1. 引言
党的十八大以来,全面依法治国的新理念新思想新战略指引着法治建设向纵深推进,人民群众的获得感在中国特色社会主义法治建设中逐渐提升。党的十八届四中全会将全面依法治国提升到前所未有的高度;党的十九大报告中明确提出“中国特色社会主义进入了新时代”,对我国坚持法治道路提出了更高要求,表明了中国特色社会主义法治道路的长期性和艰巨性。这些重要决定和举措是对“以人民为中心”这一价值目标的践行,不仅推进了立法、执法、司法和守法各项工作的开展,而且持续不断地提升了人民群众在立法、执法、司法和守法方面的获得感。但目前全面深入推进依法治国的任务依然繁重,人民群众法治获得感提升的进程还须继续深入地分层次推进。
2. 获得感和法治获得感的界定
2.1. 获得感的涵义
习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调:“处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系……防止不作为,把改革方案的含金量充分展示出来,让人民群众有更多获得感” [1]。人民群众获得感是习近平新时代中国特色社会主义思想对马克思主义人民主体思想的继承和发展,为我国改善民生之路所做的进一步探索。
获得感(Sense of Gain)指一种“获得”、“得到”的真实的感受,在心理学领域,和获得感相类似的还有安全感、焦虑感、信赖感等心理特质,生物心理学家认为这些心理特质是人类长期进化而来的,在复杂的生存发展环境中,它们对个体适应环境、应对挑战有一定功能,获得感来源于生存发展需要得到满足,是对生存发展的客观条件的匮乏的缓解 [2]。作为一个多维度的复合型概念,获得感不仅包括物质上的获得,如收入增加、医疗卫生保障充分等,还包括精神上的每个人都可以获得有尊严体面的生活,获得公平公正的同等权利。获得感是对我们党干革命、搞建设、抓改革的反馈,是对关乎人民群众最直接最现实利益需求的实现情况和程度的指标考量,然后在此基础上所形成的一种主观感受,包含政治、经济、文化、法治、安全、公共服务及自我实现等多重维度的获得感。
2.2. 法治获得感的界定
党的十九大报告提出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” [3]。法治是习近平新时代中国特色社会主义思想中人民日益增长的美好生活需要的核心内容之一。随着人民群众法治意识的不断增强,需要获得更多实实在在的法律服务与保障,国家则需要人民群众在获得相应服务和满足需求之后,对法治建设作出肯定性的结论,这一结论就反映为法治获得感。法治获得感是获得感的下位概念,本文将其定义为人民群众基于一定的“法治获得”,根据自身需求,运用自身意识水平、能力及心理特征,对于实际获得的法律利益或潜在利益的主观感受和心理体验,可以认定为法治获得感由立法获得感、执法获得感、司法获得感、守法获得感四个部分组成。
法治获得感的概念解释框架可以分为:立法获得感,指的是人民群众对国家和地方机关,依照一定程序制定或修改的法律的满意程度;执法获得感,是指人民群众对国家行政机关,依照法定职权和法定程序、行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律等活动的满意程度与评价;司法获得感,指的是人民群众对国家司法机关及其司法人员,依照法定职权和法定程序,具体运用法律处理案件这一专门活动的满意程度与评价;守法获得感,指的是人民群众依据自身主观心理状态、法律意识水平和客观社会环境,对一切国家机关及其工作人员、政党、社会团体、企事业单位和全体公民,自觉遵守法律的规定,将法律的要求转化为个人行为的满意程度。
3. 新时代人民群众法治获得感的影响因素
