1. 问题提出
教师评价作为教育评价的重要组成部分，不仅是促进教师进行自我认知和激励，实现专业化发展的有利手段，也是评估教育质量和学校发展水平的重要参考。中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》不仅强调了教师评价的重要性，也为我国的教师评价改革指明方向。
目前，国内有关教师评价的研究主要集中在教师评价体系建构和应用效果测评方面。在教育深化改革的大背景下，我国的教师评价普遍存在教师参评积极性不高 [1] 、价值取向游离 [2] 、评价目的单一、评价范式僵化、评价结果对促进教师专业发展的效果不佳等问题，亟需从顶层设计、观念革新和评价实施三个层面思考发展路径 [3] 。评价政策是教师评价改革的风向标，但目前有关教师评价政策的研究仍普遍将关注点集中于对国内外教师评价政策发展脉络的梳理和动向分析，且视角多集中于高校教师的考核评价，对中小学教师的关注较少。
政策文本分析作为理解教育政策的基本手段，是促进我国教师评价研究发展的重要途径。本研究选择我国二十一世纪以来国家层面制定的关于教师评价的政策文本，建立一个横向政策工具，纵向政策内容的二维分析模型，分析政策制定背后的逻辑和实施方式，探讨政策工具的选择、特点与构成，以及政策内容中各要素的重要程度，以此来阐明教师评价的现状、问题及原因，并据此提出相应的政策建议，为未来教师评价深化改革提供一定的参考。
2. 研究设计
2.1. 政策文本选取
本研究于教育部官网上检索有关教师评价的政策，遵循下列标准进行二次筛选：一是权威性，即发文主体为中央政府(国务院及各部委)，其颁布的文件是其他政府部门制定政策的母本；二是相关性，即政策文本内容与教师评价相关，检索词语如“教师评价”、“绩效考核”、“队伍建设”、“职称评审”、“教育管理”等；三是规范性，即政策类型为意见、办法或通知公告等，相关讲话、工作报告等不计入在内；四是政策的颁布时间在2000年以后。自1999年发布了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》之后，教师评价发展便与基础教育改革的浪潮紧密结合，此后教师评价理论得到了长足的进步 [4] 。通过检索与筛选，共梳理出73份国家层面的教师评价政策，具体内容如表1所示。
Table 1. Specifics of the sample policy text
表1. 政策文本样本具体情况表
2.2. 分析框架
本研究在整理出教师评价政策的评价内容与实施手段后，形成一个横向政策工具维度、纵向政策内容维度的二维分析框架，使用Nvivo12软件对政策文本进行编码。在编码过程中采取相同或相近原则，将各文本要素编码至所属的政策工具和政策内容框架中进行频数统计。若某项内容涉及多种工具或内容，则进行重复编码。最后利用二维分析框架对教师评价政策文本分别进行横向、纵向以及交叉统计分析，考察教师评价政策中政策工具的使用结构和各政策内容要素的受重视程度。
1) 横向X维度：政策工具
政策工具是政府或社会组织为达到某一政策目标或解决某一社会问题而采取的具体手段 [5] ，国家颁布教师评价政策是为了解决当前教师评价中存在的问题，所以本研究将教师评价政策视为解决中小学教师评价问题的方式和手段，符合麦克唐纳尔和艾莫尔的理论前提。
