1. 问题的提出
20世纪70年代以来，西方国家经历了从统治到治理的变革，企业、非营利组织和公民等多元主体参与公共事务的治理理念在全球范围内广泛传播。同时，国内学术界和实践界逐渐认识到，政府单一主体的管理难以有效解决不断涌现的社会问题。
事实上，自十八大以来，网格化治理、智慧治理、一核多元、五方联动等社会治理创新实践层出不穷，并以不同的形式在其他地区扩散。社会治理创新作为政府创新的重要组成部分 [1]，在政府创新被普遍重视的同时，学术界对于社会治理创新的一些研究问题也应该重视。比如，我国社会治理创新实践的地域分布情况如何?呈现出怎样的规律和特点?什么因素会产生影响?创新的动力和方式有哪些?取得了哪些成效？能否为建立共建共治共享的社会治理格局提供有益借鉴？目前，学术界对于这些问题并未深入探讨。
鉴于此，本文在回顾现有研究成果的基础上，试图通过多案例文本分析的方法对2012~2018年的“全国创新社会治理典型案例”进行分析，深入探讨我国社会治理创新的特征、动力与绩效等，以期为加强和创新社会治理提供参考。
2. 文献回顾与研究设计
(一) 文献回顾
目前，学术界对于社会治理创新并没有公认的定义。根据时代的发展，中国的社会治理模式可以分为统治型、管理型和服务型 [2]，因而有学者认为社会治理创新的内涵包括治理主体多元化、治理手段复合化以及目的在于促进社会公平和实现人的全面发展 [3]。也有学者认为社会治理创新是以政府、市场、社会和专家为治理主体，以多元主体协商共识为治理机制，以项目制和清单制为运作方式，以实现从等级型治理走向耦合型治理为目标，从而实现国家治理现代化 [4]。比较而言，国外对于社会治理创新则更为宏观地理解为促进社会的包容性发展 [5] 和解决不断涌现的社会问题 [6]。Berry将社会治理创新分为政策创新和管理创新，从公共部门战略规划的角度对社会治理创新进行阐释 [7]。Dunleavy等学者认为随着互联网的日渐普及和信息系统的广泛运用，整体主义下的数字治理成为社会治理创新的主要方式 [8]。这都是从不同角度对社会治理创新的解读。本文认为社会治理创新是指通过重塑治理机制，规范行政力量的治理，将市场和社会力量变为社会治理主体的一种多主体共同主导的公共行为，其内核就是实现社会治理从行政主导到多元共治 [9]。
回顾国外文献，自世界银行于1989年首次在其报告中使用“治理”一词 [10]，治理理论逐渐成为学术界探讨的热点话题。全球治理委员会(the Commission on Global Governance)对于“治理”的定义得到学者们的广泛认可 [11]。在此之后，詹姆斯·罗西瑙(Rosenau James) [12]、格里·斯托克(Gerry Stoker) [13]、罗伯特·罗茨(Robert Rhoads) [14] 和埃莉诺·奥斯特罗姆((Elinor Ostrom) [15] 等学者奠定了治理理论的基本框架。在治理的基础上，不少学者开始探讨如何实现治理创新。对于治理创新的研究，目前的议题主要包括：公共部门治理创新相对于私人部门治理创新的不同特征 [16]、治理创新的影响因素 [17] [18]、不同因素对不同类型创新影响作用的差异 [19] 以及创新的风险管理 [20] 等。另外，相关研究逐渐从理论向实证转变，案例分析方法频繁见诸于此类文献。不少学者围绕美国“州和地方政府创新奖”和加拿大“公共管理创新奖”等案例库展开研究，Sandford Borins基于217个“州和地方政府创新奖”的分析发现地方政府创新一般具有体性、使用信息技术、流程重组、赋权公民和社区、引导私人部门参与等特征，Criado等学者对比美国和加拿大的政府创新案例发现公共管理创新在国际上具有共同特征 [21]。由此可见，国外学者的研究较为全面，且逐步向精细化发展。
