我国旅游目的地治理研究与实践进展

Research and Practice Progress on Tourism Destination Governance in China

摘要: 推进国家治理能体系和治理能力现代化，对旅游目的地管理模式创新提出更高要求。目的地治理作为优化管理模式的新范式逐渐受到研究者的重视。基于知网可透视化分析，对国内学者2012~2021年间关于旅游目的地治理的理论和实践研究进行梳理，认为，我国旅游目的地治理研究主要存在理论来源多样化、研究方法从描述性分析向实证研究转变、治理模式适应目的地具体情境等特点，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，立足于全域化目的地治理的理念和模式有助于改善目的地整体环境、提升综合效益。

Abstract: To promote the modernization of national governance system and governance capabilities, and to put forward higher requirements for the innovation of tourism destination management mode. As a new paradigm of optimal management mode, destination governance has been paid more and more attention by researchers. Based on the CNKI visualization, this paper combs the theoretical and practical research on tourism destination governance from 2012 to 2021. It is concluded that the study of tourism destination governance in China has the characteristics of diversification of theoretical sources, transformation of research methods from descriptive analysis to empirical research, and adaptation of governance model to specific destination situations.

1. 引言

自党的十九届四中全会决定全面推进国家治理体系和治理能力现代化以来，如何实现有效治理成为旅游目的地研究的重要议题。旅游目的地是由或公或私的利益相关者构成的复杂网络系统，将治理理念引入旅游目的地建设中，对目的地管理模式创新、目的地治理理论体系的建构具有重要意义。在“全域旅游”和“文旅融合”的大趋势下，传统的由政府单一主导的管理模式已不在适应旅游目的地活动空间扩大和参与主体多元的变化。推动旅游目的地管理向治理转变，不仅是时代的要求，也是治理体系和治理现代化的必能力由之路。旅游目的地治理为政府角色转变和社会治理的构建开拓了新的视野，有助于平衡目的地主体利益、提升综合效益并最终实现目的地善治目标。

笔者通过CNKI数据库为索引以“目的地 + 治理”“旅游 + 治理”为主题和关键词，共获2012~2021年发表文献94篇。分析表明，国内旅游目的地治理研究在2015年至2018年间呈上升趋势，2018年达到峰值，预测在2021年研究数量有所增加(如图1所示)。通过旅游目的地治理关键词共现图谱分析可以看出，中心性较高的关键词为“全域”“景区”“旅游体验”“旅游治理”(如图2所示)。

Figure 1. The annual trend of domestic tourism destination governance research publications from 2012 to 2021

图1. 2012~2021年国内旅游目的地治理研究发文年度趋势

Figure 2. The co-occurrence map of tourism destination governance keywords from 2012 to 2021

图2. 2012~2021年旅游目的地治理关键词共现图谱

2. 我国旅游目的地治理理论研究进展

2.1. 内涵界定

旅游目的地是旅游治理的一个重要研究议题，将治理范式引入旅游目的地中，首先需要对旅游目的地的内涵和治理范式进行清晰界定。旅游目的地研究始于20世纪80年代，国内学界从多种视角对其概念进行界定，然而，涉及旅游目的地治理体系的研究相对较少，旅游目的地治理的理论性和系统性研究尚显不足。国内学者主要从治理范式界定旅游目的地治理内涵。王京传、李天元从政府管理、社会自组织治理、政府和社会共同治理三大视角进行界定 [1]。张毓峰、乐雅从目的地治理的基础、结构、行为和绩效四个部分构建适合中国国情的旅游目的地治理分析框架 [2]。席丽莎、刘建朝认为目的地治理是制定能够将所有组织和个人结合起来的策略、规则和机制 [3]。旅游目的地治理作为旅游目的地管理的有效延伸，是对管理进行指导、控制和合作的一种方式 [4]。是旅游目的地适应变化而采取的一种工具 [5]。

综上所述，旅游目的地治理突破单一治理主体，强调多元主体共同参与、有机合作的关系。以治理的方式提升旅游目的地的综合效益，实现目的地“善治”、良性发展的目标。

2.2. 利益相关者研究

旅游目的地是一个具有多边性、不确定性、动态性和冲突性的系统 [6]。很难由单独的一个组织或个体来完成对旅游目的地的管理，治理作为推动优化目的地管理优化的新范式模式，往往会涉及不同类型的主体 [7]。利益相关者共同参与实现目的地协同共治 [8] [9] [10] [11]。然而利益相关者在目标谈判、相互交涉的过程中必然因利益分歧产生冲突。旅游社会冲突是经济利益、制度、权力、能力等因素综合作用的产物 [12]。随着旅游地的演化，不同利益主体之间的冲突问题呈现多样化、复杂化的发展趋势 [13]。