影响人民群众法治获得感的因素是复杂和不断变化的,分析这些因素应从多维度、多层面出发,通过区分不同区域与个体进行考察与划分,得出以下结论:
第一,人民群众法治获得感的客观影响因素:法治环境及其建设、人民群众享有法律服务的客观现状。具体表现为:法治建设规划的加强,包含立法、执法、司法和法律服务硬件设施等;组织架构的完善,主要是与人民群众生产生活息息相关的司法部门和政务服务中心的建设;法治责任的落实,不论是机关还是个人,应当做到权责分明,严格依法履行职责,并承担相应的后果;督察督导的推动,监督是促进国家机关及其工作人员廉政勤政最有效的办法,也是我们全面推行依法治国制度运行的保障。法治环境完善是对我们党推行全面依法治国的硬件保障,良好的法治环境是人民群众最期盼的结果,也是增强人民群众法治获得感的首要前提。尤其是当前人民群众法治意识的不断增强与法治基础设施的不配套所产生的矛盾,严重影响着人民群众的生产生活质量。
第二,人民群众法治获得感的主观影响因素:法治意识、法律知识以及法律心理状态,即法治思维。不同于法律服务的实际获得,人民群众的法治获得感本质上是一种主观感受和心理体验,其主要来源于法治宣传教育、基层社会治理、社会诚信建设和法治人才培养。在现实生活中,人们对法治环境以及实际获得的了解不足、不知足或者过于知足,都会产生抑制和消解法治获得感的效果,人们的主观心理状态会影响和制约法治获得感的产生和提升。学习法律知识,确立正确的法治意识,了解我国目前在立法、司法、执法以及守法方面的状态,有助于人们深刻感受法治环境与生产和生活之间的内在联系,全面把握公民权利、义务以及社会责任,公平地处理自身利益、集体利益和国家利益之间的关系。“个体的信任倾向和积极情绪倾向与其获得感呈显著正相关,而消极情绪倾向则显著抑制个体的获得感” [4]。人们对法律越热爱,对社会法治状态公平的信任度就越高,法治获得感也就越强;相反,人们若对法律产生敌对情绪,或者不知足情绪,则会降低应有的法治获得感。因此,影响人们法治获得感的主观因素也可以被表达为人们的法治需求观,不同法律需求观念的人对法治获得的评价也不相同。
第三,人民群众法治获得感的实践影响因素:人民群众在法治环境建设过程中的参与感和参与程度。法治获得感占比较重的因素,来自于人们对法治文明建设的实践和参与,包括民意调查、民意吸纳和民意测评。人民群众法治获得感的形成与提升和实践参与,两者既相辅相成又相互促进。首先,通过民意调查了解人民群众既已存在和缺失的法治获得感。然后,通过民意吸纳的方式充分考虑和吸收人民群众的法治需求,将民意吸纳作为法治建设的重要环节。最后,进行民意测评,检测法治建设的相关成果并查缺补漏。进行民意调查、吸纳和测评的全过程,既可以增强人们对法治文明建设的自信心和凝聚力,推进法治文明建设,也能促进人民群众在法治文明建设中感受共建共享的成果,提升人民群众的法治获得感。
第四,人民群众法治获得感的制度影响因素:法治工作机制的建立。除了党和国家在法治环境建设中出台的相关政策文件外,在具体实施层面还表现为,立法工作机制、法治政府建设机制、司法改革机制和法治文化建立机制。十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央十分重视法治国家的建立,党的十九大将全面依法治国作为一项重要内容,进一步提出了全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,这顺应了依法治国的价值取向,顺应了人民群众的热切期盼,也让法治获得感在人民群众内心产生。而为了稳固和进一步提升当前人民群众对法治建设的满意度,应当将制度落到实处。要推进人民群众重点关心领域的立法建设,加强立法指导和协调;开展法治政府示范创建,健全重点领域的执法监督;深化司法体制改革,改革诉讼制度机制;做好法治文化的建设和宣传。人民内心有标尺,从立法、执法、司法到守法机制的建立,每一个过程都关乎人民群众对我国法治建设的评价。