相对而言，国内学术界较晚关注社会治理创新。在研究内容上，主要关注社会治理创新的理论认知 [22]、价值目标、现实困境 [23]、实现路径 [24] 等方面，也有学者发现大数据技术的迭代发展已深度应用于社会治理领域，并呈现出若干全新趋势，包括大数据技术应用由传统公共服务领域向新型领域扩展，从少数发达国家至世界各国的扩散，从个人到组织再到国家各个层级的贯穿，其结果是越来越多的主体参与其中，且参与形式日渐多样 [25]，这些研究很少深入到社会治理创新的内核；在研究方法上，现有的实证研究非常有限，大多是概念阐释和理论探讨 [26] [27]，只有少数几篇文章进行了个案分析 [28]，几乎没用针对大量案例的实证研究，在一定程度上限制了人们对于中国社会治理创新现状的认识。
总体而言，国内相关研究仍然依赖于国外成型的理论。随着各地社会治理创新实践的涌现，现有的成果难以解释完全，迫切需要梳理社会治理创新实践的整体情况，从国内的情境和背景出发，在理论研究的基础对案例进行深层次的分析，促进治理理念的本土化发展。
(二) 研究框架
社会治理创新的影响因素涉及到方方面面，但关键要素或许可以进一步明确。吴建南等学者在研究政府创新要素的构成中认为要素及其之间相关关系的集合构成事物存在与运动的基本框架 [29]。本文试图建立起一个分析框架，明确社会治理创新的关键要素，对我国2012~2018年的社会治理创新实践进行全面而准确的描述。在借鉴地方政府创新、社会创新和社区治理创新的相关研究，本文主要分析以下六个社会治理创新的关键要素。
1. 社会治理创新的分布。即社会治理创新实践的地域分布情况，呈现出怎样的规律和特点，什么因素会产生影响。
2. 社会治理创新的主体。即哪些主体推动了社会治理创新，哪些角色参与了这一过程，各角色是否发挥相应的作用。
3. 社会治理创新的动力。即什么因素会促进社会治理创新，推动创新成果的扩散。
4. 社会治理创新的内容。即社会治理创新的具体内容是什么，属于哪个方面、哪些领域。
5. 社会治理创新的方式。即社会治理创新的成果如何产生，通过哪些途径、手段实施创新，是学习发展已有的成果还是探索开创新兴的思路。
6. 社会治理创新的绩效。即社会治理创新过程中哪些问题得到了有效解决、哪些群体在此过程中获益。
(三) 研究方法与资料来源
本文采用多案例文本分析的研究方法。多案例研究相对于单案例研究有更强的说服力 [30]。在现有的研究中，也有不少学者通过对案例库的文本分析来发现事物发展的规律，如李云新和刘然基于“中国社会创新奖”通过多案例文本分析方法探讨中国社会创新的规律 [31]，陈世香和谢秋山也通过这一方法对“文化部创新奖”的案例进行分析等等 [32]。
本文的资料来源于由人民网和中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部组织评选出的2012~2018年“全国创新社会治理典型案例”中的66个最佳案例。这一典型案例评选活动每年举办一届，至今已举办九届，共征集到案例近6500份，吸引投票5400万人次，并分别在江苏、四川、重庆、北京、天津、湖北、重庆举办论坛，目的是为发现各地创新社会治理先进典型，研究和探索省、市、县社会治理创新规律，推进社会治理创新实践，提高社会治理水平，总结和弘扬社会治理的典型创新做法和先进经验。虽然这些案例系评选出的最佳案例，不能反映我国所有社会治理创新实践的全貌，但却能够大体代表我国社会治理创新的最高水平，也能体现一定时期我国社会治理创新的重心和发展趋势，尤其是这些创新成果评选出后，人民网均会将之作为典型经验推广，因而对这些创新项目展开分析具有重要意义，这些创新成果能够代表我国在一段时期内社会治理的探索前沿和实践方向。
