法学  >> Vol. 8 No. 1 (January 2020)

比较法视野下的消费者公益诉讼制度
Public Interest Litigation System from the Perspective of Comparative Law

DOI: 10.12677/OJLS.2020.81025, PDF, HTML, XML, 下载: 318  浏览: 1,215 

作者: 袁 静:上海政法学院诉讼法专业,上海

关键词: 消费者公益诉讼制度细化Consumer Public Interest Litigation System Refinement

摘要: 2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对我国在2012年确立的以消费者团体为诉讼主体的消费者公益诉讼制度进行了完善。由于实体法的相关规定过于单一,再加上程序法方面没有对其保障不够完善,我国的消费者团体公益诉讼制度在实践中不能发挥其应有的作用,因而不能全面的维护消费者权益。本文在分析我国消费者公益诉讼的现状的基础上,结合其他各国关于消费者公益诉讼的理论与实践经验,在吸收和借鉴域外经验的基础上探讨我国消费者公益诉讼的完善。
Abstract: The Interpretation of the Supreme People’s Court and the Supreme People’s Procuratorate on sev-eral issues concerning the application of laws in procuratorial public interest litigation cases, which came into effect on March 2, 2018, improved the consumer public interest litigation system estab-lished in 2012 with consumer groups as the subject of litigation. Due to the singularity of the rele-vant provisions of the substantive law and the inadequate protection of procedural law, China’s consumer group public interest litigation system cannot play its due role in practice, and therefore cannot fully protect consumer rights. Based on the analysis of the current situation of consumer public interest litigation in China, this article explores the improvement of consumer public interest litigation in China on the basis of absorbing and drawing on foreign experience in combination with theories and practical experiences of consumer public interest litigation in other countries.

文章引用: 袁静. 比较法视野下的消费者公益诉讼制度[J]. 法学, 2020, 8(1): 168-175. https://doi.org/10.12677/OJLS.2020.81025

1. 引言

我国在2012年修改《民事诉讼法》时,在其第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此次修改只用了一个条款来规定公益诉讼制度,2013年修订的《消费者权益保护法》第47条进一步规定:“对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。”2018年2月通过的《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定增加了人民检察院以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼,但是关于这一制度的立法不完备之处显而易见,由于实体和程序上的立法规定简单,司法机关对于实践中出现的消费者公益诉讼案件往往无法操作导致案件不了了之,严重损害广大消费者的合法权益。

2. 消费者公益诉讼的基本理论

消费者公益诉讼中的公共利益显得尤为重要,“公共利益”这一概念最早起源于希腊,古希腊因其独特的城邦制度形成了一种“整体国家观”,古希腊时期的整体国家观就是指在理解个人与国家之间的关系上,将国家视为第一位的,而个人是第二位的,与国家观相联系的就是具有整体性与一致性的公共利益。目前,各国对于公共利益在立法上都没有准确的定义,都是一个抽象的规定。消费者公益诉讼是指由消费者保护团体等公益性社会团体为保护其成员利益或者按照团体成立宗旨所要维护的公共利益,以自己的名义提出诉讼,这一制度最早起源德国在其《反不正当竞争法》为了遏制不正当竞争规定的诉讼制度。

消费者公益诉讼是随着生产的社会化而产生的新型诉讼体制,因而相比于传统的民事诉讼,其具有自身的特点。首先,消费者公益诉讼是对社会不特定主体的保护,强调的是对社会公共利益的保护。实践中一旦发生产品侵权类型的案件,受其害的消费者一定是不特定的,危害的就是社会公共利益。其次,消费者公益诉讼的原告不一定要是传统诉讼中的“直接利害关系人”,这些受害的消费者常处于弱势地位,往往由第三方来代表多数人进行权益的维护。最后,消费者公益诉讼案件的判决效力比传统民事诉讼的判决效力更加广泛,对于没有加入到诉讼中的受到同一侵害的消费者同样适用。