4. 当前在提升人民群众法治获得感中存在的问题
4.1. 立法缺失动摇法治获得感生成的根本
法律的背后是利益的调整与分配,立法是对利益平衡和分配的表达,而当前我国个别地区地方立法存在一定的地方保护主义现象。地方立法存在利益主体通过立法中带有隐蔽性的操作获得特权的某种可能,因此,有时面临这样一种状况,利益主体通过介入地方立法程序,以合法形式掩盖非法事实,导致地方性法规或规章具有某种利益倾向,最终违背了公平原则,使得地方保护穿上了合法外衣,损害人民群众的合法权益,在一定程度上影响了人民群众的法治获得感。
此外,公众参与立法存在的一些问题也是影响人民群众立法获得感,进而影响法治获得感的重要因素。当前,公众参与立法的积极性不高,“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物” [5]。人民群众立法获得感的程度偏低,公众未能积极参与立法是一项重要的因素。人们一边漠视当地的公众参与制度,一边在遇到与自身利益相关的立法出台时却又表现出各种程度的不满。在地方立法征求公众意见期间,人们往往是从眼前利益出发,对这项立法在个人利益是否有所影响做一个简单直观地判断,而这些缺乏全局性、前瞻性的误判使人们最终“事不关己高高挂起”,在未来当这些法律法规对其生产生活产生一些“消极”影响时,又会陷入对立法状况的不满之中,人民群众的立法获得感常常因此而难以提升。
4.2. 执法不严使人民群众法治获得感提升缺乏保障
法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施,而当前执法还存在执法不严,法律的实施效果不明显的情况。如果立法机关制定了法律,但是却得不到有效实施,将法律束之高阁,或者专注于做表面文章,即使制定再多的法律也是无济于事,故而法律不能仅停留在文本层面,应让人民群众在法律实施中实实在在地生成获得感,在全面推进依法治国的进程中,主抓保证法律的严格实施。做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”。而当前存在的许多法律难以执行的情况,例如在食品药品的监管方面、在建筑规划及城市管理等领域的执法不严、有法不依、甚至选择性执法和腐败性执法的问题,不仅挑战着法律的权威,而且导致人民群众在执法中的获得感越来越低,随之而来的就是法治获得感的失落。
4.3. 司法公信力不足导致人民群众法治获得感的提升缺乏深入性
良好的“获得”心态是人民群众实现“获得感”的重要保障 [6]。而现实中网络舆情与司法审判的冲突,往往来自于人民群众对司法审判的不正确认识和评价,然后便对司法审判的结果产生逆反心理,不愿接受。近年来,药家鑫案、彭宇案、于欢案、李昌奎案以及张扣扣案等,将司法审判与网络舆情的冲突展现的淋漓尽致,而司法审判的独立、权威、公正、理性等原本应具备的特性,在不断接受来自舆论的挑战。人民群众深受网络舆情的影响,于是当一个案件宣布审判结果时,人民群众会通过网络言论主观作出公正与否的判断,而不是寻求专业的法律咨询或利用充足的法律常识解读这些案件。因此,当舆论并不倒向审判结果一方时,人民群众的司法获得感就会受到冲击。
