社会科学前沿  >> Vol. 10 No. 5 (May 2021)

两院制还是一院制:民初制宪中的国会院制问题
The Bicameralism or the Unicameralism: The Issue of the Congress System in the Constitution-Making in the Early Years

DOI: 10.12677/ASS.2021.105194, PDF, HTML, XML, 下载: 25  浏览: 82 

作者: 郭克文:四川大学历史文化学院,四川 成都

关键词: 国会院制两院制制宪Congress System Bicameralism Constitution-Making

摘要: 制定一部良好的宪法,是民国初年许多人士的美好理想。因而正式国会成立后,便积极着手制宪事业。国会院制是其中的重要议题,虽然其受到的关注程度不如总统权力等方面,但不意味着该问题无关紧要。在经过讨论后,最终决定采用两院制。而之所以选用两院制则受众多因素的影响,其中既有两院制自身价值的作用,也受现实情况与各方观点的影响。
Abstract: Formulating a good constitution is the wish of many people in the early years of the Republic of China. Therefore, after the establishment of the formal congress, it actively engaged in the cause of constitution-making. The congress system was an important issue in constitution-making, al-though it received less attention than issues such as presidential power, does not mean it was ir-relevant. After discussion, the bicameralism was finally adopted. The reason for the selection of the bicameralism was affected by many factors, including the value of the two-house system itself, but also affected by the reality and the views of the parties.

文章引用: 郭克文. 两院制还是一院制:民初制宪中的国会院制问题[J]. 社会科学前沿, 2021, 10(5): 1410-1417. https://doi.org/10.12677/ASS.2021.105194

1. 引言

在1913年的《中华民国宪法草案》的起草中,对于“国会采一院制,抑或采两院制” [1] 的关注度,虽不及总统权限等问题——在当时某报纸排列的“宪法中最重要问题之决定”中“国会之组织采用两院制”位列十五,远低于总统权限等决议 [2]。但该问题并非无足轻重,其不仅关涉国会的组成,也反映着时人对于国家结构与国情的认知。此外,对该问题的研究也有助于理解整个《中华民国宪法草案》的起草与设计。虽然,学界在该方面亦有不少研究成果,但仍有进一步研究的可能与价值。如陈茹玄的《中国宪法史》 [3],杨幼炯、瞿同祖的《近代中国立法史》 [4],彭涛、杨天宏的《民初国会建置中的“型制”设计》 [5] 与聂鑫的《近代中国宪法史上的两院制问题》 [6] 等论著,就从理论的角度出发讨论1923年《中华民国宪法》在国会院制上的选择与设计。不过,以往的研究较少从制定过程这一层面出发去关注,因而该问题仍有拓展的空间。

2. 宪法起草委员会的选择

宪法起草委员会(下称委员会)于1913年7月12日成立,共有起草委员60名,由参众两院按照《参议院互选宪法起草委员规则》、《宪法起草委员众议院互选规则》各选出30名委员组成。其目的是起草宪法,因委员会在天坛内的祈年殿起草宪法,所以其起草宪法又称为《天坛宪法草案》。

7月21日,委员会第二次会议决定采用大纲起草的方式起草宪法,并由委员会主席汤漪指定孙钟、张耀曾、汪荣宝、汪彭年四人起草大纲。但汪彭年自认不能胜任,遂又指定黄云鹏担任起草员 [7],四人皆为众议员。四人相继提出了宪法内的重要问题,经整理汇成大纲议题十二条,其中第三条关涉国会,即为“国会采一院制,抑采两院制”。8月2日第四次委员会会议开始讨论大纲议题,至9月2日第二十一次会议讨论结束,随后进入宪法草案条文起草阶段。