在旅游发展权力与均衡的博弈的研究中，左冰在强调权利平等的基础上，分析均衡博弈下“官–商–民”之间的相关关系，以合作共赢的帕累托方式实现社会整体利益最大化 [14]。王维艳在社区参与下的旅游景区竞合关系中揭示，提高对景区企业的惩罚及欺骗成本，以及加大对社区居民实施“异化”策略的惩罚力度，增加门票分成收入，平抑“异化”收益等措施是有效调控社企之间纵向价值链竞合关系演变的关键 [15]。田里、宋俊楷应用孤岛效益分析旅游区与旅游社区的利益博弈关系，指出极化效应形成内外差异，封闭效应导致扩散阻滞，虹吸效应引发矛盾对立 [16]。

在协调利益相关者关系研究上，唐献玲基于共生理论对乡村旅游主体的利益关系两两分析，在此基础上建构乡村旅游治理机制。李磊等在探讨温泉旅游规划发展中各利益主体作用的基础上，引入中介组织并最终形成旅游规划利益冲突的协调机制 [14]。然而，并非所有利益主体之间都呈二元静态关系，社会网络分析将利益相关者扩展到网络结构中，联结利益相关者多元复杂的关系，以期对利益相关者分析中两两关系的研究加以弥补 [17]。

2.3. 研究方法应用

国内学者对旅游目的地治理方法研究的成果较为丰富。研究视角集中在多元主体的相互关系 [18] [19]。主体合作的条件及模式建构的形成过程 [20] [21]。研究方法运用到诸多领域，具体包括旅游目的地突发事件治理 [22]、生态环境治理 [23]、市场秩序治理 [24]、乡村(含传统村落)治理 [25] [26]、目的地文化治理 [27] [28]。研究方法大多为质性研究，以具有典型性的旅游目的地为例，采用理论推理研究。少量研究通过问卷调查、结构访谈获取一手资料，进而运用SPSS统计分析软件进行数据分析和模型建构。例如，唐仲霞等 [29] 基于共生理论，定量分析了政府、居民、游客和旅游企业等不同治理主体之间的共生关系和模式。邵利等 [30] 运用问卷调查和多元统计方法，分析政府和其他主体之间的共生关系。周永博以游客调查数据为依据，将差距分析思路融入“重要性–绩效”分析(IPA)方法，验证旅游目的地供需错配现象。此外，有学者运用社会网络分析法 [31] [32] 将旅游目的地利益相关者的竞合关系置于网络的五大特征之下分析，对理解合作问题、提出治理对策和建议具有重要的战略意义。

3. 我国旅游目的地治理实践

3.1. 治理体制

从旅游体制的逻辑演进来看，我国旅游体制的改革深化顺应旅游治理的发展趋势。旅游体制的优化表现为“管理”到“治理”的演变，基于我国旅游目的地整体管理体制建构，在行政管管理体制下，旅游管理的唯一主体是政府，而在治理体制下，政府、社会和市场将形成三元互动，并共同构建一个管理平台 [33]。治理所倡导国家、市场和社会的有机结合才是解决危机的有效途径。旅游治理行为受政府逻辑、市场逻辑、社会逻辑的影响，三种制度逻辑的互动演化，形塑了当前我国旅游治理的行为选择和制度安排 [34]。以西方公共治理为鉴，我国旅游治理体系也经历政府导向，政府、市场导向，政府、市场、社会导向的发展 [35]。

在全域旅游视域下，旅游不在是行政管理部门一家的事，旅游管理正在告别盲目化、碎片化、碎片化，成为多部门联动的综合行政管理过程 [36]。以部门治理为主的治理方式与“大旅游”时代跨部门、强联合不相适应，我国旅游治理发展趋势由部门治理向社会治理的方式转变 [37]。

旅游体制的变迁过程离不开政府在旅游中扮演的角色变化，近些年，学界对政府在旅游目的地中角色问题的重视程度日益上升。黄细嘉等明确政府在“元治理”中的统筹者角色，协调科层、市场和网络三种治理方式，并最终实现善治 [38]。张洪昌结合新时代治理逻辑指出要重塑政府在旅游治理中的主导作用，依靠政府牵头，发挥组织和协调作用 [34]。政府在旅游业发展过程中扮演的角色，学者们一致认为，根据旅游业发展各个时期的特征，政府在旅游发展初期、中期和成熟期应分别扮演开拓者、规制者和协调者角色。另一方面，当相关利益者都遵循旅游市场机制，政府只需要扮演好服务者的角色 [35]。旅游目的地中政府扮演的角色定位在市场秩序治理 [39]、目的地营销治理 [40] [41]、生态环境治理、安全保障治理 [42] [43] 上也有体现。