司法公信力既是法律权威的体现,也是法治得以实现的根本,其核心要义在于公众对裁决结果的认同 [7],彰显的是人民群众对司法机关的信任感,人民群众的司法获得感多来源于此。而目前司法公信力还存在缺失,人们深受传统法律文化中“权力本位”的影响,信心和认同感的缺失也同样来自于此。在审判案件过程中,弱势方当事人常常会利用“熟人社会”和“中国式关系”误认为对方存在“托关系”的情况,忽视法律的公正性和权威性。个人获得感的缺失往往阻碍整体获得感的深入实现和提升,人们会随着对弱势方的同情将这一缺失感延及整体,最终在人民群众这一整体层面上就产生了法治获得感的缺失与不足。
4.4. 政府带头作用不明显使人民群众法治获得感的提升片面
随着改革开放进入攻坚期和深水区,人民群众的权利意识和法治意识也随之而觉醒,各种势力之间存在复杂的利益博弈,加之自媒体引起的网络舆论将社会矛盾不断扩大,传统行政法制度和新型法治政府的建立面临全新的挑战。政府在依法行政过程中面临着社会矛盾和问题带来的巨大压力,法治政府的建设是带领人民群众进行守法实践和提升守法获得感的首要前提。
政府公务人员的依法行政和守法意识不强,人民群众往往从一方面延及法治建设的各个方面,对于政府是否带头守法的判断影响着守法获得感的高低程度。“关键少数”的领导干部对于整个政府队伍的建设十分重要,简单形式化的对法律知识的学习,使其在面临实际问题时,依然会存在以权压法、执法不严、有法不依的问题,引导和保障机制的缺失,使人民群众缺乏守法信念,也难以通过一己之力的守法活动,感受到遵纪守法带来的良好法治获得感体验。
5. 提升人民群众法治获得感的路径分析
5.1. 完善立法保证人民群众法治获得感提升的基础性
习近平总书记曾指出,“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感,作为改革成效的评价标准” [8]。在立法层面,应让人民群众实实在在感受到法律的不断完善,确保法治获得感的产生。
树立人大主导立法的理念,杜绝地方保护主义和部门利益合法化。在现代法治国家,各国在程序正义优先上已达成共识,皆认为立法程序公正是保证立法质量的前提。地方立法应遵循必要程序、立法听证制度、重要法规法案委托起草制度等 [9]。一方面,坚持民主立法,立法机关的代表常常缺乏法学理论基础和专业知识,在立法过程中遇到的诸多专业问题处理不当 [10]。此时,应当允许人民群众将涉及自身利益的诉求表达出来,通过吸收人民群众的意见和建议,完善立法,与特殊利益主体进行博弈,顺应人民群众对美好法治环境的期盼,夯实法治需要和感受。另一方面,建立立法辅助机制,引入第三方参与立法。由于当前地方人大成员来源广泛,且专业性不足,亟需引入立法顾问和助理,建立健全立法辅助机制。而立法顾问和助理均来自于人大机关之外,有利于提高立法民主程度,也有利于协助立法机关弥补掌握信息不全的缺陷,使人民群众在立法的过程和结果中提升获得感。
引入公众参与立法的激励机制。地方人大立法加入公众参与,这是一种典型的集体活动,既然是集体活动,就面临一些共性困境。人民群众一面参与立法的积极性不高,另一面在立法过后,面临切身利益时,又会反过来揣测立法的合理性。因此,激励人民群众参与立法需要双管齐下,既要给予已参与进来的公众以奖励,例如误工补贴、交通补贴、用餐补贴、住宿补贴等,或是颁发证书和嘉奖。同时,又要监督立法机关落实公众参与制度,未按程序落实的机关应给予相应惩罚,防止地方人大从根源上将这一制度虚化。推动立法工作实现全民性,从立法中提升人民群众法治获得感。
完善地方立法评估制度,科学化、规范化地检验地方立法成果。通过引入公众参与和专业化队伍相结合,衡量和判断是否真正达到立法的预期效果,从而返过来对前置程序或机制做进一步的改善。其一是建立符合地方发展的立法评估指标体系。在此,应采取专业化评估指标与社会效果评估指标相结合的方式,构建对人民群众的生活、就业、社会公共服务及价值观形成的指标。其二是依靠人工智能完善量化评估方法,得出精准的数据对立法进行测度,进一步提升法律价值评估的实效。其三是引入第三方评估机构,建立第三方评估机构和人员的信息库,在评估过程中,委托多家评估机构,比较评估结果以确定其合理性,得出较高质量的评估报告。进行评估的落脚点应在于完善地方立法,推动评估结果在实践中的运用,提升地方法治化水平,加强人民群众法治获得感。