8月9日,委员会第六次会议讨论了国会院制问题,并用起立表决法进行表决。其中,赞成一院制9人,赞成取两院制者为37人,按照《宪法起草委员会规则》第九条“本会之决议,以委员总额半数之一致成之” [8] 规定,两院制获得通过。从表决情况看,赞成两院制者为37人,而当时在场委员共46人,参议员与众议员分别为22名与24名 [9]。那么即使全体在场参议员都赞成两院制,也仍须有15名众议员的支持,才满足37人的数额,而15名众议员为委员会中众议员总额之半数,占在场众议员之多数。而且若部分在场参议员赞同一院制,则支持两院制的众议员必定多于15人。而赞成一院制者仅为9人,即使9人皆是众议员,但也有15名众议员是不支持一院制的。由此可知,30名出身于众议院的宪法起草委员中至少半数支持两院制,赞成一院制者为少数。

一般而言,国会为民意机关,而众议员由民众直接选出,因此众议院代表民意。即使改两院制为一院制,也不会废弃代表民意的一方,只能废除参议院。张东荪就认为当时问题有二:一则参议院存废问题,二为参议院改造问题 [10]。在决定参议院存废之际,参议员偏向两院制无可厚非。但有半数之多众议院藉宪法起草委员支持两院制,则表明在国会院制问题上,宪法起草委员的态度并非完全取决于其院籍,而是有其他理由作支撑。

由于负责起草宪法者为两院议员,所以当时有舆论认为“起草委员多半由议员兼任,故两院制之存而不废,要亦本势之必然” [11]。这一判断是否准确,殊难证明。不过,委员们的选择,不可能仅由自身的利益决定,政治见解、党派利益与外在压力也能产生影响。委员们可能因留恋议员席位,进而支持两院制——若采用一院制,又不增加议员席位,议员选举的竞争必然加剧,当选议员的概率势必降低,那么支持两院制确实有利于现任议员再次当选。如若原因在此,委员们完全可以在增加议员席位的条件下支持一院制。但是少有委员有这样的提议,多数仍然选择两院制。黄璋曾提议“将现在之两院合并而为一院” [12],且合并手续不十分困难。这一方式明显可以保全议员的现有身份与地位,但几乎没有委员响应。显然,只从保全议员的身份出发,难以解释委员们对于两院制的支持。

总而言之,在国会院制的选择上,委员们的议院院籍与议员身份或许会有一些影响,但非决定性的。国会院制的选择并非委员们的个人问题,个人利益也许会发生一定影响。但其关乎国家制度,为社会舆论之焦点,绝非数十名宪法起草委员单方面可以决定的。既然现有的议员身份并不能完全决定宪法起草委员们的选择,那么就无法忽视其他因素的作用。

3. 政党与国会院制

在其他众多因素中,政治派别的影响不能忽视。当时国会内部政党活动频繁,议员们大多加入了政党,而根据相关统计宪法起草委员们则全部参加了政党 [13]。虽然,民国初年的政党一般组织涣散,对参与者的束缚力度不高,党员未必完全认同政党的主张与坚持政党的观点,但不能因此就完全忽视政党在宪法起草中发生的作用。因为制定宪法为当时的重要事件,受到各方关注,各政党亦相当重视。国民党、统一党、共和党与民主党等四党甚至为将来国会时“免党见之纷争”,以获得“完善之宪法”,在国会成立以前便组建了宪法讨论会 [14]。此外,各政党亦试图通过其他方式影响宪法的制定。

根据《中华民国国会组织法》第二十二条“民国宪法草案之起草,由两院各于议员内选出同数之委员行之” [15] 规定,此次宪法起草工作由参众两院中选举的宪法起草委员负责。而控制起草委员的选举相当重要,因为起草委员席位的数量将决定在委员会中的话语权。所以,各政党皆希望获得更多的席位,以便在宪法的起草占据有利地位。以国民党为例,为在委员会中获得更多席位,国民党在其占优势的参议院主张采用无限制连记法选举起草委员,希望将参议院互选的30名宪法起草委员一网打尽,在占少数的众议院则主张有限制连记法,以期在众议院所选出本党委员不少于他党 [16]。如此做法的目的,不外期望在委员会中拥有多数席位,以在宪法起草中占据主导地位。从此事也不难看出,以国民党为代表的各政党对宪法起草相当重视,试图通过各种手段影响宪法的起草。其原因除却宪法起草本身事关重大外,想为宪法赋与更多的本党主张也是重要因素。

