1. 引言
2019年6月公布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》 (国发(2019)12号)中明确提出，要优化乡村休闲旅游业，实施休闲农业和乡村旅游精品工程。乡村旅游的发展可以优化农业产业结构、促进农民增收、帮助农民脱贫、保护生态环境、促进城乡一体化。乡村旅游已成为拉动经济增长的新引擎，是我国旅游业和农业发展的新亮点。乡村旅游作为新型业态和消费业态，在快速发展过程中，普遍存在着旅游同质化，相关产业发展不配套，景观城市化严重，乡村文化沙漠化和人才匮乏等问题 [1]。为此，在这种背景下，如何有效发挥政府作用，正确处理好政府与市场的关系，明确政府角色，积极转变政府职能，在尊重市场规律的前提下，科学有效地进行宏观调控，不进行直接的行政干预，而是尽可能采用经济、法律的手段来带动乡村旅游的发展，也就有利于发展农村经济，解决三农问题，实现乡村振兴。
2. 乡村旅游发展中政府作用的重要性
乡村旅游具有突出的公共产品属性，即具有非竞争性、非排他性和外部性。第一，非竞争性是指某个人对一种物品的消费，并不妨碍别人对该物品的消费。这种非竞争性会导致乡村旅游在开发中，基础设施及生态资源会遭受不同程度的破坏，不利于乡村的可持续发展，由于存在这样的属性，政府的干预就十分必要，迫切需要政府发挥应有的职能。第二，非排他性是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品，虽然在技术上可以排斥他人消费，但是在技术上要求很高，与公众利益也是相背的，经济上也不现实。这种非排他性会导致公共物品供给不足，比如道路设施建设、基础的服务配套设施。由于这些公共物品投资周期长，参与乡村旅游建设的多方力量不愿意提供这些公共物品，因而就需要政府投入一定的资金，来促进乡村旅游的发展。乡村旅游的外部性分为正效应和负效应。正效应体现在乡村旅游的发展为乡村带来更多的产业发展空间，传承和弘扬乡村文化，促进乡村生态资源合理利用。而乡村旅游的负效应则是在资源开发中慢慢积累的，不当的开发导致乡村生态环境和人文资源的破坏，尤其是不尊重当地文化，造成的文化“沙漠”，这些都会严重影响乡村旅游的可持续发展。
市场这只“无形”的手不是万能的，乡村旅游的公共产品属性，意味着乡村旅游的发展不能完全交给市场，政府的旅游政策涉及到方方面面，并且要达到政策所要的目标。市场存在固有的弊端会一定程度阻碍乡村旅游的开发，而这不利于乡村旅游的长远发展，就需要政府的宏观调控来参与到乡村旅游的发展中。因此，政府在乡村旅游发展中有着不可忽视的作用 [2]。
3. 乡村旅游发展中政府作用的缺陷与不足
地方政府在乡村旅游的蓬勃发展中起着至关重要的作用。乡村旅游业作为一项一举多赢的战略产业，在很大程度上要依靠政府政策的引导和资金上的支持。但各地发展模式、发展速度和水平存在一定的差异，各个区域乡村旅游发展程度不一，质量参差不齐，政府作用的发挥仍然存在着缺陷和不足，主要体现在已下几个方面。
3.1. 缺乏科学合理规划
乡村旅游是社会主义新农村建设的重要组成部分，在统筹规划中政府起着主导作用。制定规划构建乡村旅游规划内容，提出发展乡村旅游的总体思路是政府参与规划的核心内容。而在规划过程中，地方政府为了追求政绩，没有对乡村旅游的整体情况进行了解，有的甚至没有进行充足的调研和分析，草草的进行布局，严重缺乏论证，对于乡村旅游的形象策划、发展方向与布局、开发策划等，缺乏规划目标。最终导致自然资源与地理环境无法实现价值最大化，造成极大浪费 [3]。
地方政府缺乏顶层设计，没有坚持规划先行的原则。很多地方都成了同质化的重灾区，没有规划的乡村旅游带来的是“天下古镇一个样”的低水平重复和恶性循环。旅游规划实际上是对旅游资源的配置，缺乏科学合理规划，只是一味追求开发速度，致使很多乡村旅游产品都是照搬照抄、简单复制，没有对乡土文化、人文情怀的挖掘和创意展示，旅游产品同质化严重，缺乏个性。同时，在规划过程中，行政长官意志是一个很大的影响因素，很可能使规划流于形式，从而造成乡村旅游发展混乱无章、缺乏吸引力。
