SD  >> Vol. 8 No. 3 (July 2018)

    湖南城乡及城市内部“双二元”结构的问题与对策思考
    Discussion on Problems of “Double Dual” Structure in Urban-Rural Areas and Internal City in Hunan Province

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作者:  

陈湘满,闫 蕾:湘潭大学商学院,湖南 湘潭

关键词:
城乡二元结构城市内部二元结构棚户区户籍管理制度The Dual Structure between Urban and Rural Areas The Dual Structure of Internal Cities Shanty Towns Household Registration Management System

摘要:

湖南省面临着城乡之间以及城市内部两个二元结构问题。本文对湖南“双二元”结构的主要表现及其原因进行了深入剖析,主要结论:城乡之间二元结构的外在表现包括城乡居民收入差距过大、城乡居民消费水平悬殊、城乡基础设施建设不平衡以及城乡教育水平差距大等,主要原因是长期的户籍制度、产业结构;而城市内部二元结构的外在表现包括棚户区的存在、城市整体市容市貌受影响以及留守儿童问题等,其原因集中于农民工难以融入城市、城市不断拓展忽视了旧城改造。最后提出了破除湖南省“双二元”结构的相关对策建议。

Hunan province is faced with double dual structural problems in urban-rural areas and internal city. This paper analyzes the main performance and its reason of the double dual structure. It is found that the external performance of the dual structure between urban and rural areas includes the large income gap between urban and rural residents, the disparity in urban and rural residents’ consumption level, the imbalance of urban and rural infrastructure construction and the large gap between urban and rural education level, and that the dual structure in the internal city focuses on the existence of shanty towns, the influence of the overall city appearance and the problems of left behind children. Finally, some relevant countermeasures and suggestions are put forward to eliminate the “double dual” structure in Hunan province.

1. 引言

进入21世纪,湖南省城镇化发展速度明显加快,据初步核算,2016年全省城镇化率提升了1.5个百分点左右。但是城乡之间以及城市内部两个二元结构问题。如果对这个问题置之不理,任其发展,势必会影响社会稳定,减弱经济发展后劲,减缓城镇化进程 [1] ,从而影响全面建成小康社会目标的实现。破解两个二元结构不仅是新型城镇化的客观要求,也是推动区域协调发展的现实路径 [2] 。二元社会结构的本质特征是,城市居民大多参与以社会化大生产为主的城市经济,而农村居民大多参与以农业为主的小农经济,城市居民和农村居民在衣食住行以及教育背景等方面存在相当差距。此外,城市内部的景观存在着巨大的反差,城市居民所处的生活环境以及所享受的生活质量也存在差异。

2. 长期积累的城乡二元结构

2.1. 城乡居民人均可支配收入差距过大

不合理二元结构的长期存在,再加上城市在经济建设、基础设施建设上的开发都远远早于农村,使得和城市居民比较农村居民收入提高缓慢,城乡居民人均可支配收入差距过大。

图1可知,2008年以来,湖南省城乡居民人均可支配收入的相对差距一直大于2.5,有时甚至达到了3。而绝大多数国家和地区工业化过程中城乡居民人均可支配收入的相对差距都在1.5~2倍左右。因此,与正常状态相比,湖南省的城乡居民人均可支配收入差距无疑偏离了正常水平。

2.2. 城乡居民人均消费支出存在一定差距

城乡居民人均可支配收入存在差距并且农村社会保障体系不健全,使得城乡居民人均消费支出也存在差距。

图2可以看出,2008年至2013年城乡居民人均消费支出的差距比一直在2.5左右徘徊,直到近年才稍有降低,不过也没有跌破2。和城市居民相比,农村居民缺乏消费能力,恩格尔系数较高,消费水

Figure 1. Per capita disposable income of urban and rural residents in Hunan province (yuan)

图1. 湖南省城乡居民人均可支配收入(元)

资料来源:根据湖南省2016年统计年鉴数据绘制

Figure 2. Per capita consumption expenditure of urban and rural residents in Hunan province (yuan)

图2. 湖南省城乡居民人均消费支出(元)

平远远比不上城镇居民。

2.3. 城乡基础设施建设不平衡

目前,城市基本具备了较完善的经济基础设施(包括公共设施、公共工程和其他交通部门)以及社会性基础设施(商业服务业、医疗、教育、科研、文化、体育等设施)。然而大部分农村的基础设施较缺乏,建设较落后。

