1. 引言
在全球化进程加快的当今世界，外语所起的沟通作用愈加明显。为了应对全球化的挑战，许多国家纷纷制定全新的外语政策，有的国家进而把外语政策提升到国家战略的高度，出台了外语战略，即隐藏在外语规划和外语政策背后的指导思想和全局性谋划 [1]。21世纪初的日本制定了一系列循序渐进的外语政策，形成了规模宏大的国家外语战略。该外语战略体系由最先出台的基本政策与随后出台的强化政策组成，前者指2003年出台的《培养会使用英语的日本人的行动计划》(简称《行动计划》)，后者主要指2011年的《提高国际通用语英语能力的五项建议及具体措施》(简称《五项建议》)和2014年的《应对全球化的英语教育改革实施计划》(简称《实施计划》)。
关于全球化时代日本外语战略，现有研究对上述三个重要政策文件进行了背景介绍、文本解读和价值分析，为本研究提供了丰富的原始资料和理论营养，具有极大的参考价值。但是，现有研究未从公共政策学角度对日本外语战略形成过程的动态机制(即多种因素如何共同起作用)进行描述，因而未能揭示此过程的动态本质。本研究运用公共政策学中常用的定性分析方法——政策分析法，基于美国政策学家Kingdon提出的多源流理论模型(multiple streams model)，对日本外语战略体系中的基本政策与强化政策的形成过程(即如何进入政府议程并得以颁布实施)进行动态分析，旨在从学理上揭示日本外语战略形成的内在机制和深层动因。希望本研究有助于深化研究者对于外语教育政策制定过程规律的认识。
2. 多源流理论概述
国际学术界有数种流行的公共政策过程理论，其关心点各有侧重。本研究主要侧重于日本外语战略形成的动因，即提案在何条件下进入决策者视野并成为政策，于是笔者选取了适合于这方面研究的美国政策学家Kingdon (1984)的多源流理论。该理论认为，许多问题之所以成为公共问题被提上议程，是由于问题源流(problem stream)、政策源流(policy stream)、政治源流(political stream)这三条源流经过政策企业家(policy entrepreneur)的努力，在一定时机汇聚在一起，开启政策之窗(policy window)。其中，问题源流指即社会上存在的各种亟需解决的问题；政策源流指政策共同体中产生的旨在解决这些问题的各种备选方案和政策建议；政治源流指解决问题的政治气氛，包括国民情绪、利益集团等；政策企业家指愿意投入自己的资源促进某一主张以换取某种成果的倡导者。政策之窗的开启往往是由于政治氛围的变化或者某个新问题引起了决策者的注意，通常开启频率低且时间短，政策企业家敏锐把握此机会努力使提案进入决策议程 [2]。Kingdon的多源流模型能够细致而生动地描绘政策制定过程中的各种因素的作用，准确地还原政策过程的本来面貌。Zahariadis等(1995)则证实了多源流理论不仅适用于政策议程设置过程，而且适用于其它阶段的政策过程，扩大了其解释范围 [3]。多源流模型已被学者们应用于许多国家和地区的公共政策分析，包括日本与中国的教育政策分析，显示了较强的解释力。
3. 日本外语战略基本政策形成过程的多源流分析
2003年出台的《培养会使用英语的日本人的行动计划》是全球化时代日本外语战略体系中的基本政策，决定了之后所有外语教育政策的基调和走向。该政策文件首先设定了日本全体国民、专业领域人士以及活跃于国际社会的人才分别应达到的英语水平，然后从改进英语教学、加强英语教师教学水平和教学制度、提高英语学习积极性、改进招生选拔评价机制、支持小学英语会话活动、提高日语水平、推进实践研究这7个方面提出了改进英语教育的细化目标和具体措施 [4]。《行动计划》从国家战略高度提出了日本英语教育的一揽子改革方案，其核心精神是培养日本人用英语进行交际的能力(以听说能力为代表)，以此代替费时低效的应试教育。下面从三条源流的角度对此政策的形成过程进行分析。
3.1. 问题源流