消费者公益诉讼制度的建立是对市场经济的一种监管,该制度的建立具有重要且积极的意义。第一,维护消费者的整体利益。实践中很多消费者个体处于弱势地位,常常起诉无门之后选择放弃自身合法权益的维护,而消费者团体代为提起消费者公益诉讼就会使广大受害的消费者加入进来维护自身权益。第二,可以约束经营者的不法行为。由于该类案件中的消费者群体分散,起诉和举证方面都处于不利地位,导致很多经营者知法犯法,不断损害广大消费者的权益也得不到法律的制裁,而消费者团体和组织在起诉和举证方面都更加便利,对不法经营者的行为会产生约束和预防作用。

3. 国外关于消费者公益诉讼制度的构建

在域外关于消费者公益诉讼制度方面,各国都根据各自自身社会历史发展和社会条件的基础对该制度进行了设计,形成了各具特色的消费者公益诉讼制度。

(一) 德国

1) 立法演进

大陆法系的代表国家德国很早就在立法上规定了该制度,1896年德国出台了《不正当竞争防止法》,对消费者公益诉讼制度进行了规定,制定初期对消费者团体的诉讼权利具体内容没有进行规定,该法实施70年后,1965年德国对该法进行修改才赋予了消费者团体对损害消费者利益的不正当行为可以提起诉讼的权利。随后几年德国法治领域更加注重了对消费者权益的保护,1976年在多方努力下德国制定了《格式条款规制法》,将对不公正条款提起禁止使用的禁令诉权赋予了消费者团体,被赋予禁令诉权的消费者团体处于公益诉讼的主动地位。到了20世纪90年代由于受欧盟相关指令的影响,德国对消费者团体诉讼制度在立法上进行了较大的完善,在实体法和程序法方面都规定的比较完善。

2) 消费者公益诉讼实施程序

德国法对消费者公益诉讼主体资格进行了较为明确的规定,有权提起消费者公益诉讼的主体必须提前经过行政许可和登记,享有诉权资格的消费者团体章程须载明该组织的设立目的是为了保护消费者权益且享有法人资格,该消费者团体成员数量要达到75人以上,保证正常存续一年以上且依然具有履行公益诉讼的能力 [1]。登记的审查主体为联邦管理厅,消费者团体向联邦管理厅提交申请书和质询书,联邦管理厅一般只进行形式上的审查,决定是否进行许可登记,对具体内容是否真实往往不进行实质审查。联邦管理厅如果作出不予登记的决定,消费者团体可以向行政法院提出不服申请。德国的《禁令诉讼法》明确规定了消费者团体提起的公益诉讼判决具有扩张效力,但由于原则上判决效力仅及于当事人,消费者团体败诉后也不会影响其他消费者团体再次起诉。

3) 诉权范围

德国消费者公益诉讼的诉权范围包括三种:禁令请求权、损害赔偿请求权和不当利益剥夺请求权。德国的《不正当竞争防止法》、《禁令诉讼法》和《书籍价格约束法》都对禁令请求权进行了规定,即可以提出排除请求以及当存在反复危险的情况下可以请求禁令。其中,损害赔偿请求权由德国《法律服务法》进行规定,享有公共资金支持的消费者团体享有损害赔偿请求的诉权,作为诉讼主体参与诉讼,该诉权的优点在于可以节省消费者维权的诉讼成本,而广大受损害的消费者可以作为证人加入到诉讼中来并且获得损害赔偿。《不正当竞争防止法》在2004进行修改时新设了不当利益剥夺请求权,规定消费者团体可以请求违法者将不当得利上缴国库,这是德国创设的一种全新的制度,旨在更加全面的保护消费者的权益,本文认为该诉权的优点在于可以使不法经营者返还违法所得,其不以每一个体请求权的成立为条件,可以尽早的防止违法者不当利益的获得,但是存在的一个问题是其不当利益返还国库不利于消费者团体提起诉讼的积极性。