图3图4以及图5可以看出城乡的基础设施建设数量差距明显,城乡基础设施差距较大会造成城乡产出率差距较大,而基础设施的落后也成为农村发展的瓶颈,制约农村经济发展,进一步拉大城乡间的差距,成为城乡间二元结构的突出特征之一。

2.4. 城乡所拥有的休闲娱乐设施在质和量上存在差距

大多农村居民为满足基本的物质需求而出外打工,对精神文化方面需求较少,与此相反,现阶段城镇市民文化生活丰富多彩。湖南省城乡的服务业企业数量存在巨大差距,城镇一个区的服务业数量甚至比一整个县的服务业数量更多。此外农村居民大多文化程度低、收入水平低,在广大农村地区,农民的休闲娱乐生活单调、落后,除了看电视、打麻将、玩扑克牌外,很少有别的文化活动。而城市居民可以健身,看电影,唱歌,还可以去书店读书。总的来说,和城市居民相比较,农村居民所能享受的休闲娱乐设施不仅数量较少而且缺乏积极向上的引导作用。

2.5. 城乡儿童的生活环境存在巨大差距

在二孩政策出台以前的很长一段时间,大多城镇居民家中只生育一个孩子,家人提供全方位的关心呵护;与此同时,农村居民多为两个孩子,且农民工为了生计去城市打工时,很少有人具备带领全家人

Figure 3. Rate of urban and rural water use in Hunan province (%)

图3. 湖南省城乡用水普及率(%)

Figure 4. Urban and rural gas popularization rate in Hunan province (%)

图4. 湖南省城乡燃气普及率(%)

资料来源:中华人民共和国住房和城乡建设部

Figure 5. The number of lamps (Erigeron) of urban and rural road lighting in Hunan Province

图5. 湖南省城乡道路照明灯盏数(盏)

在城市安身的资金和能力,因此很大一部分人将孩子留在农村家中,由爷爷奶奶照看甚至自己照看自己。

表1可以看出十年间留守儿童数量的巨大变化,根据2010年全国第六次人口普查的数据可知,与2000年第五次人口普查相比,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116,995,327人,增加81.03%。农民工进城打工本意是为了给孩子更好的未来,然而近年来,却起到了反作用。很多文献研究表明,父母外出打工对农村留守儿童的就业率和学习成绩都有负面影响。农村留守儿童和城镇小孩相比较,生活质量不高,在生理心理层面上缺乏关心,留守儿童遭受虐待、走上邪路甚至自杀的新闻屡屡见报,他们变成了我国的弱势群体。留守儿童问题的出现是由于在城市化过

Table 1. The children constitute of China

表1. 我国儿童的构成

程中忽略了农民工的市民化、家庭化问题,孩子缺少健康积极的成长环境。

3. 逐渐分化的城市内部二元结构

3.1. 中心城区的棚户区影响城市景观

湖南省棚户区指的是城市危房、垦区危房以及城中村在内的破旧房屋。城市内部存在大量环境脏、乱、差,基础公共设施不健全的棚户区和城中村 [3] ,这些城市中心城区棚户区与新开发区在景观上形成巨大反差。城市内部一边高楼大厦,另一边棚户连片极其影响城市整体市容市貌,是城市内部二元结构的一个重要外在表现。

3.2. 棚户区居民的生活质量较差

城市内部的二元结构一定程度上可以说是城乡二元结构向城市的延伸。棚户区的存在虽然解决了大量城市中低收入者以及外来人口的居住生活问题,但随着城市功能的提升和完善,棚户区远远落后经济社会发展的要求。棚户区的房屋大多密度大、基础设施配套不齐全、治安和消防隐患大,成为建筑质量差、居住人群收入低且以居住功能为主的危旧房集中区;而新开发的景观区大多是高楼大厦,环境优美、设施先进、交通便利。城市内部棚户区居民与非棚户区居民的居住环境以及收入水平存在一定差距,在城市内部形成明显反差。

居住于棚户区的居民多数从事的是低技术含量的工作,图6选取了几个典型行业,显示了2014年长沙市各个行业的从业人员工资总额。由图6可以看出,不同行业的工资总额是存在一定差距的,相比之下低技术含量工作的工资较低,这也就导致了棚户区居民的生活质量较差。