3.2. 治理模式

旅游目的地治理模式研究是学界关注度较高的议题，我国旅游目的地治理模式研究基于不同理论视角，分析治理模式的形成过程和实施效果。其中，利益相关者理论运用于目的地治理模式的分析和探讨较为集中。围绕着利益相关者互动机制，治理模式被归纳为四种，层级模式、市场模式、社区模式和网络模式。在旅游目的地治理实践中，出现过政府主导模式、社区主导模式、市场主导模式、多元共治模式等等。此外，还有一些理论也运用到旅游目的地治理模式的实践中。例如，杨昀和保继刚 [44] 将旅游目的地治理模式与生命周期理论结合起来，分析目的地模式的演化进程。赫艳杰和文仁兴 [45] 基于社区增权，探讨泸州市“参与型”城郊旅游模式。邵利 [46] 等基于共生理论，分析和探讨旅游社区治理多主体共生行为模式及其演化。然而，上述治理模式的实践运用，仅从单一理论视角进行开展，以多学科理论视角纳入旅游目的地治理模式的研究较少。

旅游目的地治理模式是衡量旅游地治理成效的重要标尺，国内学者对“何种治理模式是有效的”进行评价 [47] [48]。

3.3. 跨区域治理

随着旅游的跨越式发展，单一的旅游目的地治理已经开始向空间尺度更大、需求层次更高、效用满足程度更强的多目的地治理转变 [3]。有关跨省界区域旅游目的地的治理研究已经进入视线，其中有关旅游目的地跨区域合作和区域旅游一体化模式的研究成果较为丰富。王爱忠和牟华清 [49] 基于核心–边缘理论，探讨城乡区域一体化发展的模式。张莹 [50] 基于一带一路战略，研究农业旅游经济区域市场一体化发展。邵秀英 [51] 等构建了“点–轴”发展模式的河西遗产廊道旅游竞合空间结构。演克武和陈瑾统筹构建长江三角洲区域风景道一体化模式。跨区域旅游治理涉及的内容非常广泛，国内研究集中在旅游资源开发、旅游品牌建设、线路设计及资源保护。针对跨区域治理的研究机制，宋增文 [52] 等分析了珠三角区域旅游竞合关系并形成了相应的区域旅游竞合机制。杨华 [53] 从国际和国内两个层面，建构中国参与极地全球治理的法治机制。杨华 [54] 从国际和国内两个层面，建构中国参与极地全球治理的法治机制。赵慧娟 [55] 通过分析意大利阿普利亚大区旅游目的地参与者之间的不同整合和融合方式，为推动我国区域一体化构建开辟一条路径。王兆峰 [56] 基于交通网络视角探讨跨界旅游区合作的微观机制。

3.4. 旅游目的地社区治理

旅游社区是社区发展一种特殊形式。旅游社区是社区旅游化而形成的，或者因旅游发展而形成的社会实体 [57]，有效的治理是社区发展的重要推动力 [58]。尽管国内尚未直接引入“旅游社区治理”的概念，但旅游社区目的地治理的过程及其影响一直以来备受学者关注。学者们主要从治理模式、利益相关者的关系、治理制度规则及实现路径等多方面展开研究。国内现有文献表明，我国旅游社区治理呈现三种模式，即政府主导型、社区自治型和企业主导型治理模式。通过案例分析，社区“利益–权力”关系的不平衡，是不同治理主体产生冲突的根源 [59] 随着研究的深入，人们开始注意到社区中不同组织间的权力关系，以及建立这种权力关系所基于的思想逻辑，提“社区增权”。其中，文化系统、社会组织、精英治理 [60] 等被认为是最重要的影响因素。在旅游目的地社区治理的问题上，以某种类型旅游的目的地为例，探讨社区参与和善治实现路径。例如，邵利等以青海省互助土族故土园为案例地，分析和探讨旅游社区治理主体共生行为模式及其演化。余梦莉 [61] 指出在国家公园作为一种公共产品，需要多方共同参与，构建以共建共享共治为核心的绿色发展模式。严国泰等 [62] 构建了基于社区参与的哈尼文化景观世界遗产保护概念模型。

3.5. 旅游景区治理

旅游景区在旅游产业中的核心地位日益凸显，旅游景区从开发到管理都取得长足进步。但仍有诸多因素制约景区的发展，其中影响最大的是景区管理体制问题 [63]。从管理体制角度审视景区存在问题，主要集中在管理部门权责不清、政出多门 [64] [65]，总规与区域规划冲突，资源破坏、环境恶化 [66]，法律法规不健全 [67]。“全域旅游”和“文旅融合”的大趋势推动景区管理体制变革 [68]，如何构建有效的景区治理模式，提升景区治理效能成为重要议题。