3. 中国社会治理创新的分布、主体和动力
(一) 社会治理创新的分布
2012至2018年七届“全国创新社会治理典型案例”覆盖了全国19个省、直辖市和自治区，从入选项目的地区分布来看，东部地区占据绝对优势，七届入选项目总数占比为53%，超过中西部地区的总和，显示出东部地区社会治理创新的强劲态势，呈现出“东部强，中西部弱”的格局(见表1)。从数据中可以看出社会治理创新与地区的经济有一定的相关性。
Table 1. Regional distribution of social governance innovation
表1. 社会治理创新的区域分布
具体而言，入选典型案例最多的前六个省或直辖市分别是：四川、广东、江苏、山东、浙江和重庆，总计45项，占比超过半数。可以看出，入选典型创新案例的城市一般是经济较为发达的城市，如深圳、成都等。西部地区的创新案例大多来源于重庆和四川两地，这进一步体现出经济水平对社会治理创新的促进作用。可能是由于在经济水平较高的地区，政府官员有更高的意愿支持社会治理创新。
(二) 社会治理创新的主体
政府在社会治理过程中往往发挥主导者的角色，但层出不穷的实践表明社会组织参与对于创新同样有极大的促进作用。如下表所示，省级主体发起的社会治理创新实践仅有1例，地市级和区县级主体发起的实践数量较多，分别占总数的34.85%和45.45%，乡镇和街道一级占比为13.64%，村和社区一级占比为4.54% (见表2)。总体而言，地级市和区县级在创新社会治理过程中发挥了重要作用。这两级组织正好处于省级政府和乡镇政府之间，在回应居民需求和链接社会资源等各个方面都具备一定的优势。省级政府由于站位较高，对于居民的需求很难准备细致地回应；乡镇、街道一级由于在国家政权结构中处于基层地位，虽然能准备把握民意，但是难以有效整合资源。这也可以解释，为何十八大以来党和政府高度重视市域、县域社会治理现代化的作用。
Table 2. The hierarchical distribution of social governance innovation subjects
表2. 社会治理创新主体的层级分布
同时，从下表可以看出，社会治理创新主体以党政机构(党委和政府共同作为创新项目的主体)为主，占典型案例的绝对多数(72.73%)，而行政机构单独作为社会治理创新主体的仅占12.12%，其它主体如社会组织和自治组织则极少(见表3)。党的力量、政府力量、社会力量、市场力量和自治力量作为社会治理的多元主体，在参与社会公共事务中逐渐发挥出越来越重要的作用。而从对表3的分析中可以看出，目前党和政府在社会治理创新过程中仍需发挥主要作用。这一结果与目前的顶层设计是一致的。
Table 3. The type distribution of social governance innovation subjects
表3. 社会治理创新主体的类型分布
(三) 社会治理创新的动力
社会治理创新离不开政府、市场和社会组织等多元主体的合作。分析66项社会治理创新典型案例可以发现：上级推动和问题驱动是催生社会治理创新的主要动力，其中上级推动是外在因素，问题驱动是内生因素。
中央政府的顶层设计往往是推动社会治理创新的重要因素。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理”，并就创新社会治理的具体内容提出了一系列要求。在上级的大力推动下，地方政府纷纷开展社会治理创新实践。比如2014年贵州省贵阳市的“加减乘除”法解题社会治理、2017年江苏省淮安市的阳光信访网络时代的治理新路径等社会治理案例，都是在政策的倡导和上级政府的推动下开展的，凸显出上级推动的重要性。