那么参加宪法讨论会的各党在具体问题上有着怎样的态度呢?在国体问题的选择上,国民党取单一制,原因有二:一为“联邦之事实发达未熟,不便强造”,以致减损民国国体之力,二则“联邦制束缚国权,不能圆满活动,与现时政治状态不适” [17],其余三党也一致主张统一制 [18] (即单一制)。因此,在国体问题上,四党分歧很小。

对于国会院制,国民党与共和党明确主张采用两院制。国民党方面认为:国会为国民代表,理应代表国民之意,而且应当将社会上所有势力纳入国会,以造就统一之意,因此取两院制 [19]。共和党代表汪荣宝在宪法讨论第三次会议时明确主张总统“尽有参众两院组织一选举机关以选举之” [20],可见在国会院制上共和党是赞成两院制的。民主党则表示两院职权有所区别是取两院制的前提。反言之,只要两院职权有异,不反对取两院制 [21]。统一党并不反对两院制。不过,其代表饶孟任认为国体采取统一制,则参议员当有资格限制,主张参众两院权限不能同等 [22]。言下之意是不反对两院制,但要对参议员资格有所限制,两院职权要有区别。

可以发现,上述四党中并无一党对两院制抱绝对反对的态度,国民、共和两党明确主张两院制,民主、统一两党虽持有条件的赞成两院制,但并非反对两院制。但奇怪的是,四党虽在国体上都选择单一制,却并没有将其视作决定国会院制的因素。民主、统一两党反而将两院职权是否等同视为决定国会院制的前提条件,要是两院权限有所差异,便可接受两院制。总之,四党在该问题上的分歧并不大。即使有分歧,也有弥合的可能。

不过,该分歧在宪法讨论会中没有得到解决,而是延续到了宪法起草委员会时期。易宗夔、王印川、孙钟等起草委员赞成两院制,但要求修改两院组织法。如易宗夔认为需要变更两院组织法,以避免造成两院制的“不善”之处 [23]。不过,在议决国会院制时,他们并没有将其作为条件同意两院制的条件,而是支持了两院制。其部分原因在于委员会起草宪法程序与方式规定只能先决定大体,即只能在一院制与两院制中先做选择,然后才能讨论各院的组织与权限问题。但是,这也反应出了易宗夔、王印川、孙钟等人的底线——即偏向两院制。因为两院组织法能否修改尚属未知之数,而他们人仍然支持两院制,说明相较一院制,两院制更对他们的胃口。

也许正因在国会院制问题上的分歧不大,有弥合的可能。所以共和党、民主党、统一党合并为进步党后,在其拟定宪法草案亦选择了两院制 [24]。

当宪法起草委员会开幕时,委员会中各党的席位分布如下:国民党25席、进步党19席、政友会1 8席、共和党2 7席,超然派一人 [25]。以上述数据而言,委员会的六十个席位中国民、进步、共和三党占据51席,为绝对多数。三党又都赞成国会取两院制,所以在委员会抉择国会院制时,大部分委员赞成两院制也在意料之中。

政友会在国会中的议员属于跨党者,分属国民、进步两党。因此,政友会在委员会中所占据的8个席位,必然被同时具有政友会与国民党(或政友会与进步党)身份的议员所获得,当时有舆论就将政友会在委员会中的8人划入国民党中 [26]。国民、进步两党主张两院制,政友会对于国会院制又无特殊主张,这8名委员赞成两院制亦在情理之中。

其实,可以发现在国会院制问题上委员们的选择与政党的主张相当一致。在8月9日的委员会上有37位起草委员支持两院制,仅有9位支持一院制,而组成宪法讨论会的四个政党中,无一党明确反对两院制。虽然,这不能证明政党的主张完全左右了委员们的选择。但也能够说明政党与委员们在该问题上分歧极小,委员们不大可能因此去换党或另立新党,各党的分裂与新党派的出现与此相关程度亦不高。