全球化浪潮席卷之下，二十世纪末的日本面临更多的国际接触机会。愈来愈多的日本人前去海外工作、求学、旅游，在日本居住和访问的外国人数量也与日俱增。此外，进入信息社会后，日本人必须面对的现实是，互联网上80%的信息以英语为载体。作为一个经济低迷长达十年的老牌发达国家，要想重振经济和文化，必须顺应国际化潮流，积极参加国际合作和竞争，而这需要国民具有合格的外语交际能力，尤其是使用国际共通语英语进行交际的能力。
但是，二十世纪末日本国民的英语交际能力堪忧。多数日本人英语交际水平不足，在与外国人交流时表达受限，因而得不到恰当的评价 [4]。日本考生的托福(TOEFL)和托业(TOEIC)成绩在亚洲持续排名低下。这主要是因为日本落后的应试型英语教育费时低效，无法培养英语交际能力。彼时，日本中小学的英语课基本采用传统的语法——翻译法，用日语讲课，以灌输词汇、句型和做应试练习题为主，鲜有交际法教学，学生缺乏听说训练。英语教师大多缺乏英语交际能力，在课堂上基本上无法用英语讲课。少数教师虽能勉强用英语讲课，但缺乏培养学生英语交际能力的理论素养和教学经验。学生深受沉闷课堂与题海战术之苦，无法体会到用英语进行文化交流和自我表达的乐趣，因而普遍英语学习积极性不高，有的甚至对英语产生厌倦。大学和高中招生时的英语考试题型死板，只注重书面阅读和翻译能力，不注重听说交际能力。小学英语教育不受重视而且缺少合理的教学方法。此外，许多学生日语水平低下且崇洋媚外思想严重，这既制约了其英语学习效率，又对其民族身份认同带来了威胁。
3.2. 政策源流
日本英语教育的众多积弊引起了广泛的社会关注。针对这些痼疾，日本政策体系中的政策共同体(如官员和学者)提出了许多政策建议和备选方案。
日本前首相小渊惠三很早就认识到全球化进程中日本人提高英语水平的紧迫性，其组建的咨询机构“21世纪日本之构想”恳谈会在2000年1月的报告书《日本的前线在日本》中提出：为了顺应21世纪的主要潮流“全球化”，要培养“国际对话能力”，建议将英语作为第二官方语言 [5]，这在当时是一个极为大胆的想法，虽然因小渊首相任内逝世而未能得以贯彻，但是影响力非同小可。
日本主管教育行政的文部科学省早在1996年7月就颁布了《展望21世纪的我国教育目标》，专设“改进外语教育”一节，提出初高中外语教育改进办法与小学外语教育实施办法。该文件建议：初高中进一步加强英语听说交际能力的培养，除了改进课程设置，还要改进教学方法、教师教学水平、招生选拔方式等；小学要把英语教育作为国际理解教育的一环，利用“综合学习时间”，根据地区与学校特点，为学生提供接触外语的机会(如英语会话)以及熟悉外国生活方式与文化的机会 [6]。
日本学术界一直从教育学、语言学、公共政策学等角度对以考试为指挥棒的英语教育进行批判和反思，并不断提出培养英语交际能力的建议和方案。事实上，日本的英语教育专家们早已把以听说交际能力训练写入中小学学习指导要领以及各种课程标准和教改方案之中，遗憾的是无法保证其充分贯彻实施。在文部省的牵头下，各个领域的专家学者就英语教育改革的走向问题进行了无数次研讨，提出了《英语教学方法改进推进恳谈会审议经过报告》、《培养能使用英语的日本人的战略构想》等详细的解决方案。
3.3. 政治源流
20世纪末的日本国民普遍对日本英语教育现状不满，这种不满除了流露于坊间闲谈，更集中体现于大众媒体发声。无论是传统的官方媒体，还是新兴的自媒体，时常对日本人英语交际水平之低下表示担忧，对英语应试教育口诛笔伐，表达对英语教育改革的强烈诉求。专家学者、文化名人、演艺明星以及普通学生家长经常在媒体上抨击现行英语教育政策。比如，日本著名笑星志村健曾专门创作小品讽刺日本劣质的课堂英语教学，引起了日本民众的强烈共鸣。许多学生家长不满于学校英语教育质量低下，被迫在课后把孩子送去英语培训班补习，这既增加了家长的支出，又耗费了学生的精力，引起了家长的更大不满。