当然，仅仅是上级政府的支持和推动也是不够的，没有相应的社会问题倒逼政府，政府也没有足够的动力去回应需求。因而，问题驱动便是多数社会治理创新活动的内生性因素。正如陈雪莲和杨雪冬两人的实证研究所示：“中国地方政府改革创新以问题驱动型改革为主，利益驱动型属于少数，创新措施多是为了应对原有体制和工作方式中的问题推出，应付上级和争取利益的情况属于少数” [33]。同样，分析66项典型案例，可以发现每一项创新成果都具有明确的问题导向，创新源自于在社区治理问题中遇到了难题和挑战，因而寻求在治理体制、方式和技术上的突破。问题倒逼促发改革创新是社区治理创新的鲜明特点。例如2013年江苏省南京市的“12345”公共服务热线畅通民意诉求渠道案例，旨在满足社会公众的民意表达需求；2016年陕西省延安市富县的“群众说事、法官说法”案例，通过法官现身说法化解各类矛盾纠纷，满足群众的纠纷调解需求；2016年安徽省宿州市的小超市大民生案例的创新动力在于“如何让更多市民群众享受到更高效优质的便民服务”，都属于问题驱动型。
4. 中国社会治理创新的内容、方式和绩效
(一) 社会治理创新的内容
历年入选“全国创新社会治理典型案例”的项目均会由人民网作为典型经验向全国推广，因而分析社会治理创新成果的内容可以了解到我国社会治理的着力点和重心所在。一是创新网络治理，统筹物理空间和虚拟空间，建立现代立体治理体系。如2012年入选的江苏省淮安市126信访工作新模式是全国最早的“互联网 + 信访”模式，2014年入选的辽宁省民心网是全国最早的“互联网 + 纪委”模式等。二是创新文化治理，发挥文化教育与塑造作用，完善现代社会和谐价值观体系。如2012年入选的江苏省睢宁县“舞动乡村”平台案例，2012年入选的广东省郁南县社会信用体系建设和2014年入选的重庆市云阳县信用体系建设案例等。三是坚持依法治理，运用法治思维和法治方式，塑造现代法治社会体系。如2012年入选的福建省厦门市地税局推行“无过错推定”案例，2013年入选的辽宁省辽源市“十位一体”交通事故处理模式等。四是优化居民自治，通过民主选举和民主协商方式，建立和完善现代基层社区治理体系。如2016年入选的广东省清远市的“三个重心下移”模式，2017年入选的重庆市南岸区的探索建立“微益坊”案例等。五是创新公益治理，加强社会工作和志愿服务，建立现代社会公益治理体系。如2014年入选的广东省中山市枢纽型组织体系建设案例，2016年入选的广东省深圳市盐田区的构建政社合作伙伴关系案例等。六是加强综合治理，综合运用多种方法创新不同领域，全面优化现代社会治理能力。历年来都有不少案例将网络治理、居民自治、依法治理和文化治理等有机结合，推动社会治理的创新发展。
(二) 社会治理创新的方式
基于案例特征，选择用技术创新、服务创新与组织创新三个维度来描述创新方式 [34]。服务创新一般指优化公共服务的供给内容，如关注城市边缘化群体、城市烟头垃圾清理等；技术创新则指对服务的方式进行改进，如网格化治理或构建社会治理综合信息系统等；组织创新则是指加强原有组织和新兴的建设，如枢纽型社会组织创建项目或组织自身队伍建设等。
通过对66个案例的归纳和整理(见表4)，46.97%的创新实践属于技术创新，27.27%的实践活动属于服务创新，还有25.76%的属于组织创新。当然，同一个实践中可能涉及多种创新方式，在划分类型时依据其主要特征进行分类。技术创新的实践偏多也反映出信息化手段和科技支撑在社会治理中的重要作用，在当前“互联网+”时代，要充分发挥大数据、区块链、物联网等的作用为社会创造价值。
Table 4. Innovative ways of social governance
表4. 社会治理创新方式
(三) 社会治理创新的绩效