参与制宪的政党对于国会院制问题态度明晰,占据绝对多数的国民、进步、共和三党明确主张两院制,政友会又无特殊主张,在该问题上不存在因政见不同而发生的争执,因此在委员会中通过的十分顺利。四党组织的宪法讨论会共开会七次,国会院制的选择自始至终都不是各党关注的焦点,也没有因其而发生激烈的讨论。按《民国汇报》的报道:在宪法讨论会第三次会议上“朱颐锐报告民主党采国会制之大概,众皆赞成,主席为此案意见大略皆同,讨论遂终止” [27]。虽不知朱颐锐的报告中是否提及国会由参众两院组成,但无人反对国会制是可以确定的。同时,也说明国会院制不是四党的关注焦点,也没有因此问题发生争论,不然也不会不见有关国会院制的讨论。

张玉法认为在宪法讨论会的七次会议中,各党多仍坚持各党原来主张,彼此让步无多,国民党维护国会的权力,其他三党维护总统的权力,即行政部门的权力 [28]。但在国会院制问题上,四党却表现的相当和谐,自始至终没有围绕其发生的冲突。同样,在委员会上也表现了这种和谐,不仅表现在多数出席委员对两院制的赞成,也表现在讨论的时间上,一个上午的时间便结束了讨论。上述局面产生存在有两种可能的原因:第一是国会院制在不是重要问题,不需要专门讨论,第二是四党在该问题上的主张是一致的,不存在大的冲突。结合上文看,第二种是主要原因,毕竟没有一个政党坚持一院制,在国会院制上基本倾向两院制,只是在两院组织与权限上存在争论。

综上所述,参与制宪活动的各政党在国会院制问题上并不存在较大的争论,基本都选择了两院制,呈现出了少有的和谐场面。而且在两院制的选择上,委员们与政党的主张相当一致。由此可见,委员会选择两院制乃必然之事。

4. 为何是两院制?

两院制有怎样的优势使得政党与起草委员的主张如此一致。要想解决该问题,需要知道主张两院制的理由。

在当时的世界上,采用两院制的国家大致可分为三种。一种是存在贵族与平民之分的国家,如英国,其上院代表贵族阶级,下院代表一般民众。一种是联邦制国家,如美国,其上院代表地方,下院代表民众。第三种为单一制国家却采用两院制,如法国。这类国家“其两院制度只是在节制众议院的专横和轻率为其存在的理由” [29]。首先,民国建立后,中国社会不存在贵族与平民之分已基本成为共识,自然无需特别设置议院以代表贵族阶级。因此,国会采用两院制并非因为中国存在阶级之分。

其次,至于对民国是单一制国家抑或是联邦制国家的认知中,主张一院制者皆认为是单一国家,参加宪法讨论会的四个政党也都以单一制作为国体,宪法草案中第一条也规定“中华民国永远为统一民主国”,以表示该草案为一种单一宪法,而非联邦宪法 [30]。主张两院制者也少有人反对,但亦有例外。如朱兆辛认为“谓联邦国宜取两院制,单一国当采一院制,不知中国大势分为二十余省,与美之联邦国实无甚异” [31]。不过朱氏并没有直接明言民国为联邦制国家,只是说民国与美国相似,似乎缺乏足够的信心,毕竟此说并非社会公论。《独立周报》的评论即说“我国革命时各省之独立迥异于美之十三周之独立”,因为“我国各省初皆一行政区域,无丝毫之国家模型,其独立也” [32]。

与之相似的是,在支持两院制的理由中几乎不见“因民国是联邦制国家,则需要参议院(或上院)代表地方”之类的表述。奇怪的是,两院制的支持者孙钟认为“一院制之结果必至极端趋于中央集权或极端趋于地方分权,两院制则参议院代表地方,有趋于地方分权之势,众议院由人民直接选举,有趋于中央集权之势,两者调和,方可折衷” [33]。孙钟先入为主的认为两院制中参议院代表地方,并强调两院制可以防止极端地方分权或中央集权的发生。且不论两院制是否具有孙钟所言的作用——可以防止极端地方分权或中央集权的发生。但在正常情况下,国会院制的选择首先应依据社会现实而定,而非从其作用出发。这不仅是本末倒置,也让人怀疑是否是在为采用两院制强行寻找依据。在宪法草案公布后,袁世凯在通电中即说:“按参议员由最高级地方议会选举,本为联邦国特例,与中国国情相悖,本此以定地方制度,无异以宪法造就联邦,大足妨害中央统一” [34]。民国为单一制国家亦是袁世凯的认知。其认为以参议院代表地方,不仅与现时国情不符,也会产生不良后果。