麦克唐纳尔(McDonnell)和艾莫尔(Elmore)从政策手段和问题之间的适切性出发，提出五种政策工具类型，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具。命令性工具是政府凭借其权威，对政策执行对象及行为实行强制性规范，包括强制命令、处罚等方式，词语表现为“严格”、“坚决” [6] ；激励性工具通过调整工资、财政和补贴等方式，调动和激发政策执行对象的主观能动性，包括直接提供物质奖励和授予荣誉等方式，词语表现为“表彰”、“奖励”；能力建设工具通过赋予或提升政策执行对象的能力来实现政策目标，表现在资源配置、引导支持、教育培训、政策倾斜、环境优化、队伍建设等方面。相对于激励性工具而言，能力建设工具是一种长期的投资 [7] ，词语表现为“加强”、“开展”；系统变化工具主要强调机制和制度的变化，有组织变化、职责变动、机制调整和重新分配等方式，词语表现为“改革”、“完善”；劝告工具通过价值引导，鼓励、引导目标群体的价值观念和行动与政策目标一致，有舆论宣传、典型示范等方式，词语表现为“希望”、“弘扬”。
2) 纵向Y维度：政策内容维度
政策工具可以反映出教师评价政策所使用的手段，但无法体现出教师评价政策的目的，需要结合政策内容综合分析。通过对已有研究成果的分析，本研究将教师评价政策内容划分为评价目标、评价指标、评价主体、评价实施和评价应用五部分，具体内容见表2。
Table 2. Table analyzing the content dimensions of teacher evaluation policies
表2. 教师评价政策内容维度分析表
3) 二维分析框架
基于此，本研究构建了教师评价政策文本的二维分析框架(见图1)。
Figure 1. A two-dimensional analytical framework for teacher evaluation policy texts
图1. 教师评价政策文本二维分析框架
3. 结果与分析
根据相同或相近的原则，使用Nvivo12软件对教师评价政策文本进行编码，将各文本要素归类到所属的分析维度中，最后利用二维分析框架(如图1)对教师评价政策分别进行横向、纵向以及交叉分析(如图2)。
3.1. 政策工具维度分析
我国在教师评价政策中综合运用各类政策工具，其分布具有类别化特征，按照响应频次可大致分为三类。
第一类为响应频次最高的“系统变化工具”和“能力建设工具”，分别有305条和294条，占比分别为40.8%和39.4%。系统变化工具在教师评价政策中主要表现为建立、完善各项教师评价机制。针对教师评价程序复杂的问题，亟需从国家层面来制定科学、统一的教师评价方案 [8] 。我国目前已制定了一系
Figure 2. Diagram of policy instruments and content analysis of teacher evaluation
图2. 教师评价的政策工具和内容分析图
列中小学教师聘任、考核和退出机制，并形成了一套自上而下的教师评价管理体制，国家教育部门负责精神阐释和方向指引，省级教育部门因地制宜制定考核评价办法，县级教育部门进行具体实施。能力建设工具在政策中的主要表现是教师考核的评价标准。我国正处于社会转型期，教师的职业特殊性决定了必须加强师德建设 [9] ，教师评价以工作实绩和师德师风为主要标准，实行师德失范“一票否决”制。能力建设工具主张对政策执行对象实行长远投资和帮扶，提高其执行能力，进而推动教育政策的实行。为弥合城乡教育差距，我国不仅在职称评定名额上对农村一线教师倾斜，还对乡村教师给予专门的经济补助，用物质奖励和精神激励相结合的方式促使他们在乡村教育的岗位上发光发热。系统变化工具和能力建设工具在教师评价政策中的响应频次要比其他政策工具呈现出断层级别的高，且二者的联系十分紧密，这说明我国在教师评价改革时着重关注管理制度的合理性，不断强调构建合理、完善的绩效管理机制。同时也体现出我国由中央统一领导，自上而下逐级改革的社会主义教育行政特点。
第二类为响应频次较弱的“劝告工具”，有61条，占比8.2%。劝告工具在政策文本中主要表现为对模范教师和制度推广的舆论宣传。为扭转传统的评价观念，政府要加强对政策的引导和宣传工作 [10] 。劝告工具与激励性工具在政策文本中的关系较为紧密，通过宣传教书育人楷模，促进教书专业发展，在社会形成尊师重教的良好风气。