(二) 法国

1) 立法演进

法国消费者公益诉讼制度在立法方面受到20世纪70年代的司法判例的影响,1973年《关于商业及职业的法律》规定了消费者团体享有诉权,独具特色的是该诉权是一种私诉权,消费者团体是基于团体本身的利益而不是成员的个体利益来进行损害赔偿;1988年法国制定《关于认可的消费者团体诉权及消费者信息的法律》,规定了消费者享有不当格式条款停止使用的舒适权利;1992年法国在《加强对消费者保护的法律》中规定了共同代理诉讼制度;1993年法国颁布了《消费者法典》,2001年该法典在进行修改的过程中完善了消费者团体诉讼资格登记制度,规定了消费者团体可以对经营者违法或不当经营行为行使禁令诉权,将消费者团体德诉讼权利进行了扩大。

2) 消费者公益诉讼实施程序

法国对消费者团体的资格也进行了规定,重要条件是要经过行政部门认可,行政部门依据《消费者法典》进行认可,经过认可的消费者团体必须具备全国性或地方性,与任何经营者没有经济上的利害关系,消费者团体章程中明确表明保护消费者利益是该社团的目的,全国性的团体拥有1万名以上会员,地方性团体根据各地方的实际情况确定会员数,该团体成立时间必须满1年以上 [2]。申请许可的消费者团体提供书面申请,由当地检察厅对文书的真实性进行审查,必要时可以委托警察进行行政调查,该调查不具有司法上的性质。针对消费者团体提起的公益诉讼,其判决效力不涉及全体消费者,如果消费者团体败诉,其他消费者团体依然享有诉权,这一规定为消费者权益提供了较为坚实的保障。

3) 诉权范围

法国消费者公益诉讼的诉权种类繁多,消费者团体享有提起刑事附带民事诉讼的权利、不当格式条款禁令请求权、违法或不当的经营行为禁止请求权、参加消费者个人提起的损害赔偿诉讼之权利以及代理消费者请求损害赔偿的权利 [3]。这些诉讼权利均由《消费者法典》进行规定,提起刑事附带民事诉讼的权利是指消费者团体和检察官可以对构成犯罪同时侵害消费者权益的行为享有提起附带民事诉讼的权利。不正当格式条款禁令请求权则是一旦法院判决裁定经营方采取了不当格式条款的,经营者必须从格式合同中删除此条款。违法或不当的经营行为禁止请求权即消费者团体对违法或不当的经营行为侵害消费者合法权益的可以提起诉讼,请求停止该行为。同时规定当消费者因为经营者违反消费者保护法规先行提起损害赔偿请求诉讼时,符合条件的消费者团体可以参加到该诉讼中来,该诉权的特点在于必须由消费者先行提起诉讼。消费者团体胜诉则所有委托的消费者都将获得赔偿,消费者团体败诉则委托的消费者丧失诉权,尚未委托授权的消费者诉权不受影响,该制度在法国消费者公益诉讼制度中应用较少,因为消费委托授权的程序繁杂,再加上一旦消费者团体败诉,消费者个体就会面临诉权丧失的风险,所以在实践中该制度的应用较少。

(三) 日本

1) 立法演进

由于日本经济的高速发展带来的消费领域纠纷越来越多,在借鉴欧洲国家相关经验的基础上,2006年日本修改《消费者契约法》,此次修改后正式确立了消费者团体诉讼制度,规定了消费者团体可以向不法经营者提起不正当格式条款和违法不当行为禁令诉讼。2008年日本又对《赠品表示法》和《特定商交易法》进行了修改,对消费者团体诉讼制度进一步进行了规定。2013年日本通过了《消费者财产损害集团恢复的民事裁判程序特例法》,建立了损害赔偿型消费者集团诉讼制度 [4]。

2) 消费者公益诉讼实施程序

日本相关法律规定认为其可以提起消费者公益诉讼的主体必须具备特定资格,这些消费者团体要向相关机构进行登记。日本该类诉讼的审理实行“二阶段审理”模式 [5]。第一阶段的诉讼为确认经营者承担赔偿责任之诉讼(责任确认诉讼),案件由大审法院专属管辖,与一般民事案件相比,消费者集团诉讼提高了管辖法院级别,在审理的第一个阶段,法院只审理双方共同的争点问题,该阶段结束后的一个月内,消费者团体向法院提出申请请求保障消费者法典损害,由此案件进入第二个阶段,此时法院需要在受理后对全社会进行公告,其后经营者根据胜诉判决向消费者支付损害赔偿金,第二阶段的诉讼无需消费者团体或消费者个人通过诉讼方式启动,而是被告根据第一阶段的判决主动向消费者支付赔偿金。