3.2. 未能发挥监管作用
地方政府的监管作用体现在乡村旅游中吃、住、行等各个方面的监管。在乡村旅游开发过程中，地方政府未能充分发挥市场监管作用，出现了一系列的问题，例如乡村旅游点随意停业的问题、土地的占用与审批问题、环境保护问题、资源浪费等 [4]。更有缺乏对乡村旅游从业人员的监管，未能设定相应的门槛，尤其是从业人员的职业道德没有足够的监督，使一些强制性的消费经常发生。同时，政府对乡村旅游发展过程中的政策落实情况没有进行有力监督，一些好的政策和规划浮于表面，未落实到实处。例如：旅游资源和当地的乡村文化有没有很好的结合起来，是否在建设中忽视乡村的旅游特色，配套的基础设施是否完善等。
3.3. 基础建设和资金投入不足
旅游基础设施资金和公共服务设施投入不足，直接影响到乡村旅游业的发展。在我国，绝大多数农村都很贫困，村级资金有限，乡村旅游的基础建设是一项投资很大的工程，而且在基础设施建设过程中也会涉及很多问题，如果没有政府的统一规划和资金支持，乡村旅游很难得到可持续的发展。从交通、水利、电力、通讯及景区配套服务设施等方面，政府都要成为建设和完善过程中的主力军。当前地方政府非常支持乡村旅游发展，也在一定层面提供了相应的资金支持，但是大多数地方政府财政能力有限，资金投入不足，很难夯实农村旅游基础设施。同时在资金的使用过程中出现监管不到位的情况，出现资金使用上的盲目性和随意性，使得资金不能够很好的落实到乡村旅游的基础设施建设中。
3.4. 专业管理人才匮乏
旅游要持续、健康、稳定的发展，离不开人才的支撑。首先，乡村缺乏真正懂乡村的经营管理者。很多深谙乡村文化的人不懂得经营管理，而懂得经营的外来经营者缺又缺乏对乡村文化的认识与理解，所以会造成乡村旅游景点良莠不齐的局面。其次，乡村旅游发展与农民素质的冲突。部分农民旅游服务意识差，文化素质低，管理水平更是参差不齐。旅游属于第三产业，由农业生产转向第三产业、为土地服务转向为人服务，对于大部分农民来说是比较困难的，这都需要政府加以培训和引导。
目前乡村旅游的发展情况来看，大部分地区的人事劳动部门并没有开设针对性的技能培训和引导，所以乡村旅游的专业管理人才还比较匮乏，客观上制约了乡村旅游的持续发展。
3.5. 品牌建设不到位
打响乡村旅游的品牌知名度是乡村旅游发展中十分重要的环节。首先，地方政府很大程度上会忽视乡村旅游的品牌宣传，只是着眼于眼前的发展利益，并没有采用有效的手段进行品牌宣传，究其原因是地方政府对宣传工作认识不到位，没有提前做好营销策划。其次，在“互联网+”时代下，大部分地区的地方政府都没有很好的利用信息化手段的积极作用，导致当地的乡村旅游知名度不高，不利于乡村旅游的整体发展。最后，各乡村旅游点的宣传工作基本是各自为政，还未形成宣传合力，没有整合出整体品牌。
4. 提升乡村旅游中政府作用发挥的对策
4.1. 加强顶层设计，坚持规划先行
地方政府要注重乡村旅游的规划设计，首先注重顶层设计，地方政府应编制符合实际的旅游规划条例，合理分配旅游资源，这对乡村旅游的可持续发展起到重要作用。其次，要通过详细地调研了解本地的风土人情、乡村发展情况以及当地的历史文化，能够从整体上对乡村旅游进行规划和布局，能够科学定位出符合当地实际的旅游主题。旅游主题有乡村民俗型、传统农业型古村古镇类等。而地方政府对乡村旅游的定位则要以自身的资源为基础。这是政府制定旅游政策，进行旅游规划的前提条件。在乡村旅游规划过程中，各区域、各乡镇进行各自的乡村定位，能够很大程度上避免盲目性、重复性开发带来的巨大的资源浪费。通过政府的区域规划，整合本土的精神文化资源和物质资源，注重地方特色，设计出满足游客的精品体验路线。