3.3. 流入城市的农民工无法享受充分的权利

进入新世纪,城市不断地发展,然而户籍制度把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体。目前,我国城镇的教育、医疗、社会保险、公共服务等资源是依据本地城镇户籍人口配置的,大量非本地城镇户籍人口,尤其是农民工,尽管实现了地域转移和职业转换,但无法实现身份和地位的同步转变。在客观上他们不能平等地享受城镇的公共服务与资源,农民不能平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果 [4] ,即流入城市的大部分农民工在户籍制度划分的“等级”下所享受的基本公共服务与城市居民存在着差距。

表2可以看出,转移到城市的农民工无法享受到和城镇居民相同的待遇,在享受社会权利以及基础公共服务方面比不上城镇居民。2014年3月中国社会科学院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》显示,2012年我国城镇人口的养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险的参与率分别为42.75%,

资料来源:根据长沙市2016年统计年鉴数据绘制

Figure 6. Labor remuneration of unit employees in Changsha in 2015 (yuan)

图6. 长沙市2015年单位从业人员劳动报酬(元)

Table 2. The difference between migrant workers and urban residents enjoying public services

表2. 农民工与城市居民享受公共服务的差异

75.36%,21.39%,21.68%,而同期农民工的参与率分别为14.3%、16.9%、8.4%、6.1%,二者的差距十分明显 [5] 。

3.4. 农民工无法享受平等的社会待遇

进城的务工人员,多数受教育程度不高、技术能力不强,他们很难进入高技术含量行业或其他高收入行业,只能加入低技能型的劳动密集型行业,这些行业薪酬一般较低,拉大了农民工与城市居民的收入差距,农民工收入较低、居住环境恶劣,长期的心理压力使得自杀率和犯罪率急剧上升 [6] 。在工作生活中,部分城市居民对农民工有歧视心理,进城务工人员长期得不到城市的认同和接纳,无法融入社会,享受不到应有的权利,矛盾累积,加剧了对社会的不满,成为影响社会稳定发展的重大安全隐患。

4. 湖南省“双二元”结构的原因透视

4.1. 城乡二元结构形成原因

4.1.1. 户籍管理制度导致城乡二元结构产生

根深蒂固的城乡二元化户籍管理制度是造成城乡二元结构的根源,它限制了人口的自由迁徙,使农村剩余劳动力难以在城镇就业及定居,从而延缓了整个国家的城镇化进程。且在以前国家基本户籍管理制度属于中央事权,地方只能在国家确定的基本户籍管理制度原则和政策范围内,结合本地实际进行探索、制定具体措施,自主权较小,一定程度上限制了各地方政府职能的发挥。同时,为了发展工业,我国在户籍管理制度的基础上逐步建立了人民公社制度以及统购统销制度。在这三大制度强有力的支撑下,工业化建设稳步发展,而工业又基本集中在城市,最终形成城市发展优于农村的情况,城乡二元结构产生。

4.1.2. 优先发展重工业推动了城乡二元结构的形成

我国二元结构的形成有着深刻的历史背景。新中国成立时向苏联学习制定了优先发展重工业向社会主义过渡的战略。在那个阶段,相较重工业来说我国农业较为发达,于是发展重工业的策略就是以农养工。由于工业主要在城市,农业主要集中在农村,以农养工的策略加上国家对工业的政策扶持,使得农村发展与城市相比较为落后,一定程度上也推动了城乡二元结构的形成。

4.1.3. 农村致富渠道单一加深了城乡二元结构

土地是农民最重要的资本,然而在之前的很长一段时间内我国的土地产权制度处于待完善状态。农民无法利用土地的市场化流转获取收益,大多只能靠种地或者外出务工维持生活,收入水平较低。此外农村的发展需要大量的资金,但由于农村建设融资平台的不健全,无法给农村建设提供充足的资金支持,减缓了农村发展的速度以及城镇化建设的进程 [7] 。农村缺乏发展的资金,想要追赶城市步伐难上加难,加深了城乡之间的二元结构。

4.1.4. 农村教育水平的落后和人才的流失固化了城乡二元结构

城乡教育不平等在目前并没有被打破——教育资源在城乡之间分配极不均匀,农村在教学设施和师资力量方面都无法跟城市相比,加之大量有文化、会经营、懂技术有较高素质的农民进了城,留在农村的农民大多文化水平低、经济条件差 [8] ,无能力对农村进行发展,影响新农村的建设和农民收入的提高。近几年来,即使政府为了改善贫困山区的教育现状,实行各种帮扶政策想要充实乡村教师队伍,但由于农村生活条件艰苦,留不住优秀的教师,教师通过各种渠道离岗离职,造成农村人才的流失,影响农村教育的长足发展,进一步固化了城乡二元结构。

