。2020年发布的《数字中国发展报告》中提出需尽快完善互联网平台监管的法律法规体系，不断加强和完善反垄断监管，防止资本无序扩张。2024年5月24日至25日，第七届数字中国建设峰会在福建福州举行，同期发布了《数字中国发展报告(2023年)》，根据国家数据局发布的报告内容显示，我国数字经济发展保持稳健增长趋势，高性能计算走在世界第一梯队，数字基础设施规模不断扩大，数字基础设施不断扩容提速，算力总规模以惊人的230EFLOPS位居全球第二位；且我国不断突破在5G、6G等核心技术方面的创新，数据生产总量达到了将近32.8 ZB，数据要素市场表现出前所未有的活跃。新型数字核心产业在我国GDP比重增加10%左右，这也意味着数字企业的竞争行为愈发激烈和复杂，同时其不正当竞争行为也随之增加，对反垄断执法机构带来了巨大的挑战，因此完善数字经济领域的反垄断监管法律法规体系，加强和革新反垄断、完善反不正当竞争法，防止资本的无序扩张迫在眉睫。
数字化转型是指利用数字技术优化或重塑业务流程。具体而言是指政府或企业利用数字技术和信息化手段，对其业务、流程、组织结构和价值创造方式进行全面的改变和优化，以提升政府办公能力与运营效率或提升企业的竞争力和创新能力，本文仅讨论促进政府数字化转型以应对新型垄断行为。数字化转型的关键方面包括技术采用、流程改进、业务模式创新、组织与文化变革以及数据驱动决策，是一个系统的过程。我国“2035远景目标纲要”中强调要加速推动构建数字型政府、加快数字经济建设，形成人人都从中受益的数字社会，将数字化转型作为驱动社会生产方式及国家治理方式变革的重要举措。然而，我国现有法律监管体系已跟不上数字经济的高速发展，市场乱象频发却无法有效规制，数字反垄断的监管意识和监管能力不足，当前市场监管的规制体系难以适应高速的数字产业发展需要[2]。唯有“以智能回应智能”，完善事前、事中、事后的监管，促进反垄断监管数字化转型，才能以科学的手段高质量、高效率地维护我国数字市场的企业竞争秩序。
2. 反垄断监管数字化转型的必要性论证
2.1. 反垄断监管数字化转型是推动数字政府建设的重要内容
政府是促进反垄断监管数字化转型的主导者。数字政府是“互联网 + 政务”深度发展的产物，具有协同化、智能化、云端化、动态化、数据化等新特征。在建设数字政府的过程中，需要推动政府职能转变，这就要求政府各部门要充分利用现代信息技术手段，提升政府服务的效率和质量，同时也需要加强监管能力，确保市场的公平竞争和秩序稳定。反垄断监管作为市场经济的基本法，是市场监管的基石。在数字经济时代，反垄断监管面临着新的挑战和机遇。数字化转型通过引入人工智能、大数据分析等先进技术，能够实现对市场行为的精准监测、快速分析和有效监管，提升反垄断执法的效率和精准度。数字政府建设强调数据的共享和互通，而反垄断监管数字化转型也需要充分利用各类数据资源。通过数据的整合和分析，可以更好地了解市场动态和竞争状况，为制定科学合理的监管政策提供依据。反垄断监管数字化转型可以提高监管效率，减少不必要的行政干预和成本。这与数字政府建设的目标是一致的，即利用现代信息技术手段提升政府服务的效率和质量。数字政府建设需要加强市场监管能力，确保市场的公平竞争和秩序稳定。反垄断监管数字化转型正是加强市场监管能力的重要手段之一，通过先进的技术手段实现对市场行为的精准监管和有效打击垄断行为。
2.2. 反垄断监管数字化转型是适应数字经济发展的必然要求