第三类为响应频次最弱的“激励性工具”和“命令性工具”，分别有33条和25条，占比分别为4.4%和3.3%。教师评价政策中的激励性工具主要表现为对教师的物质和精神激励，精神激励占主导地位，每年向全国各类型的优秀教师授予荣誉称号。物质激励主要集中于农村地区，向农村从教三十年的教师和农村优秀青年教师提供相应的经济支持。命令性工具适用于对团体内部成员做出统一要求的时候，强调的是一种底线，在政策文本中主要关注教师准入和师德师风建设部分。激励性工具的使用状况折射出我国对教师的传统看法，即教师应当是安贫乐道、淡泊名利的，所以在教师评价过程中主张精神激励为主。
3.2. 政策内容维度分析
我国教师评价政策在内容分布上也不均衡，同样具有明显的类别层级，按照响应频次大致可分为三类。
第一类为响应频次较高的“评价指标”，共计322条，占比37%。传统的教师评价通常只关注教学成绩和科研成果 [10] ，但教师评价标准应体现出“增值”的理念，不仅要兼顾学校、教师和教学情境三者的发展需要，还要考虑到不同教师之间的差异 [11] 。目前政策文本中的教师评价标准主要集中在教师工作经历与贡献、师德、教育教学能力和专业知识四方面，其中教师的一线工作经历与贡献精神是主要参考指标，该维度有105条内容，占比33%，远超其他指标。同时，考虑到教师育人工作的特殊性，国家也十分关注师德建设，目前师德表现已经成为教师考核、聘任和评价的首要依据，体现了教师评价破“五唯”的导向。总而言之，国家层面的教师评价政策在评价标准方面体现出关注教师主体、科学、全面、因地制宜的特点。
第二类为响应频次中等的“评价实施”和“评价应用”，分别有249条和175条，占比28%和20%。评价实施是从操作的角度考察教师评价考核的全过程，包括评价原则、评价方式、制度支撑和组织管理四部分，其中组织管理有134条，占比54%，目前，我国的教师评价已形成一套以法理为规约，自上而下、层次分明的管理架构，而针对各级教育行政部门评价指标趋同的问题，国家也提倡给予省、县级教育行政部门一定的自主权利，提高学校在教师评价中的自主性。而在占比第二大的“评价方式”维度，针对我国以往教师评价中采用终结性、量化评价的情况 [12] ，政策强调要采用考试、评审、个人述职等多种方式对教师进行评价，将型形成评价和终结性评价结合起来。评价应用主要考察的是评价结果对教师工作的作用，包括绩效奖惩、促进教师专业发展、教师队伍建设、教师队伍资格、教师培养和社会风尚六个方面。针对以往片面强调评价的选拔和甄别功能，只关注到少数教师的问题 [13] ，教师评价政策强调评价的结果要促进教师专业发展和教师队伍建设，激发教师的创造性、主动性和积极性。
第三类为响应频次较低的“评价目标”和“评价主体”，分别有93条和42条，占比为11%和4.8%。教师评价的目标主要是对教学成果显著、贡献突出或具有一定示范作用的教师进行表彰，可分为教学模范和师德楷模两类。教学模范主要关注教师的教学业绩和突出贡献，师德模范则体现出国家强化师德师风典型宣传和专项治理的决心。我国教师评价的评价主体比较多元，以同行专家评审为主，兼顾社会和家长的意见，兼顾了教师评价的专业性和民主性。
3.3. 政策工具及内容二维分析
Table 3. Two-dimensional analysis of policy texts on teacher evaluation
表3. 教师评价的政策文本二维分析情况表
1) 评价目标方面政策工具的使用情况
由表3可知，评价目标方面使用较多的是激励性工具和劝告工具，命令性工具未得到使用。激励性工具主要依靠切实的、正向的或负向的回报来引导教师个人或群体积极地采取与政策相关的行动。评价目标部门主要是对优秀教师进行表彰和奖励，或是根据教师的工作表现实行奖励性绩效工资分配，故大多采用激励性工具，并配合劝告工具进行宣传，进一步激发广大教师和教育工作者的积极性和创造性。未使用命令性工具的原因可能是因为评价目标多以正向激励为主，教师的意愿与政策所要求的方向一致，故不需要使用命令性工具对教师进行强制要求。