4.2. 城市内部的二元结构形成原因

4.2.1. 农民工进城但难以融入城市

在城市化进程中,一批相对传统农民来说更有技术、更有文化的农民率先流入城市,然而由于城乡二元结构的限制,这部分农民工无法真正融入城市,产生了复杂的农民工市民化问题。这部分人群虽然工作、居住在城市,但是由于户籍制度的制约,仅仅实现了职业转化,他们在政治、经济、文化以及社会地位等方面都处于弱势。农业转移人口没有随着进城务工而同步实现市民化 [9] ,变为有别于城市居民的群体,使传统意义上的城乡二元结构向城市延伸,城市内部二元结构产生。

4.2.2. 部分低收入居民助推了棚户区的存在

城市的房屋价格总体呈增长态势,对于原本收入水平较低又居住条件较差的城镇家庭来说,无力负担旧房改造或新房购买,于是其不能得到维修保养的房屋就在经济发展中被社会淘汰,形成了棚户区。与此同时,大量的务工者来到城市打工,他们经济情况并不宽裕,只能在城镇中寻找租金低廉的破旧房屋居住,这些住宅设施十分简陋,是棚户区的组成部分之一。

4.2.3. 棚户区改造错综复杂难度较大

对棚户区进行改造是一个重大的工程,这个工程需要科学合理的总体规划以及健全的改造制度。科学合理的总体规划可以使得棚户区改造平稳有序推进,此外,大多数棚户区居民的就业技能较低,仅仅依靠收取房租谋生,如果没有健全的改造制度,简单的拆迁赔款只是治标不治本,并不能保障这些居民日后的生活。不合理以及不健全的棚户区改造制度不仅不能消解城市内部的二元结构,反而进一步加剧了城市内部的二元结构。

4.2.4. 城镇居民对农民工的歧视

长期以来城市居民拥有更好的生活环境,接受更高质量的教育,享受更加便利的服务,他们和农.民工相比具有各种优势,流入城市的农民工无法享受到和城市居民相同的待遇,大多数生活质量较低。这一切使得一些城市居民形成了一种歧视农民工乃至农民的思维,他们以自己的城市居民身份为傲,而农民工因为自己外来务工的身份受到城市居民的歧视,这种歧视根深蒂固,整个湖南沉浸在这种潜移默化的思维包袱下,使得城乡居民不仅在经济上存在差距,更从心理上被划分了“等级”,这种“有色眼光”在加剧城乡之间二元结构的同时,还间接固化了城市内部的二元结构。

5. 破除湖南省“双二元”结构的对策思考

破除湖南省“双二元”结构的总体思路是“双线并举”。一条线是从农村着手,用工业化带动农业现代化,改善农民生活;另一条线即从城市着手,推行棚户区改造,解决农民工市民化问题。通过“双线并举”从实质上破除湖南省的两个二元结构。

5.1. 深化户籍制度改革

城乡二元化户籍管理制度是造成二元结构的根源,因此,合理且有力的制度建设是破除两个二元结构的保证,要破除两个二元结构,必须进行制度创新。早在2015年,湖南省就根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了关于户籍制度改革的总体目标:统一城乡户口登记制度,进一步调整户口迁移政策,大力实施居住证制度,建立健全实际居住人口登记制度。推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、公共文化、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。在2017年,国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》又提出要深化户籍制度改革,落实人地挂钩、支持农业转移人口市民化财政政策。

在总目标的指导下,湖南省首先应深化户籍管理制度改革。不能仅仅关注农业户口与非农业户口已经统一登记为居民户口,更重要的是要把户口登记改革与教育、医疗等“附加功能”的改革同时推进,关注户口改变的同时居民所享有的权利是否同时被更新,进行平等享受权利的制度变革。此外,应建立现代公共服务制度,使农村居住者与城市居住者能够平等地享有政府提供的公共服务。此外,还要加大政府对农村公共服务的财政投入,包括教育文化设施、公共交通、消防、绿化等方面,统筹城乡义务教育资源的合理分配 [10] ,使农村居住者可以享受与城市居住者相同的公共服务。

5.2. 推进农村产权制度变革

在2017年,国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》中指出要稳步推进农村集体产权制度改革。具体要加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围,细化和落实农村土地“三权分置”办法。开展土地经营权入股,发展农业产业化经营试点,全面开展农村集体资产清产核资,明晰产权归属,稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革。扩大农村集体产权制度改革试点,稳妥推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