随着数字经济的蓬勃发展，市场环境正在发生着深刻的变化，数据驱动的市场竞争成为新时代的主要特征之一。平台经济、数字经济等新兴领域中的垄断行为呈现出多样化、隐蔽化的特点，我国传统的反垄断监管模式很大程度上依赖于人工进行审查，难以全面、高效地应对数字经济时代复杂多变的市场竞争行为。通过引入大数据分析、人工智能等先进技术，实现对市场行为的实时监控和预测，提高反垄断监管的效率和精准度[3]。这有助于监管机构更快速地发现、打击隐蔽复杂新型垄断行为，维护市场的公平竞争秩序。同时，数字化转型还可以优化监管流程，减少人为因素的干扰，提高监管的公正性和权威性。在拓展反垄断监管的范围和手段方面，通过整合和利用各类数据资源，监管机构可以更全面地了解市场动态和竞争状况，从而制定更为科学合理的监管政策。此外，数字化转型还可以为监管机构提供更多的监管手段和技术工具，如智能监测、预警系统等，进一步增强其监管能力。
2.3. 反垄断监管数字化转型是应对新型垄断行为的关键举措
在数字经济时代，垄断行为呈现出新的形式和特点，如数据垄断和算法共谋等。这些数字垄断行为往往具有隐蔽性、复杂性和跨国性等特点，给传统的反垄断监管模式带来了严峻挑战。例如，算法共谋可以通过智能算法实现价格固定、市场划分等垄断行为，而数据垄断则可以利用数据优势排除、限制竞争，这些行为难以通过传统的调查手段进行发现和打击，新型垄断行为逐渐架空反垄断监管工具，这亟需对反垄断监管进行数字化升级，通过引入大数据、人工智能等高新技术，为反垄断监管提供新的手段和方法，帮助反垄断执法机构发现潜在的垄断行为，对市场动态进行实时监控和预警，提高反垄断监管的效率和准确性[4]。另外，进行数字化升级还可以加强监管的透明度和公信力，通过公开监管信息、发布监管报告等方式增强市场参与者的信任感和满意度。
3. 反垄断监管数字化转型的法律依据与执法困境
3.1. 反垄断监管数字化转型的涵义与法律依据
反垄断监管数字化转型是指借助大数据、云计算、人工智能等数字化技术，对反垄断监管流程、手段、工具进行全面革新[5]，以提升监管效率、拓展监管范围、优化监管方式的过程。其涵义主要体现在以下几个方面：
(1) 技术革新：通过引入先进的数字化技术，如大数据分析、人工智能算法等，实现对市场行为的实时监控、精准预测和有效监管。这些技术能够处理海量数据，快速识别出潜在的垄断行为，提高监管的准确性和时效性。
(2) 流程优化：数字化转型可以推动反垄断监管流程的线上化、自动化和智能化。例如，通过建设全流程数字化的反垄断监管系统，可以实现案件申报、审查、裁决等环节的线上闭环管理，提高监管效率，降低人为失误的风险。
(3) 监管范围拓展：数字化技术使得反垄断监管能够覆盖更广泛的市场领域和更复杂的竞争行为。无论是线上还是线下的市场竞争，都可以纳入监管范围，确保市场的公平竞争。
(4) 国际合作加强：数字化转型为各国反垄断监管机构提供了一个共享平台，促进了跨国监管合作与协调。通过共享数据、交流情报和协调行动，各国可以更有效地应对跨国垄断行为。
我国“2035远景目标纲要”中强调要加推动构建数字型政府、加快数字经济建设，形成人人都从中受益的数字社会，将数字化转型作为驱动社会生产方式及国家治理方式变革的重要举措，后又发布《关于平台经济领域的反垄断指南》《关于加快发展数字经济 培育新经济增长点的指导意见》等法律法规或规范性文件，这些政策为反垄断数字化转型提供了有力的政策支持和法律保障。
3.2. 我国反垄断监管的法律体系
当前我国反垄断监管法律体系以《反垄断法》为核心，辅以相关行政法规、部门规章和反垄断指南等，形成了较为完善的法律框架。