2) 评价指标方面政策工具的使用情况
在评价指标方面，能力建设工具的使用频率要远高于其他政策工具。这是因在教师评价政策中，能力建设工具主要涉及到教师评选与考核标准方面的内容 [14] 。没有使用劝告工具可能是由于劝告工具通常适用于象征类的政策目标 [15] ，但评价指标一般由二级或者三级指标构成 [16] ，是可量化的、具体的内容，而非象征、抽象的事物。另外，如果对教师绩效评价体系执行的监督力度不够，可能会导致绩效评价体系的制定偏离原本的目的 [17] ，我国的教师评价指标多由各省级教育行政部门制定，具有一定的地方性，所以国家需要使用能力建设工具对评价原则和规范进行强调，从而促进教师评价机制的完善。
3) 评价主体方面政策工具的使用情况
评价主体方面使用的政策工具只有能力建设工具和系统变化工具。一方面，评价主体的内容在政策文本中的占比很小，另一方面，目前我国已经形成以同行专家评审和教师自评为主，兼顾学生、家长和学校意见的教师评价制度。不过在实际的评价过程中，对教师进行评价的主体仍是学校领导和各学科负责人，教师自评和学生评价并未得到应有的重视。针对政策执行过程中出现的问题，教师评价政策主要以规范评价流程和评价方式的形式来解决。
4) 评价实施方面政策工具的使用情况
在评价实施方面，五种政策工具均有使用，使用频次最高的是系统变化工具，且与其他政策工具的使用频次差别较大。评价实施是从实际操作的角度出发，探索教师评价工作的构成要素，其作为教师评价政策执行的主体，与系统变化工具的契合度最高。针对目前教师评价过程中仍会出现的“领导本位”、标准过于追求量化、教师丧失评价主体性等问题 [18] ，系统变化工具主要通过调整评价机制和各级教育行政部门的权利分布来提高政策执行的效果。
5) 评价应用方面政策工具的使用情况
评价应用方面主要使用能力建设工具。
教师评价的结果除了用于衡量绩效工资水平，更重要的是合理使用评价结果促进教师专业发展 [19] 。为保障评价结果能有效促进教师专业发展，教师评价政策通过资源配置、引导支持、教育培训、政策倾斜、环境优化和教师队伍建设等方式，提高政策执行主体的评价能力。同时，评价结果的作用是广泛而多面的，所以也会配合使用其他政策工具，如使用劝告工具来宣传优秀教师事迹，从而引导广大教师积极投身教育事业，同时在全社会形成尊师重教的良好风尚，提高教师的工作幸福感。
4. 研究结论与建议
4.1. 研究结论
1) 政策工具方面：配置齐全，分布断层
我国教师评价政策主要使用能力建设工具和系统变化工具。总的来讲，政策工具的选择不仅要考虑政策工具本身，还要考虑工具运作的环境、目标，以及工具属性与政策适切性等问题。我国作为社会主义国家，国家教育部门在教育决策上享有较高的话语权，在教育评价改革方面也倾向于传统的自上而下式改革，所以对能力建设工具和系统变化工具的依赖程度较高。同时，我国目前在教师评价的政策执行方面仍存在诸多问题，教师评价在促进教育高质量发展方面尚未发挥全部价值，亟需采取强有力的措施，从根本上完善教师评价机制建设。能力建设工具和系统变化工具在完善教师评价标准和教育行政部门责权分布方面有重要作用，但这两种工具也存在见效时间慢、改革阻力大、完善过程中容易出现动力不足等问题，需要其他政策工具配合。比如命令性工具的强制性可以为评价改革提供保障，激励性工具和劝告工具能调动目标群体的积极性。总而言之，政府在制定政策的过程中，需要综合考虑政策的问题、环境、目标、工具本身等条件，配置合适的政策工具。
2) 政策内容方面：层次分布，差异显著
