1. 引言
政府绩效管理与企业绩效管理存在一定的联系，前者能够在总结经验教训的过程中更好的实现与时俱进，充分体现政府管理模式的时代价值 [1]。政府绩效管理在西方很早就受到了重视，美国于1906年最早开始尝试评价政府绩效，随后其他国家纷纷开始了相关实践。西方发达国家在上个世纪70年代出现了新公共管理运动分运动，以政府管理层面的有效改革以及创新为基础，将更多的市场竞争因素融入政府管理工作中，这一点使得政府绩效管理备受关注。其中行政管理工作需要以及制造管理为基础及根本，使得西方发达国家灵活地利用政府绩效管理工作理论促进政府行政管理工作以及改革工作的全面落实。我国则结合市场经济发展的现实条件，以政府绩效管理为基础，在全面探索的过程中实现稳定发展。山西运城提出了新效率工作法，厦门思明区则以公共部门绩效评估系统为基础，这些都有助于政府绩效管理工作的全面改革以及创新。但是，由于政府绩效管理制度源于西方，我国在引入该制度的过程中难免生搬硬套，没有切实地结合自身的行政生态系统，因此出现了许多的矛盾以及冲突，严重违背了前期的管理工作目标以及要求。因此，只有从行政生态学理论视角出发，对于我国现阶段行政生态环境进行深入思考与细致分析，才能为最终我国政府绩效管理找到合理的优化路径。
2. 研究视角：行政生态学
行政生态学是时代发展的产物，以生态学为基础及前提，灵活利用不同的专业理论以及知识，深入剖析行政环境与行政管理工作之间的相关性，因此是一门交叉性的学科。丁煌在对行政生态学进行分析和研究时站在行政管理的角度，严格按照生态学的相关理论研究方向，了解两者之间的相关性。
约翰·高斯是美国著名的学者，该学者以生态学理论为基础，将这一理论与行政学理论相结合，提出了不同的意见；弗雷德·W·里格斯站在宏观发展的角度对行政生态学理论进行了深入浅出的分析，深入了解行政生态学理论的内容以及形式，积极构建全方位一体化的行政生态学理论体系。金耀基则是第一位对行政生态学进行分析的国内学者；《行政生态学》是台湾著名学者彭文贤在1988年所发布的著作，该著作结合台湾生态环境的具体现状，了解社会环境与公共行政之间的相关性；王沪宁、王邦佐等学者以周边物质环境和生命体的研究为基础，了解生态学的具体表征，分析两者之间的相关性，更好地对公共行政以及政治进行分析以及解释，确保现实问题的有效解决。结合和学者的相关研究结论可以看出，政府绩效管理比较复杂，一方面需要积极的解决各种内部问题，另一方面需要深入剖析生态问题。其中国家公共行政的分析及其研究难度相对偏高，因此行政系统的分析是基础，在此前提下还需要积极突破传统行政系统分析模式的束缚，站在宏观的角度了解具体的行政工作要求，着眼于具体的社会环境来考量国家的行政行为以及相关性。
里格斯明确提出公共行政会受到诸多生态要素的影响，其中符号系统、沟通网络以及社会要素的影响最为显著，另外还需要关注对政治架构和经济要素的分析 [2]。正是由于处于过渡型社会模式的我国，国家发达程度不高、相关制度不完善，上述行政生态要素发展不平衡，从而导致政府失灵、行政效率低下、形式主义等问题多出现，严重影响了政府绩效评估工作，不利于这一工作的全面改革以及有效落实。
3. 我国政府绩效管理存在的主要问题
行政管理方式的有效创新以及政府行政管理工作的进一步落实最为关键，这一点有助于政府执行力的稳定提升，树立良好的政府形象，提升公信力。目前许多的地方以及部门着眼于政府绩效管理工作的具体要求，在全面探索以及改进的过程中调整工作思路，成果比较显著。但是政府绩效管理工作的经验不足，时间较短，因此难以避免会出现许多的行为和认知问题，绩效管理工作的难度系数相对偏高。通过对我国现实的政治制度和发展阶段的深入思考，并从绩效指标设定、资金投入程度、绩效评价模式、信息沟通等几方面进行综合分析，笔者认为可把问题概括为如下几个方面：