(1) 《中华人民共和国反垄断法》：这是我国反垄断领域的基本法律，明确规定了垄断行为的种类、反垄断执法机构的职责、反垄断调查的程序以及法律责任等。该法为反垄断监管提供了明确的法律依据和执法标准。
(2) 行政法规：在《反垄断法》的基础上，国务院制定了一系列行政法规，如《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等，进一步细化了反垄断监管的具体要求和标准，明确了企业实施集中行为时的申报义务与申报条件。2024年，国务院新修订申报标准，根据我国现阶段经济发展情况，为与我国当前市场竞争状况相匹配，将参与集中的企业经营者总的营业额申报标准由现行的100亿元人民币提高至120亿元人民币[6]。进一步放宽市场准入门槛，降低经营者集中制度性交易成本。
(3) 部门规章：国家市场监督管理总局等反垄断执法机构也制定了多部部门规章，如市场监督管理总局于2023年3月10日发布的《经营者集中审查规定》为企业经营者集中反垄断监管提供了更加具体的操作指南。
(4) 反垄断指南：此外，我国还发布了多项反垄断指南，如《关于行业协会的反垄断指南》《经营者反垄断合规指南(2024)》等，为各类市场主体提供了反垄断合规的具体指导。
3.3. 我国反垄断监管数字化转型存在的困境
尽管我国在反垄断监管数字化转型方面已取得一定进展，但在实际操作中仍面临一些困境。在探讨当前反垄断法律实施面临的主要挑战时，应从多个维度进行深入分析。这些挑战与困境不仅关乎法律本身的完善程度，还涉及执法环境、技术手段以及救济措施等多个方面。
3.3.1. 反垄断监管数字化转型的基础设施欠缺
尽管我国反垄断监管法律体系已经相对完善，但仍面临基础设施欠缺的问题。首先，法律法规和技术标准的滞后性[7]。虽然《反垄断法》等法律法规对垄断行为进行了明确规定，但在某些方面仍存在模糊性。例如，对于“滥用市场支配地位”和“具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”的具体界定标准可能不够明确，导致在实际操作中难以准确判断。2022年修订了《反垄断法》，明确了针对数字经济的监管措施，但在实际操作中，仍面临法律法规与技术标准滞后的问题。数字经济的快速发展使得新兴业态和商业模式层出不穷，而现有的法律法规往往难以迅速适应这些变化，导致监管空白或监管套利。此外，针对数字化监管所需的技术标准、数据规范等也尚未形成完善的体系，这在一定程度上限制了反垄断监管的数字化转型。我国反垄断监管机构在数字化监管方面缺乏统一、高效的技术平台，导致监管数据分散、碎片化，难以形成有效的监管合力。其次，监管数据整合与共享机制不完善反垄断监管需要大量、全面、准确的数据支持。然而，在我国，监管数据的整合与共享机制尚不完善。一方面，各部门之间的数据壁垒仍然存在，导致数据孤岛现象严重，难以实现数据的互联互通和高效利用。另一方面，由于数据标准和格式的不统一，使得数据共享和交换变得困难重重。这种数据整合与共享机制的不完善，严重制约了反垄断监管的数字化进程。最后，监管技术手段与智能化水平不足。随着大数据、人工智能等技术的快速发展，监管手段也需不断升级以适应新的监管需求。但是我国反垄断监管机构在技术手段和智能化水平方面仍存在明显不足。例如，在数据收集、处理和分析方面，缺乏高效、智能的工具和系统；在监管预警和应急处置方面，缺乏自动化、智能化的响应机制。这些技术手段的不足，不仅影响了监管的效率和准确性，也限制了监管的灵活性和及时性。
3.3.2. 识别和预防潜在垄断行为的能力不足