社会治理创新的根本目的是要满足人民日益增长的美好生活需要，其绩效难以简单用数据进行衡量，一些实践成果需要用实践来检验。但是可以肯定的是，在社会治理创新过程中，多方主体会从中受益，具体可以归纳为四类：服务对象、参与主体、政府部门和示范对象。
1. 服务受众。许多社会治理创新活动是有针对性地服务于一部分群体，他们在活动中能够直接享受到服务。如2014年入选的深圳市龙华新区的大浪“青工活力第三个8小时”项目，通过开展一系列有趣的文化活动，有效解决外来青年工人的社会荣融合问题，有效提升了青工的城市认同感和归属感。当然，这些创新活动在针对部分受众解决了社会问题的时候，也会提升其他群体的获得感、幸福感和安全感。如2016年入选的贵州省贵阳市的探索禁毒标本兼治之策不仅关爱救助了吸毒人员，也让普通市民的安全得到了保障。
2. 参与主体。社会治理不同于社会管理，强调多元主体的参与，在参与的过程中能力得到提升。例如，2016年入选的浙江省丽水市莲都区的打造一个捡不到烟头城市案例，让全体市民参与到城市建设和环保卫生工作中来，既利用了市民的人力资源，也在情感上增加了市民的归属感。对于社会治理的参与主体而言，在活动参与过程中，个人实现了自己的社会责任，达到助人助己的功效；对于社会组织来说，社会治理创新活动是对组织目标的一种肯定，提高了社会组织提供社会服务的效率与积极性。
3. 政府部门。政府部门历来是社会公共服务的主要供给者，在多方供给机制尚未形成的情况下，政府职能难以覆盖多种公共服务，各种社会问题频繁产生，例如法律意识不高、信访难、民意无表达渠道、各类矛盾纠纷日益突出。许多社会问题长期得不到有效地解决。通过一系列社会治理创新活动，社会组织、市民等多元主体参与公共事务的能力显著提升，政府部门得以实现职能转变，更多地发挥“服务者”和“支持者”的作用。
4. 示范对象。政策或地区实践经验往往具有示范和扩散效应，其他地区会通过学习、模仿、竞争等方式对政策或经验进行进一步的改造和实践。这些已有的创新成果经过多方的推动形成相对成熟的模式，得到上级政府和广大群众的支持，其他地区在学习借鉴时可以节约大量的成本，可以在更大范围内进行推广。
5. 结论与讨论
党的十八大以来，不论是宏观社会治理还是微观社会治理，不论是各领域系统治理还是城乡社区治理，都在创新方式方法上取得了显著成效。通过典型案例透视“中国之治”，不仅能从整体上把握社会治理创新的总体状况，还能为创新实践的进一步推广提供理论支撑。
通过对2012~2018年全国创新社会治理典型案例的文本分析，可以发现：社区治理创新在分布上呈现出“东部强，中西部弱”的格局；在主体上，地市级和区县级的党政机构在创新社会治理过程中发挥了重要作用；在动力上，上级推动和问题驱动是催生社会治理创新的主要动力，其中上级推动是外在因素，问题驱动是内生因素；在内容上主要集中在网络治理、文化治理、依法治理、居民自治、公益治理和依法治理上；在方式上呈现出服务创新、技术创新和组织创新三种形态；在绩效上显示出政府部门、服务对象、参与主体和示范对象等多方主体的共赢。
根据以上结论，本文提出以下政策建议：一是持续加强党的集中统一领导。党的领导是社会治理创新实践有效开展的根本保证，要充分挖掘党建引领多元主体创造公共价值的重要作用。二是加快发展落后区域经济。经济是制约社会治理创新的重要因素，要以更大力度推动中西部地区经济发展。三是深入推进“互联网+”社会治理创新活动。发挥大数据、区块链、云计算等互联网技术在社会治理中的作用，促进信息资源共享，消除数据壁垒。
当然，本研究仍存在一些不足之处：一是案例选取不够全面。由于本文选取的是获奖的最佳案例，不包含所有参与评选的案例，研究结果可能会产生一定偏差；二是由于篇幅限制，没有对创新特征的区域差异作深入分析。后续研究可以将分析的样本进一步扩大，保证案例选取的全面性，并深入分析不同区域在社会治理创新上的差异及影响因素。