5.2. 严格执法确保人民群众法治获得感的再生性
确立“以人民为中心”的服务型政府理念,厘清政府公权力和公民私权利的界限,明确政府的权力来源和运行边界,在法律授权范围内依法行政。确立“以人民为中心”的理念,尤其是与人民利益相关的职能应通过依法行政表现出来,做到有法必依,执法必严,违法必究,下大力气解决人民群众深恶痛绝的事情,充分考虑人民群众的利益和感受,切实提高人民群众在执法中的获得感。“涉及到群众的问题,要把握社会心态、群众情绪,考虑执法对象的切身感受,规范执法人员的言行,推行人性化执法、柔性执法、阳光执法,不搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套” [11]。将行政权力置于人民群众的监督之下,当然,人民群众行使监督权,需要以人民群众了解政府权力运行为基础,接受人民监督的政府才是群众满意的政府。
深化行政执法体制改革,提升人民群众执法获得感。一方面,强化基层执法力量,将法律落到实处,在把执法力量尽量下沉到基层的同时,也要保障行政执法机关的独立性,避免行政机关沦为地方利益保护伞,加强在安全生产、食品药品、环境保护、劳动保障等重点领域执法。另一方面,推进文明执法,规范行政执法程序和政府自由裁量权。“要减少政府对微观事务的管理。推行权力清单制度,对保留审批的事项,公开流程,提高透明度,压缩裁量权。对权力集中的部门或岗位要进行权力分解,以防止权力滥用” [12]。因此,应根据行政执法的共性和特性,建立行政裁量制度,使人民群众在法律的实施中提升法治获得感。
建立法治政府评价指标体系,根据地方特色、地方法治、政府建设情况以及公众民意,建立科学合理的法治政府评价体系。其一,挖掘地方特色,以规范性和科学性为前提,构建特色指标,提升地方政府的法治化水平。其二,吸引社会力量加入指标体系繁简得当的建设,加强指标针对性,消除指标繁冗性,针对一些社会公众关注的热点问题,细化指标分类,切实有效的对其进行评估。其三,注重指标体系的试运行和试评工作,针对发现的不完善之处及时修改。通过建立地方法治政府评价指标体系,更全面的吸收专业化和公众化的意见,加强人民群众对地方法治文化的理解,提升法治获得感。
5.3. 公正司法保证人民群众法治获得感提升的实在性
司法公平和正义是人民群众对一个案件满意与否最直接的判断,减少舆论案件的不良倾向,提升司法公信力,使人民群众知法信法,乐于接受司法机关的裁判结果,增强司法获得感。加强法院与媒体融合机制建设,完善法院与媒体沟通机制,由于信息掌握的不全面性,新闻媒体长期停留在有限的认知中,无法客观专业地解读司法审判行为,而公众对案件不断增加的知情需求,媒体对司法审判信息掌握的不及时和不全面就成为了主要矛盾之一。在舆论案件中,法院有责任回应媒体和展示案件真相,正向引导公众情绪,让人民群众及时在舆论案件中将负面情绪抽离出来,以免降低司法获得感。另外,在面临舆论突发状况时,法院宜将整个审判程序一以贯之,明确责任并对瞒报、谎报、晚报网络舆情的个人和单位给予惩罚措施,形成应对舆情的规范体系,第一时间解决影响人民群众获得感的不良因素。