3) 诉权范围

日本相关法律规定的诉权范围包括禁令请求权和损害赔偿请求权。2006年日本修改了《消费者契约法》,其中规定了禁令请求权,明确规定了消费者团体可以对经营者不正当格式条款和不正当违法行为提起禁令诉讼,提起公益诉讼的一方如果取得胜诉,被起诉的一方即必须停止实施侵害行为,此即禁令诉讼的主要目的;日本最初的相关法律中并没有规定损害赔偿请求权,2013年在《消费者财产损害集团恢复的民事裁判程序特例法》中新增的该项诉权,同时规定享有该诉权的主体只能是消费者团体,并且消费者团体只能针对金钱给付义务纠纷提起诉讼,损害赔偿的范围只包括直接产生的财产损失,人身损害、精神损害、预期利益损失、营业损失不属于集团诉讼赔偿范围,因此,消费者购买的商品因质量问题造成本人或他人人身损害不属赔偿范围。另外,由于消费者损害类型的多样化,日本对该诉权并没有规定损害赔偿具体数额。

需要说明的是,其他很多国家的消费者公益诉讼制度构建虽然在立法演进过程中进程不一,相关诉讼程序也有所不同,但是在诉权范围方面的规定基本相似,一般都是赋予消费者团体禁令请求权和损害赔偿请求权这两种诉权,如英国、意大利等国家,故此不再赘述。

(四) 我国台湾地区

1) 立法演进

我国台湾地区早在1994年就制定了《消费者保护法》,在该法的第50条和第53条分别对消费者保护团体提起损害赔偿之诉与不作为之诉问题作了规定,明确赋予以保护消费者为目的而设立登记的消费者保护团体提起不作为之诉的诉讼主体资格,2003年对该制度又进行了修改完善 [6]。另外,台湾地区在2003年修改后的《民事诉讼法则》中对公益法人团体提起不作为之诉等问题进一步作了一般性规定,形成了相对完备的消费者团体诉讼制度。

2) 消费者公益诉讼实施程序

台湾地区的《消费者权益保护法》第49条第一款规定,能够提起消费者公益诉讼的消费者团体必须具备四个条件:① 须属于具备法定条件的法人;② 须许可设立3年以上;③ 须设置有消费者保护专门人员;④ 须经消费者保护委员会评定为优良。消费者团体提起诉讼前要经过消费者保护官的同意以防止消费者保护团体滥用诉讼权利,引人注意的是台湾地区的《消费者权益保护法》对于消费者公益诉讼采取了强制代理的制度,即必须有律师代理诉讼,否则法院会以消费者团体的起诉程序不合法而裁定驳回原告诉讼请求。

3) 诉权范围

台湾地区在消费者公益诉讼中赋予消费者团体的诉权范围包括:不作为之诉和损害赔偿之诉 [7]。关于不作为之诉规定在台湾《消费者权益保护法》第53条,即消费者保护官或消保团体,就企业经营者重大违反本法有关保护消费者规定之行为,得向法院诉请停止或禁止之,前款诉讼免缴裁判费 [8]。学界称该种诉讼为不作为诉讼或不作为之诉。根据该条规定,可提起不作为诉讼的适格原告包括消费者保护官和消保团体,提起不作为之诉的一个特别要件在于企业经营者重大违反本法有关保护消费者规定,但是值得关注的是,由于民众对于自身消费权益维护的意识薄弱,再加上消费者团体提起诉讼要经过消费者保护官的同意,使得不作为之诉在台湾地区的实践中基本没有用武之地。损害赔偿诉讼规定在台湾地区《消费者权益保护法》第50条第六款,即消保团体对于同一之原因事件,致使众多消费者受害时,得受让20人以上消费者损害赔偿请求权后,以自己名义,提起诉讼。