目前，我国反垄断执法机构主要由国家市场监督管理总局及其下属的反垄断局等机构组成。这些机构负责执行反垄断法，识别和打击垄断行为，以维护市场的公平竞争和消费者的利益。然而，随着市场经济的快速发展和新型垄断行为的不断涌现，这些机构在识别和预防新型潜在垄断行为能力方面面临着诸多挑战。首先，垄断风险预警系统不完善。这主要表现在预警模型和技术手段的落后上，垄断风险预警系统需要运用先进的预警模型和技术手段来进行分析和预测[8]。然而，目前我国在预警模型和技术手段方面相对落后，缺乏针对新型潜在垄断行为的预警模型和技术手段。这使得预警系统在识别和预防新型潜在垄断行为时存在较大的局限性，难以有效应对复杂多变的市场环境。其次，预警系统建设和运营投入不足垄断风险预警系统的建设和运营需要投入大量的人力、物力和财力。但目前我国在预警系统建设和运营方面的投入相对不足，导致预警系统的建设和运营水平较低，难以满足实际工作的需要。这使得预警系统在识别和预防垄断风险时存在较大的困难和挑战。最后，反垄断执法机构在执法过程中可能面临权限不足、数据共享机制以及执法效率低下的问题。这可能导致一些垄断行为不能得到及时有效的制止和处罚，从而损害市场竞争和消费者利益。
3.3.3. 数字技术的应用加剧了相关市场界定的难度
随着技术的不断发展和市场的不断变化，新型垄断行为层出不穷。这些新型垄断行为往往具有隐蔽性、复杂性和跨行业性等特点，使得相关市场的界定变得更加困难。首先，行业特性导致相关市场界定困难。如互联网企业具有双边市场特性，即平台一边的用户数量和质量会影响另一边的用户规模和质量。这种特性使得传统基于单边市场的相关市场界定方法不再适用，导致互联网行业的市场界定变得复杂和困难。同时，互联网产品通常具有无地域性、免费性和低门槛的特性，这使得市场份额和市场支配地位的认定变得更具挑战性。其次，地区差异导致的界定困难。不同地区的产品运输成本、消费者的消费习惯、各地对产品和市场经济的政策等因素各不相同。在一个地区形成有效竞争的产品在另一个地区可能并不形成有效竞争。因此，在采用诸如SSNIP (小而显著的非暂时性涨价)等方法进行市场界定时，不同地区的数据可能会得出完全相反的结论。这种地区差异使得市场界定变得更加复杂和困难。
3.3.4. 反垄断数字化监管的救济措施单一
在当前许多反垄断案件中，罚款成为主要的救济措施。虽然罚款可以在一定程度上遏制企业的垄断行为，但仅仅依靠罚款并不能从根本上解决问题，罚款的数额可能无法完全覆盖企业因垄断行为所获得的利益，也无法有效阻止企业再次实施垄断行为。除了罚款之外，反垄断数字化监管的救济措施相对有限。例如，责令停止违法行为、没收违法所得等措施虽然在一定程度上可以惩罚和遏制垄断行为，但缺乏针对性的救济措施来恢复市场竞争秩序和保护消费者利益。在面对新型垄断行为时，反垄断数字化监管的救济措施显得捉襟见肘。例如，对于利用大数据进行价格歧视、搭售等行为的企业，传统的救济措施往往难以有效应对，这需要反垄断监管机构不断创新救济措施，以适应新型竞争环境。
4. 促进反垄断监管数字化转型的实现路径
4.1. 硬件优化：搭建促进反垄断监管数字化转型的基础设施