可见,单一制是时人对民国国体的普遍认知,但该认知未对国会院制的选择产生决定性的影响。因为当时不少人认为两院制是君主贵族国家与联邦国家的专利,单一民主国家不能采用,如1916年时众议员李载赓仍认为“我中华民国乃单一民主之国家,既非联邦又非君主当然无采两院制之必要” [35]。如按上述想法民国宪法自然取一院制,然而事实上并未发生。由此可知,单一制的国体认知并未成为国会院制的决定性因素。

既然民国不存在贵族阶级,也不是联邦制国家,以单一制国家而采用两院制自然是看中于它所具有的功能。

1916年宪法会议开始后,宪法起草委员易宗夔在《总说明书三》(《宪法案总说明书》)中,将赞成两院制的理由归结为以下四条:1) “我国虽无贵族平民之别,究有中央地方之分,一院制之结果必至极端趋于中央集权或极端分权,两院制则参议院代表地方有趋于地方分权之势,众议院由人民直接选举有趋于中央集权之势,两者调和方有折衷之余地”;2) 两院制议事虽有迟缓之弊,但亦有慎重之利,与其失之草率,毋宁失之迟缓。而且大国政治复杂,采用一院制,立法甚属危险;3) 两院虽有互相牵制,议事反复不决之弊,但两院制有调和缓解行政部与立法部冲突之效:4) 同一党派可以左右两院,但即使只有一院亦可由一派所左右,党派控制国会的情况,在一院制与两院制中都会发生,一院制并不比两院制有利;若不同党派分别左右两院,不会导致“议案无一能成立”之情形,“两相退让,乃得其平” [36]。上述四条理由,基本涵盖了支持两院制的委员们的理由,亦是对两院制优势之处的总结。

首先,可以发现“调和”是四条理由的核心要素。不论调和中央与地方的关系,还是调和立法部与行政部之间的冲突,甚至防止立法中可能存在的草率与议院的专制,都有着调和的意味。因此,在两院制的支持者看来,两院制的价值主要在于调和。但两院制能否实现调和亦是未知之数,何雯认为“立法部与行政部之冲突固不能不虑,而两院自相冲突,更无调和之方法” [37],想必这一观点两院制支持者亦无法否认。因此,可调和各方关系只是选择两院制原因之一。

再者,除却不知能否实现的调和功能外,两院制对行政部门的影响力恐怕亦是其得到支持的重要原因。袁世凯的支持者靳云鹏等人在通电中即说:参众两院性质并无差异,平时议事,则以水济水,泾渭无分,对待政府则束缚钳制,异曲同工,遇政府与国会冲突,尚何有调剂之可言 [38]。在靳氏看来参议院难以调和众议院与政府之间的冲突,束缚政府则是事实。而《中华民国宪法案》第三十九条规定“国会之议定,以两院一致成之” [39],采用“两院一致”的原则,虽可能会造成议事迟缓。但相较一院制也会增加政府提案通过的难度,从而提升了国会对行政部门的影响力。第七十五条“大总统经参议院列席议员三分二以上之同意,得解散众议院,但同一会期不得为第二次之解散” [40] 的规定,使总统解散众议院必须得到参议院的同意,总统解散议会的难度提升,使国会更为稳固。第九十条“两院议员及政府各得提出法律,但经一院否决者,于同一会期不得再行提出” [41] 的规定,则客观上增加了国会在法律制定方面的话语权。第一百零七条“审计院以参议院选出之审计员组织之” [42] 的规定,可以使参议院掌握审计院,以保障国会对财政的监督。由此可见,两院制在控制行政部门有相当大的优势,不仅可以提高国会的权力,保障国会的地位,而且也可以更全面的控制行政部门。同时,由于两院制的程序更为复杂,从而提升了行政部门突破国会限制的难度。