4. 我国消费者公益诉讼现状及其面临的问题

(一) 我国消费者公益诉讼的实施现状

我国自2012年修改《民事诉讼法》以及2013年修改《消费者权益保护法》正式确立了以消费者团体为诉讼主体的消费者公益诉讼制度后,2015年最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,在全国13个省、自治区、直辖市的检察院开展试点工作。另外在消费者公益诉讼实施两年之后,最高院在2015年2月4日发布了《民诉法解释》,该解释丰富了公益诉讼程序上的规定,对公益诉讼的受理条件、管辖法院、告知程序、和解与调解、原告撤诉的限制以及裁判效力等内容均进行了具体规定,协调了公益诉讼与私益诉讼之间的关系,对于日后推动公益诉讼的有序进行起到了不可磨灭的积极作用;2018年通过了从3月2日开始施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,正式确立了在我国检察院可以成为公益诉讼的主体,对我国消费者公益诉讼制度的主体资格进行了完善。

虽然该制度在我国已经确立,近些年的消费者公益诉讼案件也得到了法院的支持,但是由于立法规定的简陋和往往涉及到社会公共利益的原因,使得司法实践中的消费者公益诉讼案件处理并没有预期中的那么顺利,很多消费者团体提起公益诉讼时沸沸扬扬,最后法院往往不会采取判决,使得这些案件不了了之,广大消费者的权益无法得到保护。例如2014年12月30日,浙江消保委正式向上海铁路运输法院提交消费维权民事公益诉讼起诉状,请求法院判令上海铁路局立即停止其“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的行为,这是新消法实施后,由消保组织提起的全国首例消费维权公益诉讼,并获得中国消费者协会支持,被称为“公益诉讼第一案”,引起了社会各界的官方关注,但是2015年1月30日,浙江消保委表示该案已被上海铁路运输法院裁定不予受理,浙江消保委因不服上海铁路运输法院的民事裁定,向上海铁路运输中级法院提起上诉。上诉期间,上诉人浙江消保委以相关讼争事项已与上海铁路局达成谅解,已无继续诉讼的必要为由,于2015年11月30日向上海铁路运输中级法院申请撤回上诉。实际上,司法实践中许多消费者公益诉讼都有为各种各样的原因并没有得到实体审理,消费者的合法权益并没有得到维护。

(二) 我国消费者公益诉讼制度存在的问题

1) 起诉的主体范围过于狭窄

我国最初确立消费者公益诉讼制度的时候,立法将享有诉讼权利的主体仅仅限定在省、自治区、直辖市以上的消费者协会,直到2018年2月通过《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》这一司法解释才将提起公益诉讼的主体扩大到人民检察院,虽然这一司法解释对我国消费者公益诉讼制度的起诉主体进行了完善,但是我国省级以下的消费者团体和我国的行政机关都没有提起诉讼的权利,实践中消费者公益诉讼频发、涉诉的金额较小且个体比较分散的特点,往往处于基层的消费者团体更加容易发现受害消费者并进行诉讼,由于我国对该主体的严格限制,实践中很多消费者即使受到了侵害也会选择采取不作为的方式,使我国的消费者公益诉讼制度无法全面发挥应有的作用。

2) 相关的程序设计缺乏

2015年最高院发布的《民事诉讼法解释》在消费者公益诉讼制度确立两年后才初步规定了该诉讼制度的受理条件、管辖法院、告知程序、和解与调解、原告撤诉的限制以及裁判效力等内容,但是很多重要的诉讼程序立法都没有进行规定,所以我国消费者公益诉讼制度的程序保障还是存在着很多问题。比如对于我国消费者公益诉讼的诉讼费用问题就没有在充分考虑该诉讼制度特殊性和我国国情的基础上另行进行规定,使得实践中很多消费者因为高昂的诉讼费用对维权之路望而却步;司法解释中对消费者公益诉讼审理过程中的举证问题也没有另行进行规定,而是按照一般民事案件的举证规则来进行,然而由于消费者自身处于弱势地位再加上受侵害的消费者群体分散,往往很难举证证明其受侵害的程度,使得诉讼中双方的对抗并没有一个公平的基础;另外,我国立法也没有规定法院对消费者公益诉讼案件所作判决效力的范围,实践中很多都是按照民事诉讼中的一般规定来进行,不免漏洞百出。