3.1. 绩效指标占比不均衡
在落实社会主义制度的过程中我国以经济发展为基础以及核心，以经济指标分析为基础，了解政府的工作能力以及综合绩效。但是在实际操作中，部分政府往往会过度重视经济指标，甚至将经济发展所占比重增加到70%，造成绩效评价严重不均衡。东西部地区在经济发展水平存在差异，东部地区政府在考虑经济指标的基础上会适当增加公共服务、社会民生等指标的考量，对于中西部地区来说，经济发展速度相对较慢，因此经济指标的考核占据主导地位，其他的考核因素较少。
3.2. 绩效管理资金投入不足
政府管理工作的全面落实离不开经济，这一点对绩效管理的效能有十分深远的影响。政府绩效评估需要设立专项的资金为其实施提供大量的物力、财力，部分政府财政状况本就不佳，赤字连连，再加上上级给予财政补助迟迟未果，这在无形中更增加了政府的财政压力，因此绩效管理难以有效实行。
3.3. 绩效评估公众参与度低
在对西方国家的政府绩效改革工作进行分析和研究时不难发现，市场经济体制的影响最为直接，只有保障市场运行规则的完整性以及成熟性，才能够促进政府绩效改革工作，它对市场和政府各自的功能优势和缺陷的认识已经到达了一定的深度 [3]。2010年在一次针对省级政府绩效的调研问卷中显示：高达90%以上的民众认为公民参与绩效评估十分重要，并明确表示愿意参与其中。调研问题换为是否认为政府绩效评估可以外包或聘请第三方机构时，大部分的被调查者(71%~74%)表示同意，持支持态度，仅有不到10%的被调查者认为不应当。可见大部分民众认为政府绩效评估中民意调查可以作为重要指标。然而，在当前绩效考核中大多以政府内部上级对下级以及统计之间的考核为主，忽略了对政府绩效评估工作的改革以及创新，难以充分发挥这一工作的重要作用，绩效考核质量不够理想，外部监督工作直接被跳过。比如南京市出现了“万人评议政府”活动，基层社区群众所发挥的作用比较有限，实质的占比不足，大部分由企业管理人员以及政府官员所组成，普通民众的参与能动性不足，因此无法保障最终评议结果的准确性以及代表性。
3.4. 信息公开与信息沟通不畅
当前我国社会，政府与民众之间沟通渠道并不通畅，部分政府仍采用传统的信息沟通工具，如人工发放调查问卷、人工统计收集等等，投入的时间和精力比较足，同时难以保障最终结果的真实性以及可靠性。此外，民众参与政府监督与评估绩效只能将信息逐级向上传递，下级政府收到影响起绩效评估的信息后往往采取不理睬、不上报、不处理等行为，上级政府无法接收到及时有效的信息，即使有市长热线、网络问政等方式，往往也是流于表面。
4. 影响政府绩效管理效果的行政生态要素分析
4.1. 经济要素
里格斯在对国家的公共行政进行分析和研究时明确提出，经济要素的影响最为直接和深远。经济结构作为塑造一国行政模式的首要指标，对于行政管理、政府用人等政策的制定和实践同一性尤为重要。政府职能的转变离不开经济，同时整个政治环境也会受到经济的影响。要想促进政府管理工作的全面落实，必须要以物质基础为基础。首先，对于西方发达国家来说，市场经济发展速度较快，但是综合实力还存在明显的区别，我国正式进入了市场经济改革的深水区，由于制度还不完善、机制还不健全，在一定程度上影响政府的职能定位，不能有效地对政府工作效果进行评估管理。