最后,除上述原因外,想通过参议院吸收社会中的精英分子,在实现参议院的调和功能的同时,为国家的建设提供专业、成熟的意见,促进国家在各方面的发展,亦是两院制获得支持的重要原因。国民党方面即主张参议院应吸收地方团体、职业团体、学术团体等社会上的特殊势力 [19]。在宪法起草委员中亦不乏如此主张者,朱兆辛即认为参议院应吸纳年高望重之人,如退位总统副总统、各部总长、高等法官、驻外公使等,这些人富于政治阅历,进入参议院可以为国家谋福利 [43]。王印川强调上院可以代表有高深学问者与有勋劳者,既使两院分子不同,亦可以使议事更为慎重 [44]。之所以有如此考量,是因为他们认为中国教育未能普及,人民智识幼稚 [45],仅设一院,易为民意左右,形成一院专制。而且大部分民众知识浅陋,难免使国会激进,立法草率,不利于国家建设。也就是说,有上述考量者并不完全信任民意,而是期望以具有经验与学识的参议院平衡代表民意的众议院,这也是选择两院制的重要因素。

5. 小结

在《中华民国宪法草案》的起草中,之所以选择两院制并非仅因国体与阶级状况,更多的是两院制自身所具有的价值。采用两院制是为调和相关各方之间可能存在的矛盾,同样是为防止行政部门与国会可能出现的专制。两院制虽然不一定能防止行政部门与国会专制的出现,但因议事与立法程序更为复杂,无疑会增强国会对行政部门的影响力。而两院的设置也可以起到相互牵制的作用,有助于防止一院独大的情况出现。同时,对民意的不信任亦是采用两院制的重要因素,希望通过参议院吸收各方面的人才,以提供更专业的意见与指导,平衡因民意而造成的冲动。再者,由于起草宪法的是两院的议员,而议员们作为一个利益群体自然会对国会院制的选择产生一定作用,即使该作用并非绝对性的。总之,国会院制的决定受多重因素影响,单一因素均非决定性的,当然两院制自身所具备的功能所起作用可能大一些。

NOTES

1政友会成立于1913年6月13日,由景耀月发起,在参众两院中有160多名议员为该党会会员。而这些议员同时又属于其他党派,其中属国民党籍者占五分之三,属进步党者占五分之二。参见:政友会近况续志[N]. 顺天时报,1913-06-08: 9.

2该共和党为共和、民主、统一三党合并后,由部分不满合并条件而脱离进步党的共和党人与部分统一党成员组织的新共和党。参见:张玉法。民国初年的政党[J]. (台北)中央研究院近代史研究所,编:中央研究院近代史研究所专刊,1985:128-131.

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[37] 宪法起草委员会, 编. 宪法起草委员会第六次会议录[Z]. 宪法起草委员会会议录(第1册), 1913: 12.
[38] 李根源, 编; 周蓓, 主编. 中华民国宪法史案[M]. 郑州: 河南人民出版社, 2017: 87.
[39] 中华民国宪法案[Z]. 宪法会议公报(第1册), 1916: 7.
[40] 中华民国宪法案[Z]. 宪法会议公报(第1册), 1916: 12.
[41] 中华民国宪法案[Z]. 宪法会议公报(第1册), 1916: 14.
[42] 中华民国宪法案[Z]. 宪法会议公报(第1册), 1916: 17.
[43] 宪法起草委员会, 编. 宪法起草委员会第六次会议录[Z]. 宪法起草委员会会议录(第1册), 1913: 16.
[44] 宪法起草委员会, 编. 宪法起草委员会第六次会议录[Z]. 宪法起草委员会会议录(第1册), 1913: 6.
[45] 宪法起草委员会, 编. 宪法起草委员会第七次会议录[Z]. 宪法起草委员会会议录(第1册), 1913: 5.