3) 相应的配套制度缺失

消费者公益诉讼原告主体不要求是具有利害关系的当事人这一特殊性,在实践中该诉讼往往会出现两个极端的走向,一种是由于该类诉讼往往涉案金额较小,广大消费者又处于弱势地位,再加上很多消费者对于诉讼怀有恐惧和害怕的心理往往选择不提起诉讼,使得该制度流于形式;另一种情况就是由于不要求提起诉讼的主体与案件具有直接利害关系,导致消费者团体滥诉的情形,造成司法资源的严重浪费。对于这两种可能发生的情形我国都没有采取任何相关的制度设计进行约束和避免,使得这两种情形在实践中时有发生。

5. 我国消费者公益诉讼制度的完善

(一) 适当扩大我国消费者公益诉讼的原告范围

如前文所述,世界其他国家对消费者公益诉讼的诉讼主体的范围的规定虽然具有一定的相似之处,但各国之间仍然各有不同,关于我国消费者公益诉讼原告的范围应该如何确定也是一个非常值得思考的问题。我国近些年来经济飞速发展,社会化生产日新月异,受经济利益的驱使很多消费者会采取违法的方式损害消费者权益,所以笔者认为在我国扩大消费者公益诉讼的起诉主体是必要的。我国目前的消费者公益诉讼原告只包括省级以上消费者协会和人民检察院,笔者认为可以参考国外的相关经验赋予消费者个人、行政机关诉讼主体资格,甚至可以适当加入省级以下的消费者组织,对我国消费者权益进行全面的保障。特别说明的是由于行政机关具有国家机关的性质,如果行政机关享有诉讼主体资格,其代广大消费者维权的过程必将更加顺利,在保障了消费者权益的同时还能树立行政机关的良好形象。

(二) 对消费者公益诉讼程序进行细化

我国对于消费者公益诉讼的程序规定比较粗略,对很多诉讼程序中面临的问题都没有进行规定,使得司法实践中法院对于该类案件的处理也草草结案。首先,应当完善我国消费者公益诉讼诉讼费用承担的问题。目前该问题我国是按照传统案件实行原告预交然后败诉者承担的规则,但是公益诉讼案件中原告预交高昂的诉讼费用严重打击了消费者选择公益诉讼的积极性。在这个问题上,其他很多国家也都是采取和传统民事诉讼一样的诉讼费用制度,如英国、美国、澳大利亚、瑞典、丹麦、挪威等,但是泰国和越南实行的是诉讼费用全免原则使其公益诉讼方便原告。笔者认为我国完全可以参照泰国和越南的经验,实行消费者公益诉讼的诉讼费用全免原则,由国家先行垫付,最后由败诉者承担。其次,对我国消费者公益诉讼证据制度进行完善。司法实践告诉我们消费者权益保护中,原告举证十分困难导致消费者往往需要承担败诉风险,该类案件中的证据开示程序尤为重要,例如德国、日本等国家就建立“文书提出命令”制度,拒绝提出文书的当事人将会承担不利的事实认定,巴西和葡萄牙允许法官依职权调查证据,我国也应当完善证据开示制度,确保原告可以获得相关证据材料。再次,在消费者公益诉讼诉权范围上,笔者认为我国可以借鉴国外经验,将我国的诉权范围扩张到损害赔偿请求权、惩罚性损害赔偿请求权以及不当得利剥夺请求权。使得消费者合法权益得到保障的同时还能使违法经营者不能获利,保障实质正义。最后,明确我国消费者公益诉讼判决的效力。笔者认为在这一问题上,可以借鉴巴西和葡萄牙的规定,若原告败诉,其他诉讼主体如果发现新证据就可以继续提起诉讼请求权利保护,否则法院裁定不予受理,这样不仅可以防止滥诉的情形还保障了判决的既判力。

一项制度的完善不是一朝一夕就可以完成的,只有在社会的不断发展中才能逐步健全,相信我国的消费者公益诉讼制度随着时代的发展和我国法治的不断前进,一定会更加成熟和健全。

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