在参与市场经济竞争时，我国的综合实力有了明显的提升，但是经济发展的质量与其他国家之间的区别比较显著。因此国家需要以经济建设为基础，以发展经济为核心，这一点会导致政府在绩效考核的过程中出现许多的问题以及矛盾。第三，政府需要以经济的稳定运作为基础，关注对市场动态的分析，保障资源的合理配置。尽量避免市场失灵，充分彰显经济手段的重要作用及优势，在宏观调控的过程中实现稳定运作。但是目前的市场机制不够健全，难以保障市场干预经济工作的有效落实，如果政府对市场干预过多，一方面导致市场缺乏活力，另一方面会对政府自身的效率产生一定的影响。
4.2. 社会要素
行政生态学明确提出，社会组织最为关键，这一点是社会要素的核心。大部分以存在血缘关系的自然团体为主体，另外还包含许多的利益关系团体。在对政府绩效管理工作进行分析时需要以社会要素为着眼点，明确社会公共价值并对企业需求进行准确评估以及调整。
社会组织的整合功能比较显著，能够更好的彰显个体需求的多样化以及多元性。在机制整合的过程中满足社会的真实需求，真正提升公共价值以及水平，保障政府能够更好的了解公共价值，进一步体现政府绩效产出的重要优势，保明确具体的产出方向以及结构。1997年，美国学者Tom W. Rice和Alexander F. Sumberg运用帕特南的研究模式从公民参与度、政治平等性、团结、信任与宽容度以及合作的社会架构4个公民文化维度对美国50个州的公民文化和政府绩效关系进行了研究，结果证明公民文化对政府绩效有显著影响。在西方国家，社会政治参与意识较强，社会组织对于参与政府绩效评估与社会治理的热情很高，通过社会组织的参与，可以促进绩效评估的公正、公开，还可以合理获得社会大众对于公共服务以及社会管理的需求，其中专家学者也参与其中，这一点有助于这一工作的全面落实，保障专业性，另外绩效管理的民主化也有所体现。我国社会组织缺乏一定的规范性，由于相关法律法规的不健全以及社会上对社会组织管制不严等因素，出现了较多非法组织影响社会秩序。“目前，我国政府部门主要承担着社会治理和提供公共服务的行政职能，社会组织和公民团体的发展还比较缓慢，因此难以充分发挥社会职能的重要作用及优势” [4]。近年来，全国各地政府开展的政务公开、网上评议政府等活动都进行了引入社会公众与社会组织的有益尝试，例如天津市在对其区县的评估中共涉及3400名居民和1600家企业，评议方式为计算机辅助电话调查方式，区县领导班子、街道社区基层组织和企业负责人都参与部门评估评议中，覆盖面比较广。但是，由于整体开展范围较小、社会组织的发展缓慢、质量参差不齐、参与热情度不高等原因，并没有能够形成体制化的成果。
4.3. 沟通网络要素
里格斯所提出的沟通网络比较复杂及多元，文化水平以及语言适用的具体状况分析最为关键，另外还包含交通状况，通讯状况以及社会舆论，这一点会直接影响社会的沟通。这一要素对社会同化性以及动员性的影响非常直接，同时存在高低之分，因此通畅的国家沟通网络体系能够充分彰显公共行政的重要作用及优势，保障政府绩效管理工作的全面落实，真正实现稳定运作。