实践证明，全域旅游示范区的创建是治理体系和治理能力现代化的试金石。以江宁全域旅游示范区为例，探析全域旅游治理发展的治理模式，为全域旅游背景下的旅游目的地治理提供行之有效的路径和样板启示。江苏省南京市江宁区是全域旅游发展的典型区域，区内全域旅游资源禀赋、品质较高、特色明显，其一直传承着江宁织造“双面绣”的基因，体现江宁织造的内涵本质。江宁全域旅游的治理逻辑主要体现在以下几个层面：1) 整合旅游资源，推动全域景区化。江宁区一直致力于美丽乡村建设与城镇景观化建设，按照全域旅游示范区、“梦想小镇”、“旅游精品村”、“千百工程”四个层级推进美丽乡村建设，打造“诗画江南，大美江宁”；2) 党政统筹主导，强化政策支撑。2017年江宁成立了全域旅游创建领导小组，形成了“党委领导、政府负责、人大政协监督、园街部门协作、全区人民参与”的全域化联格局。出台了《关于促进旅游业发展的若干意见》与《国家全域旅游示范区创建工作实施方案》，推动政策创新；3) 积极发挥市场作用，优化市场秩序。在创建全域旅游示范区的实践过程中，江宁区积极发挥市场主体作用，通过建立旅游项目库、搭建旅游招商平台、引入PPP合作模式，巩固重大项目阵地。为营造公平、竞争、有序、开放的旅游市场秩序，江宁区成立区旅游警察办公室、旅游巡回法庭和旅游市场监管大队、景区旅游市场综合监管办公室，形成“1 + 3”综合执法模式；4) 以游客为中心，打造共治共享的旅游目的地。在创建过程中，江宁区以游客为导向，注重提供便捷高效的旅游公共服务，构建以智慧网络平台、旅游驿站便民服务体系。打造文明诚信的旅游环境，搭建促进文明、增进友谊的桥梁，切实提高居民的幸福感，实现旅游天堂与幸福家园相统一。

全域旅游带动治理结构转型升级，通过江宁区治理体系改善和治理能力提升，实现旅游资源、产业体系、生态环境、公共服务、社会文明等全方位、系统化的提升，有助于实现旅游目的地善治目标，进而促进社会和谐发展。

4. 结论与启示

基于文献分析和整理，笔者发现我国旅游目的地治理研究主要存在以下特点：

一是理论来源多样化。国内学者将利益相关者、社区参与、网络治理、社区增权等理论引入到乡村旅游、民族旅游、旅游村落等类型的旅游目的地治理问题进行案例分析和理论讨论，在部分旅游目的地的实践中也有所应用。

二是研究方法从描述性分析向实证研究转变。由单一描述性案例分析、比较分析的研究，到以数据为支撑，分析目的地治理过程中的问题及解决办法。

三是治理模式适应目的地具体情境。从时间维度看，旅游目的地治理模式是在一定历史条件下产生，并随时间推移，治理模式呈现政府–市场–网络相互作用的关系演变。从空间维度看，不同类型目的地治理模式，同一类型目的地不同产权制度、社会资本、地方政策、权力关系和互动格局的差异治理模式也有所不同。

笔者认为，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，立足于全域化目的地治理的理念和模式有助于改善目的地整体环境、提升综合效益。一方面，旅游目的地是众多利益相关者构成的复杂网络系统，需要通过全域治理维持动态平衡。另一方面，全域旅游是一项系统性工程，包括目的地建设、目的地管理、目的地服务、目的地的现代治理体系、目的地营销等，将旅游目的地治理放入全域旅游的大框架下研究分析，是顺应大旅游发展时代背景的体现。故此，笔者尝试在目的地治理中引入全域旅游示范区案例，探析治理的实施路径。全域旅游示范区创建作为政府的首脑工程，彰显着治理体系和治理能力现代化的水平，是旅游发展阶段认识升级最典型、最深刻的表现。

实践表明，全域旅游与目的地治理有一定的承载关系，目的地治理水平达到一定程度后是全域旅游的综合模式和未来发展方向，全域旅游治理将进一步丰富目的地治理的理论和实践。值得关注的是，全域旅游是具有中国特色的理论成果和改革实践，在此基础上构建全域旅游现代治理体系框架，将有助于弥补我国治理理论和实践的不足，对推动我国旅游业的可持续发展有着至关重要的意义。

基金项目

天津市艺术科学研究规划项目(A18034)；天津市高校学科领军人才支持计划。

参考文献

NOTES

^*通讯作者。