搭建促进反垄断监管数字化转型的基础设施是应对新型垄断行为、提升监管效能的重要举措。首先，建立数据共享与交换平台是实现反垄断监管数字化转型的基础。该平台应能够整合来自不同渠道、不同格式的数据资源，包括市场监管数据、企业运营数据、消费者行为数据等，为反垄断监管提供全面、准确的数据支持。同时，平台应具备高效的数据交换能力，确保数据在监管机构之间、监管机构与企业之间实现快速、安全的共享。其次，使用智能分析与预警系统。智能分析与预警系统是反垄断监管数字化转型的关键所在。利用大数据及人工智能等高新技术手段，对市场行为和动态进行实时监控和测评，有助于及时发现潜在的市场垄断行为。通过设定预警阈值和规则，系统可以在发现异常行为时及时发出预警，为监管机构提供决策支持。此外，系统还可以对市场趋势进行预测和分析，为反垄断政策的制定和调整提供依据。最后，搭建云计算与存储设施。云计算与存储设施是支撑反垄断监管数字化转型的重要基础设施。通过建设高效、安全的云计算平台，可以实现对海量数据的快速处理和分析。同时，云计算平台还可以提供灵活的计算资源和存储空间，满足监管机构在不同阶段、不同场景下的需求。在存储方面，应采用先进的存储技术和设备，确保数据的安全性和可靠性。
4.2. 前置性措施：构建垄断风险预警系统
反垄断风险预警系统的目标是通过对市场数据的实时监测和分析，发现潜在的垄断行为，为监管机构提供及时的预警信息，以便其采取相应措施进行干预和预防。反垄断风险预警系统架构主要包括：(1) 数据的采集：即收集来自不同市场和渠道的数据，包括消费者的行为数据、企业运营数据、市场价格、市场波动情况数据等。这些数据应能够全面、准确、及时地反映市场动态。(2) 数据的存储与处理：对采集到的所有数据进行存储、筛选、整合和预处理，为后续的分析和预警提供基础。(3) 数据的分析与预警：充分利用大数据、人工智能等技术手段，对市场数据进行深入分析，发现潜在的垄断行为。通过设定预警规则和阈值，例如企业的合并可能产生排除或限制竞争效果时，数据会显示异常，触发预警信号。(4) 信息的展示与反馈：将预警信息直观地展示给执法机构，并提供相应的处理建议。同时，对监管机构的反馈及时进行更新，对系统进行不断优化和改进。这个预警系统的关键功能在于实时监测、智能分析、预警触发、建议反馈以及持续优化。首先，可以通过需求分析与规划明确系统的目标和功能需求，制定详细的实施计划，然后采集数据并进行整合，建立数据采集渠道，整合现有数据资源，形成完整的数据体系。其次进行系统开发与测试，根据规划进行系统开发，并进行充分的测试，确保系统的稳定性和准确性，在这个过程中应注重人员的部署与培训，将系统部署到实际环境中，并对监管机构人员进行培训，确保其能够熟练使用系统，最后对系统的运行进行持续维护，确保系统的正常运行和数据的准确性。
4.3. 审查中措施：通过模拟实验和数据分析精准界定相关市场
在对垄断行为进行审查时，相关市场的界定通常是审查的核心要素，而只有划定企业经营者竞争的核心市场范围，才能相对准确地评估涉案企业的市场力量和竞争效果[9]。目前我国常用的定量分析方法是假定垄断者测试方法。它是一种思想的实验，试图通过需求弹性和交叉价格弹性等经济学方法，准确地划分相关产品市场和相关地理市场，但该方法在应用于反垄断法的实践中也存在一些局限，比如“玻璃纸谬误”等。因此，为弥补此局限性，应引入大数据算法等数字手段来更精准地界定相关市场。首先，收集全面且准确的数据，这些数据类型包括消费者行为数据、竞争对手数据以及市场趋势数据等。这些数据来源既可以来自内部系统，如企业内部的销售系统；也可以来自外部数据库，如行业报告、市场调研数据等。其次，对数据进行预处理并选择合适的算法模型。根据数据类型和分析目的选择合适的算法，典型的有聚类算法、关联规则挖掘算法和时间序列算法。基于数据构建消费者行为算法模型，对模型进行训练和验证，确保其稳定性。然后进行算法模拟实验，根据分析目的设定实验场景 ，如模拟价格上涨、市场份额变化等，确定实验的参数和变量，如涨价幅度、时间范围等。最后通过运行模型对输出结果进行分析和解释，了解市场反应和竞争态势，且根据分析结果调整实验参数，进行多次迭代实验以优化模型，最终实现对相关市场界定的准确性。