随着社会的不断发展与科学技术的不断进步，人们之间的日常交流早已从书信单一低效的方式，转变到日益多样化、高效化的网络媒体通信，逐步脱离里格斯所界定的传统农业多元化社会，但是我国地域广阔、人口众多，受语言同一性、大众知识水平以及国家现代化水平等条件的约束，因此难以真正体现现代工业一元化社会的重要作用及优势，现存的沟通网络还不够完善，在民众政府交流的过程中出现了许多问题及矛盾，信息渠道不够通畅，难以真正彰显信息资源优化利用及共享的重要优势。目前，我国的政治体制存在明显的自上而下的特征，实质的沟通渠道比较单一，以单向沟通为主，存在许多的不稳定性 [5]，在落实政府绩效管理工作的过程之中，民众的参与非常关键，这一点会直接影响后期的管理工作，只有加强与民众之间的交流保障，意见反馈与信息传达工作的全面落实，才能够全面提升，如果绩效管理收集到的信息存在错误或延时，就不利于提高政府的行政效率。同时，目前我国政府收集上来的信息还存在着渠道不明、难以量化等方面的问题，严重影响了政府绩效管理工作的顺利开展，公民的参与积极性急剧下降，无法充分彰显职业工作的优势。当前我国社会，政府与民众之间沟通渠道并不通畅，部分政府仍采用传统的信息沟通工具，如人工发放调查问卷、人工统计收集等等，投入了诸多的人力、物力以及财力，难以更好的保障最终结果的真实性以及有效性。此外，民众参与政府监督与评估绩效只能将信息逐级向上传递，下级政府收到影响起绩效评估的信息后往往采取不理睬、不上报、不处理等行为，上级政府无法接收到及时有效的信息，即使有市长热线、网络问政等方式，往往也是流于表面 [6]。沟通网络不畅引起的公民对于政府的不信任与反感带来了政府绩效管理的巨大阻碍。
4.4. 符号系统要素
作为系统性比较强的政治符号系统，行政生态学所包含的内容比较复杂。该学科中的符号系统离不开政治法典，政治准则以及政治神话。其中，政治神话主要以人之权利、人之命运天性以及义务为核心，了解主权源泉，分析不同因素之间的相关性，这一点是维系国家政治统一的基本理论依据。对于政治准则来说，与政府结构密切相关，另外还包含政府的工作方式以及所承担的相关责任，政治法典则更加侧重于对政治准则的分析，以规范化和具体化为依据，充分体现法律制度的指导价值 [7]，政府行政权威所包含的内容和形式比较复杂，其中共同意识是最为关键的组成部分。同样的，符号系统中思想认识、意识形态文化传统等要素，对于政府绩效管理也存在着明显的影响。
4.4.1. “官本位”传统观念盛行
政府机关需要意识到自身的社会责任，始终坚持为人民服务的工作要求，树立服务意识。政府工作人员需要主动调整自身的工作行为，站在宏观的角度，主动扮演好国家行政机关以及执行机关的角色，但是在实践中“官本位”的思想仍然存在，政府官员忽视人民利益需求，大搞“政绩工程”“形式主义”，绩效考核比较复杂，以政府内部管理工作为基础工作，公众的参与能动性不足；定性考核比重大，很少涉及定量考核内容；不主动对外公开，缺乏社会监督，再加上领导跟踪不够，导致仅仅做一些表面功夫，敷衍了事。
4.4.2. 人治大于法治
我国十分注重人情，规章制度的制定和执行也需要注重对社会关系以及人情的分析，充分体现规章制度的弹性化，通过这种形式来促进社会资源的优化配置及利用。这一思想也不可避免的带到了具体的行政领域之中。在市场经济体制改革的过程中，我国的科层制政府比较完整，韦伯所提出的科层治理理论水平相对偏高，有一部分政府工作人员的思想境界还有待提升，难以满足该理论所提出的相关要求。尽管我国着眼于法治国家的建设情况，通过对社会文化生活的分析以及研究制定与之对应的法律法规体系，但是实质的执行质量不够理想 [8] 在政府绩效管理中，“以权替法”现象普遍，绩效管理具有较强的主观性，经常夹杂着私人感情开展绩效评估工作，因为人情关系、熟人关系而逾越制度的约束，打出人情分，带有很大的随意性，严重影响绩效评估结果的公正性，败坏组织内部氛围，易形成不干实事，专攻人情的政府官员队伍。