4.2. 加强市场监督，规范旅游环境
乡村旅游的市场需要政府采取一系列的措施进行宏观管理。可以通过制定一些政策规范市场，成立监督机构来监督乡村旅游市场，尤其是乡村旅游的开发和运营过程中，一定要加强规范。首先，乡村旅游发展要结合当地实际特色，不能忽视乡村文化的重要性，对于乡村产业的规划更要因地制宜，选择有利于当地乡村经济发展更结合当地实际的项目，不盲目追求快速或以牺牲生态环境为代价来发展乡村旅游。其次，对于乡村旅游地中的餐饮、住宿环境、产品定价等问题，也要建立严格的监督指标，规范旅游环境。建立群众监督机制，对于损害游客利益的行为，要及时给予严惩。加强市场监管，建立长效机制，规范旅游环境，有利于实现乡村旅游的可持续发展，规范是和谐的基础，只有相互尊重、相互促进，才能使得乡村逐渐振兴 [5]。
4.3. 夯实基础建设，加强资金投入
地方政府应该牵头做好对乡村旅游的基础设施建设的资金投入。首先落实好相关政策，积极引导各方参与力量都积极投入到乡村旅游开发之中，尤其是社会力量，能够为乡村旅游基础设施建设提供资本、技术、人才等多种形式的帮助，能够提高乡村旅游效果，为乡村旅游发展提供坚实的基础。其次，地方政府要起到引领的作用，着重体现在布局旅游项目、完善配套方面。例如四川省宝山村，他们大型的度假、户外运动、康养等基础设施和配套设施设备由政府和宝山集团来做，为游客提供了一种全新的生活方式。除此之外，乡村积极打造乡村旅游产品，着力开发一批形式多样、特色鲜明的旅游产品，带动整村脱贫增收致富，从而建立乡村旅游发展的专项资金，支持惠农资金用于乡村旅游建设，这样为乡村旅游的发展解决了一部分的资金问题。最后，加强对乡村旅游资金使用效率方面的监督，建立健全本地监督机制，让好的政策落实到位，提高财政资金的使用效率，更好地为乡村旅游服务，不断完善基础设施建设。
4.4. 加强人才培养，提升服务水平
乡村旅游在我国起步比较晚，要加强人才培养，首先要培养一批优秀的基层服务人员。地方政府要积极做好基层人才的培养，将人才培养纳入农村劳动力的素质培养计划中，提高基层服务人员的综合素质。其次，对于乡村旅游的精品旅游点的管理人员，必须进行专业的技术技能和知识培训，创新服务理念，不断提高经营管理者的服务水平，让他们成为真正懂乡村、懂乡村文化的经营管理者，使其能更好的为游客服务。最后，农民从农业生产转向第三产业，农民本身服务意识差、文化素质低，在向乡村旅游转型的关键时期需要政府积极投入资金，加以培训和引导。例如宝山村，该地政府重视人才、教育问题，为村庄发展注入活力，政府为山村办起了发展学院，请来全国农业、村镇干部和专家等授课讲学，形成智库。
4.5. 做好宣传，提升品牌效应
乡村旅游与著名的旅游景点不同，能否做好宣传是乡村旅游关键的一部分。首先地方政府要善于利用多种渠道宣传本地旅游特色，例如建立旅游网站、微信公众号和微博账号等方式，通过这些渠道，将本地的特色旅游点、美食、独特的旅游文化资源推荐给游客，打造“互联网 + 旅游”，在给提供游客的便捷式。也会极大的提高乡村旅游的品牌效应。其次，乡村旅游的宣传也要结合当地实际，具体问题具体分析，在规划的基础上做好品牌宣传。乡村旅游有着多样化的模式和风格，例如“农家乐”、“渔家乐”、“牧家乐”等等。政府应对本区域乡村适合的旅游类型做好调研的基础上，针对不同的需求，设计好不同的旅游点 [6]。并在合理的时间内进行推广和宣传。最后，地方政府可以招募专业的推广人才来负责乡村旅游推广的相关事宜。专业的人员可以实现较高的效率，还可以达成良好的宣传效果，实现宣传的目标，打造良好的品牌效应。
5. 结语
总之，乡村旅游的发展仅依靠市场的力量是不行的，政府在政策引导、规划统筹、基础设施建设、人才培养及宣传培训方面发挥着重要作用，能更好满足游客的多样化需求。政府合理开发旅游资源，将带动农民增收致富，实现乡村旅游的可持续性发展。