4.4. 救济性措施：明确规定企业有限度公开其商业数据的义务
在过去的二十年里，在线平台等新型平台企业的发展方式超越了典型的钱德勒尺度和范围，因此，对社会生活的几乎所有领域都产生了变革性的影响，包括商业竞争、企业组织、技术创新以及社会的行为和政治话语的内容。越来越多的学者、和政策制定者已经认识到，在线平台以及部署和体现在线平台的公司代表了一种新的制度形式。它们独特的属性赋予了它们非凡的扩张能力，以及相对于其他公司和通过它们相互作用的消费者发展出不对称权力的能力。在这种不对称情况下，可以考虑对该类企业增设一种体现社会责任感的义务—有限度公开其商业数据。在反垄断监管的框架下，要求企业有限度公开商业数据可以作为一种有效的监管手段[10]。这种公开并非无限制地暴露企业的所有信息，而是基于维护市场竞争秩序和公共利益的需要，在合理范围内要求企业披露与市场竞争相关的数据，比如市场份额、价格政策、销售数据等。当然，公开的数据应真实、准确、完整，不得有误导性。同时，公开的数据不应设计企业的核心商业秘密，以保护企业的正常经营。具体的公开方式和范围应经过监管机构的审核和批准，确保数据的合理性和安全性。2021年，我国市场监管总局对阿里巴巴集团进行了反垄断调查，调查发现阿里巴巴在其平台服务市场存在滥用市场支配地位的行为，实施“二选一”等排他性交易行为，要求商家只能在其平台上进行交易而不能在其他竞争对手的平台上同时开店，这一行为严重损害了其他平台和商家的利益，也侵害了消费者的选择权。在反垄断调查中，商业数据的公开起到了关键作用。市场监管总局通过收集和分析阿里巴巴集团的相关商业数据，包括其市场份额、交易数据、商家资源等，揭示了阿里巴巴集团滥用市场支配地位的事实。这些数据的公开不仅为监管机构提供了有力的证据，也帮助了公众更全面地了解市场竞争状况，促进了市场透明度的提升。因此，数据的公开不仅有助于监管机构发现违法行为，还能提高市场透明度，促进公平竞争，也能增强公众的信任和监督作用。同时，在要求企业公开商业数据时，需要平衡数据保护与公开的关系。既要确保监管机构能够获得必要的数据以进行有效监管，又要避免过度披露企业的敏感信息。
5. 结语
促进反垄断监管数字化转型具有革命性意义，它不仅是适应市场经济发展、推动数字政府建设的需要，还是对传统反垄断监管方式、监管理念的升级与创新。“以智能回应智能”的反垄断监管思路可以使智能科技为执法机构所用，以更高效、更精准、更科学的方式应对数字经济产业中出现的新型垄断行为，市场各方主体均可从中受益，企业在扩大自身规模时能够通过预警系统及时规避违法风险，使消费者通过救济措施能保持享有自主选择产品的权利，不受垄断行为的危害与限制。在革新反垄断执法方法的同时，反垄断执法机构应保持谦抑的执法理念，在鼓励科技创新与规范科技滥用之间保持良好的平衡。引入计算机算法、人工智能技术等新兴技术来监管垄断行为，精确锁定限制竞争、达成共谋排除的经营者，维护执法的权威性。本文在分析我国目前反垄断监管的法律规范体系的基础上，揭示出其在规制数字垄断行为时存在一定挑战，无法完全适应数字经济的发展，进一步为新兴科技与反垄断监管的融合提供初步的可行性分析与理论框架，为未来更精准细致地制定反垄断数字监管方面的政策提供思路与理论支撑。