4.5. 政治架构要素
行政生态学十分注重对“功能依存关系”的分析以及研究，其中行政与政治之间的逻辑联系比较复杂，在此基础上需要关注服从与协作之间的相关性。行政与政治密不可分，这一点是西方社会的重要特征，我国是社会主义国家，以人民民主为基础，始终坚持中国共产党的重要领导，确保行政与政治的有效契合。在此基础上充分彰显政治权力的重要指导作用，因此，对于政府绩效管理工作来说，政治生态的影响显而易见，其中竞争机制的缺失不容忽略。我国人民代表大会制度体现了人民参与管理国家的正当合法性，选举制度使得政府和企业一样，只有通过落实好实绩才能在竞争中胜出。政府绩效评价工作比较复杂及多元，该工作需要以公众为重要导向，明确公共选择的具体过程。竞争性选举比较复杂，有助于促进政府绩效水平的稳定提升，真正满足公众需要，维护选举者的合法权益，尽量避免方向上的偏差以及失误，充分体现政府绩效管理工作的作用以及价值 [9]。我国政府绩效评估大多缺失合理有效的竞争机制，在评价标准、考核方式上都存在着不合理不公正因素，这不利于激励政府创造高绩效。
5. 我国政府绩效管理的优化途径
5.1. 大力发展经济，做好财政保障
经济基础决定上层建筑。经济对政府绩效管理工作的影响显而易见，通过对经济发展质量的分析以及研究，可以了解政府绩效管理工作的实施情况。
首先，政府大力发展经济，通过采取科技创新、地区联合发展、优化人才结构、大力支持教育等有效手段促进经济发展，使得地方政府在制定绩效考核指标时可以以全面的眼光综合看齐政治、经济、文化、民生、生态等方面实绩，有质量、有效益、有侧重的进行考核，而非“唯GDP论”。绩效考核指标比例的设置关系到政府今后的发展方向和为公众提供公共服务的满意程度，2013年天津市政府评估指标体系被认为是较为合理，发展指标以百分制为基础，占到了50%的比重，其中资源环境和社会发展占到了22%的比重，经济发展则占到了26%的比重，科技创新和人民生活分别占到了10%和20%的比重。
在推进市场经济体制改革的过程之中，政府职能转变非常关键，政府需要积极借鉴企业的管理，生命以及管理手段，以政府精神的有效树立为基础明确精神机制的构建要求，确保政府绩效的全面提升，真正的提供优质服务，保障公共服务工作的全面改进以及落实，科学完善的市场经济体制对和谐社会的构建有重要的作用，能够促进市场经济环境的全面优化，保障市场与政府之间的紧密合作，积极体现政府绩效考核工作的重要作用。站在公众的角度，始终坚持群众理念以及群众路线。
5.2. 完善绩效管理体系，加强公众参与度
绩效管理体系比较复杂及多元，考核主体、绩效指标以及评估运行机制最为关键，我国的政府绩效管理工作难度系数相对偏高，主体相对比较单一，外部监督工作不够理想。作为社会主体，公众所发挥的作用不容忽略，政府需要以公众为服务对象，保障其能够主动参与绩效评估工作，调动工作的参与能动性，充分体现这一工作的针对性以及透明性。
首先需要保障公众都能够参与其中，促进制度建设以及立法保障工作的全面落实，充分彰显政府绩效管理工作的时代价值以及优势。以构建完善的制度机制以及法律机制为前提，实现对症下药。一方面，要明确公众作为参与绩效管理的主体地位，切实以法律的形式赋予公民这项民主权利；另一方面需要着眼于政府管理工作的开展要求，保障公民能够主动参与其中，明确具体的工作细则。相关的管理规章制度比较复杂及多元，公众主动参与非常关键，这一点有助于政府绩效管理工作的全面突破，目前的管理程序以及主体还不够明确，政府的自由裁量权相对比较大，因此外部约束不够理想。