教师评价政策以评价指标为主体，评价实施和评价应用次之，不同内容维度存在显著差异。评价指标是教师评价工作的指南针，评价实施负责将教师评价落到实处，两者在教师评价工作中互为表里，是教师评价工作的主体，也是教师评价政策关注的焦点。在政策文本中有关评价主体的内容不多，讨论空间较小。自改革开放以来，我国的教师评价制度从以定性评价为主走向以定量评价为主，并在20世纪90年代推出了一系列量化考核评价策略 [19] ，后来由于评价体系的僵化，单纯追求量化指标的想法又受到批判。由此可见，教师评价是动态的、发展的。当前通过对评价结果如果更好促进教师专业发展成为教师评价领域普遍关注的问题，说明我们仍需深化教师评价改革的理论研究，在教师评价政策中关注评价应用方面的改革，进一步完善教师评价机制。
3) 二维分析方面：组合多样，侧重不一
评价指标与能力建设工具联系紧密，评价实施与系统变化工具联系紧密，评价目标与激励性工具联系紧密，评价应用中各种政策工具的使用频次较为均衡。政策工具与政策内容的组合差异体现了我国政府在教师评价政策中的实施偏好以及各类政策工具的适用范围，对教师评价政策的执行产生了深远影响。总而言之，政策内容与政策工具的组合有其合理之处，但也要注意可能会出现内部结构失调的问题，比如评价主体只使用了两种政策工具，没有使用命令性工具来切实保证教师在评价过程中的主体性地位。所以教师评价政策要考虑政策内容和政策工具的适切性、有效性和科学性，不断优化政策工具和内容的组合。
4.2. 建议与思考
1) 政策工具方面
长期以来，我国教师评价都采用“平均制”分配或终结性评价，但因教师工作的隐蔽性和模糊性等特点，以上评价标准均存在较大弊端 [20] 。针对这一问题，我们可通过能力建设工具来明确教师评价的各项规范。同时，虽然国家已对教师评价有了明确的价值导向和操作要求，但在实际评价过程中，学校仍倾向于使用终结性评价指标，这实际上体现了教育管理者对评价政策核心内涵的把握不到位。能力建设工具可为政策执行对象提供教育培训，帮助广大教育工作者了解教师评价的发展动向。另一方面，我国对教师的表彰主要以精神激励为主，这与中国传统观念中教师安贫乐道的形象相契合。但随着社会发展，教师自我角色认同和公众对教师群体的认识产生了变化，在使用激励性工具时，可以采取物质奖励和精神激励相结合的方式，同时继续加大对农村学校教师的经济补贴力度。
2) 政策内容方面
在评价目标方面应当扩大考核对象的范围，兼顾顶线评价和底线评价 [21] 。不仅要关注教师队伍中少数的教学名师和师德楷模，也要关注青年教师和处于职业初期的教师，在教师发展的不同阶段设立不同的评价目标。在评价指标方面，要将评价重点从教学实绩转向品德修养，在教师评价中真正落实“师德为先”的标准。在评价应用方面，要为教师提供及时的、量身定制的反馈，并将结果及时传达给教师，发挥评价结果促进教师成长的正向作用。在评价实施方面要增强学校在教师评价中的自主权，同时将现代化信息技术应用于教师评价工作，对教师评价情况进行长期跟踪监测。在评价主体上，应当重视学生评价的作用，同时还要提高评价主体的素养，突破教师自评、同行互评中的主观判断、刻板印象、情感打分等问题，明确各主体参与教师评价的内容与权限，保持评价的客观、公正与科学。
3) 合理匹配政策工具与内容
合理利用激励性工具，运用物质奖励和精神奖励来充分调动各地各校开展教师评价改革，提高各方主体参与教师评价的积极性。同时运用劝告工具，增强社会对教师评价重要性的认识，树立并提倡正确的教师评价观念。加强命令性工具和系统变化工具在评价实施过程中的应用，出台专门、完善的教师评价政策，建立健全教师评价管理体系和组织机制，制定相应的监督条例和惩处办法，为教师评价工作提供所需的资源和条件。合理利用政策工具加强评价结果的应用，完善教师评价结果反馈机制，增加激励性工具的使用，发挥评价结果促进教师专业发展的作用。