可以从重庆统筹城乡综合配套的改革试验中汲取经验,积极发展各类土地流转中介机构,发展农村土地使用权交易市场,农民可以对其所承包的土地转包、出租、继承和有偿转让,并可作为资本入股取得其应有的股权和红利。通过农村产权制度的变革,可以拓宽农民致富管道,提高农民收入水平,改善农村生活水平。

5.3. 转变农业生产方式,推进农业现代化建设

湖南是一个农业大省,农村人口比重较大,因此,推进农业现代化发展对湖南省的发展极其重要,可以为城乡一体化提供坚实的物质保障。农业的生产率低下,会将大部分劳动人口限制在土地上,制约非农产业的进一步发展,影响农民的生活质量提高。只有推进了农业现代化、机械化,坚持以现代工业经营管理理念和方式来组织农业生产经营,以现代工业技术装备和信息智能化技术提升农业生产水平 [11] ,推进传统农业向现代农业的转型升级和融合发展,才能解放多余农业劳动力,有助于农村发展二三产业,实现农村产业的融合发展,为破除二元结构打下坚实物质基础。

5.4. 拓宽农村建设融资渠道

由于农村地区融资平台不足,难以筹措建设资金,湖南省政府应该通过有效的财政、金融等政策倾斜解决农村中小企业资金短缺、融资难的问题。可以加大相关资金政策对农村的倾斜力度,努力推进农村金融改革与创新 [12] ,加大农业信贷的份额,然后根据当地特色进行招标建厂,并对建成的乡镇企业给予一定的政策优惠 [13] ,助力农村中小企业发展。通过中小企业的发展带动农村的发展,改善农村生活环境,提升农民生活水平 [14] 。

5.5. 加快棚户区改造,实现城市现代化

要破除两个二元结构,城市的发展不能落后。而不解决棚户区问题,就无法实现城市的快速发展。在实际操作中,应针对不同的区位、土地价值和现实情况对不同的棚户区选取不同的改造方式,将各个棚户区按照最优利用方向承包给各个龙头企业进行开发,与棚户区居民签订合理的协议对他们进行原地安置或者异地安置,建立最低保障住房,根据棚户区所处地理位置对棚户区实行改造——或是保留原有历史风貌发展成景点或是拆迁重建成符合现代使用的建筑,完成对棚户区的完美改造。主要应吸引社会资金参与棚户区改造,改善城市景观,为统筹城乡发展提供更加合理的空间载体 [15] ,实现企业和棚户区居民的双赢,达到社会效益和经济效益的良好平衡。

5.6. 探索合理的农民工进城土地流转机制

重庆的九龙坡区在统筹城乡综合配套改革试验中提出“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”,以农民自愿就地转为城镇居民和扶持优秀农民工转户进城为重点,着力推进农村集体建设用地整理、综合性产业开发和新型农村社区建设。在保护和尊重农民土地承包权和宅基地权益的基础上,探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策,采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施,鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。

6. 结语

打破城乡分割的二元结构,最重要的是破除城乡二元化户籍管理制度,将农业户口与非农业户口统一为居民户口,制定合理的土地流转制度对想在城市定居的农民工采取自愿的原则用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地。同时应推进新农村建设,推进基础设施、公共服务和社会保障向农村延伸,促进城乡服务均等化,使农民收入不断增加,改善农村生活环境,加快提升广大农民的生活水平。户籍管理在这时发挥着人口登记和管理的本位作用,完成了户籍转变的农村居民获得与城镇居民均等、一致的社会身份和权利,能公平、公正的享受城镇公共资源和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现经济立足、社会接纳,身份认同和文化交融。这时,农业转移人口带领全家人实现了自然流动,城乡居民不论户籍平等地享受权利,这才真正的破除了城乡之间的二元结构。然后通过棚户区改造,提高棚户区居民的收入水平,破除城市内部二元结构,推动湖南整个经济社会的发展进步。

基金项目

湖南省社科规划重点项目“湖南省破解城乡之间和城市内部”两个二元结构、“提高城镇化水平和质量的思路与对策研究”(14ZDB03)。

文章引用:
陈湘满, 闫蕾. 湖南城乡及城市内部“双二元”结构的问题与对策思考[J]. 可持续发展, 2018, 8(3): 199-208. https://doi.org/10.12677/SD.2018.83022

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