因此，各地政府要具体规定操作细则，强调细节和可实施性并以正式文件的方式公布，促进政府绩效管理工作的全面改进，调动公众的参与积极性，保障政府绩效管理工作能够获得公众的信任。杭州市考评办在2006年以社会评价表为基础，总共发放了14,447份问卷，达到了99.58%的回收率，有14,386份问卷被顺利回收，在综合了解不同的意见并进行整理之后得出了4698条有效意见。另外2017年的回收率达到了99.84%，回收问卷以及总体问卷分别为14,762份以及14,786份，总共有5122条有效意见。这种成熟完善的回收机制能够更好的体现社会评价工作的针对性以及有效性，保障较高的回收率，严格按照1万份的填写标准，以50个人为一个小组，设置200多个小组，然后聘请一名志愿者并提供相应薪酬，确保这一工作的全面落实，进一步提升问卷的回收率。
其次，拓宽公众参与渠道。政府绩效管理的参与渠道非常丰富以及多元，这一点有助于获得公众的信任，提升公众的满意度，严格按照电话询问、问卷调查以及走访的形式，促进参与渠道的丰富化发展，不断实现信息收集方式的有效创新以及改革。《关于全面推进政务公开工作的意见》是国务院办公厅以及中共中央办公厅在2016年所颁布的重要文件，这一文件明确强调了信息平台信息搜集的重要性，充分利用政府客户端以及微博、微信等现代信息平台，促进信息的有效传播，保障在线服务工作的全面落实。启示各级政府在进行政府绩效管理时要有意识的利用互联网思维，通过现代信息技术、网络手段积极吸引公众方便快捷有效的参与进来。
5.3. 促进社会组织与公职人员规范化、专业化
社会组织是一个比较特殊的行为主体，发挥着关键性的作用。在一方面，通过社会组织积极进行社会自治、协调社会关系、承担社会责任，有利于使得社会上形成广泛价值共识，促进公共政策的有效落实以及全面决策，满足公众的个性化诉求；另一方面，社会组织主体多元，通过以各种方式和渠道向政府提出意见和建议、对政府绩效管理等方面进行监督，可以降低政府成本，提高政府绩效。由此可以看出政府绩效管理工作比较复杂，社会组织的重要性不言而喻。要想做到规范社会组织的目的，可以采取法律规范合法组织条件、明确认定的方式并且加大对非法组织的取缔与惩处，保障社会组织工作的顺利开展，提升宣传质量以及水平，着眼于社会自治条件，将政府成本控制在有限的范围之内。
政府绩效管理工作会受到公职人员的影响，目前的社会文化导向作用比较显著，这一点有助于加强对公职人员行为的有效管理。“作为绩效管理的一项重要手段，文化在很多方面能够发挥强制性制度所无法代替的作用” [10]。因此，要正确认识文化与行为之间的关系，从而利用文化建设引导发挥公职人员在政府绩效管理中的积极作用。首先，要树立以绩效为导向的机关文化。中国传统思想讲究中庸与人情，长期以来就造成了“重人情、轻考核”“重资历、轻能力”的绩效管理思想，严重影响了工作人员的工作态度，工作能动性持续下降，政府绩效也受到了束缚。其次，要摒除“权力崇拜”的行政文化。权力高度集中以及家长制的礼仪秩序使得社会成员普遍崇拜权力、唯上唯权绩效管理特征明显，因此要通过培育行政法治思想、建立和完善相关制度约束行政主体行为等方式推进政府绩效管理有效开展。
6. 结语
行政生态环境会直接影响政府绩效管理工作的质量以及效率，因此社会环境的综合分析以及全面优化非常关键，结合我国当前经济水平、政治制度、社会文化、政府运行机制等基本国情和独特特征，才可以真正使绩效管理理论本土化，并找到解决实际问题的路径。