提升网络媒体法治素养,增强网络媒体的社会责任感。如今,媒体是人民群众解读司法的最广泛和最快速掌握信息的来源,人们通过媒体可以快速了解社会热点问题,掌握案件进展,而媒体也因其特性成为法治宣传的中坚力量,这更需要媒体对自身进行规范管理,加强其对司法审判在法律层面的解读,提升法治素养,实现司法立场。邓小平同志曾说:新闻舆论能产生巨大影响 [13]。网络媒体具有较强的时效性,因此对人民群众的影响也快速及时,媒体在面对焦点案件时,应当客观公正地采集报道素材,经过客观的审查和筛选后,对相关报道进行编辑。通过法律视角报道事件的真实情况,避免具有偏向性的言论,树立责任感引导社会舆论向正确的方向发展。
此外,还需要进一步提升司法公信力。其一是培育人民群众对法律的敬畏之心,忠诚于宪法,忠实于人民,以民之所望为施政所向。规范权力和保障权利是现代法治国家的标志,应当增强权力拥有者和人民群众对法律的敬畏之心,深化司法体制改革,完善各项规章制度,最终是为了确保司法的独立与公正,培育司法公信力。其二是应当坚持司法公开,维护既有法律权威,努力让人民群众有更多获得感,真正实现“让审判者裁判,由裁判者负责”。通过审判流程、裁判文书以及执行信息的公开,不仅保障人民群众的知情权,而且将法官的司法行为纳入规范,以一种看得见的方式实现“法律面前人人平等”,从司法中提升人民群众法治获得感。
5.4. 政府带头守法确保人民群众法治获得感提升的全面性
守法是一种社会行动的逻辑,具有观念和意识层面的维度,从静态的法律规则到动态的行为方式,可能经历法律规则被传播、选择、习得、认可、内化、行动的过程。 [14] 守法可以被作为评价人民法治获得感高低的一个动态标尺。因此,政府及领导干部应带头守法,让人民群众在有规则的政府带领下持续全面地提升法治获得感。
一些领导干部,停留在因惧法而守法的层面,这是我们的法治短板,也是人民法治获得感的短板。政府及政府领导干部应带头学法尊法守法用法,践行社会主义核心价值观,用实际行动影响和带动全社会崇德向善、尊法守法,将对法律的敬畏之心变成实际行动。将法治素养纳入领导干部考核体系势在必行,将是否依法办事、是否遵守法律作为领导干部的考察内容,在政府和领导干部的带领下,将守法作为公共性的新型生活方式,提升人民群众的法治获得感。
建设法治社会,需要领导干部引导人民群众主动地、自觉地遵守法律。向公众推崇法治理念,形成不违法的社会氛围,消除人们为避免法律制裁而守法的观念,引导自觉自愿守法。其一,通过领导干部的守法言行,对人民群众产生带动效应,增强人民群众自觉守法的情感和信心,带领人民树立法治观念,形成守法自觉性。其二,通过多样化的法治宣传和教育,促使人民群众形成守法思维,依托机关单位、民间组织和互联网媒体,形成多元化结构平台,增大法治教育输出内容比例。其三,领导干部要下基层宣传法治,建立基层法治振兴工程,亲力亲为向人民群众进行普法教育,形成良好的学法风尚。
建立守法评估体系,测量和感知领导干部和人民群众的守法情况,从而挖掘其守法因素,通过评估结果促进全民守法。一是扩大守法评估参与面,不同于立法、执法、司法和法治评估只有少数人参与的局面,守法评估应涵盖区域内的所有领导干部和群众,使每一位公民的守法情况得以测度。二是科学合理地设置评估体系指标,避免指标的不科学性对评估结果产生影响,既要保持地方特色指标,也要兼顾指标的稳定性、灵活性。三是量化评估方法,将法学研究视角与指标量化分析相结合,创新研究思路,将调查得来的数据予以测算,制作从宏观到微观、定性到定量、抽象到具体的评估报告,切实反映社会守法状态,倒逼法治建设的完善,提升人民群众法治获得感。
党的十九大报告描绘了一幅中国特色社会主义法治体系和建设法治国家的美好蓝图,将全面依法治国的论述推向了全新高度。崇尚法治应当做到心中有民,以人民为中心,建设人民群众满意的法治才是真正的法治。因此,我们需要将人民群众的获得感作为重要切入点,从中寻找当前法治大环境的不足之处,在提升法治获得感的过程中,推进我国法治国家的全方位建设。