日本的企业界作为国际交流的排头兵，长期以来呼吁对于陈腐的应试英语教育进行改革，培养能够凭借高超的英语交际能力活跃于国际商业交往第一线的人才。但是日本的英语教师阵营一直顽固地抵制英语教育改革，因为改革意味着教师必须接受艰苦的培训，除了花大力气提高自身的英语交际水平，还必须学习新的教育理念和教学技能，这将大大增加教师的工作负担。很长一段时间内，企业阵营与英语教师阵营的诉求之争处于相持状态，导致许多英语教育改革方案无法贯彻。但是到了20世纪末，这种相持状态发生了变化。由于日本国内人力成本过高，销售市场过小，许多日本公司纷纷将生产基地移至海外，这就需要派遣大量精通英语的管理、销售、生产人员赴海外工作。而且，随着传统制造业的没落，国际金融业成为新宠，而英语交际能力恰恰是国际金融人员的必需品。东京之所以一直无法跻身于全球顶尖金融中心，排名在伦敦、纽约、中国香港、新加坡之后，英语交际能力低下是一个很大的障碍。在全球化形势下，能够使用英语的人才的短缺，严重阻碍了日本企业的成长和日本经济的复苏。此时，日本政府感觉到，必须通过政策手段克服英语教师阵营的惰性，促使其配合英语教育改革。
日本前首相小渊惠三虽于2000年任内去世，但其高度重视英语教育的理念作为一种遗产被继承下来。小渊的咨询机构所提出的将英语作为第二官方语言的建议虽然过于激进，但是有一种矫枉过正的效果，使得日本政治家和行政管理部门深刻认识到英语交际能力对于日本21世纪国家发展的重大意义，并积极制定政策提升国民的英语交际能力。
3.4. 三流汇聚
上述三大源流以一种相对独立又相互联系的方式沿着自身轨迹流动，经过日本的政策企业家的不懈努力，终于在21世纪初汇聚在一起，冲开了政策之窗，一些可行性高且符合日本价值观的政策建议和备选方案进入了政府的议程，并最终成为官方的政策得以颁布。此次政策之窗的开启与政治源流重大事件有一定关系(如韩日世界杯)，但是促成此政策之窗开启的主要力量是作为政策企业家的文部科学省及其所属国立教育政策研究所的专家学者作出的巨大努力。
文部科学省是日本最高教育行政机关，统管全国教育事务。2000年1月，为了培养21世纪学生的基础性、实践性英语交际能力，文部省(文部科学省的前身)组建了英语教学方法改进推进恳谈会。2000年该恳谈会召开了14次，除了研究英语教学方法改进方法，还就小学英语会话学习、高中和大学招生考试、增加英语听说机会等课题展开了讨论。2000年12月该恳谈会公布了《审议经过报告》，就日本英语教育的应有状态广泛听取了国民的意见，并在吸取国民的意见的基础上，对开展听力和会话学习的小学进行了走访，然后再次进行了审议，撰写了最终报告 [7]。2001年1月，文部科学省接受了英语教学方法改进推进恳谈会的报告，以此为基础于2002年1月成立了英语教育改革恳谈会，向各界专业人士听取关于包括教育制度与课程改革在内的具体改革推进方案，目的是通过全面的学校教育快速提高国民的英语交际能力 [8]。2002年1月到5月，文部科学省召开了5次英语教育改革恳谈会，听取了20位专业人士的意见，以此为基础起草了《培养能使用英语的日本人的战略构想》，决定在2003年政府预算案出来之后将其修订成为行动计划。另外，2002年6月内阁会议的《经济财政运营和结构改革基本方针2002》也决定由文部科学省在2002年年内敲定英语教育改进行动计划 [9]。经过政策企业家们对英语教育改革备选方案的持续“软化”(即反复研讨、劝说和修正后再提出、再修正)，文部科学省终于在2003年3月隆重推出了《培养会使用英语的日本人的行动计划》，该计划确立了其后5年的英语教育制度，明确了2008年前英语教育改革的目标与方向性 [4]，标志着日本外语战略核心部分的形成。
简而言之，日本外语战略基本政策形成的动态过程如下：原先的应试型英语教育严重阻碍了日本的国际化进程，教育行政部门与学者提出了许多解决方案，在首相、民众和企业对英语应试教育强烈不满的氛围之中，作为政策企业家的文部科学省和专家学者不懈地推动改革，促使三条源流终于在2002年汇合交融，打开英语教育改革政策之窗，使得兼具操作可行性和价值可接受性的备选方案《战略构想》进入决策议程，经修订后形成了《行动计划》。
4. 日本外语战略强化政策形成过程的多源流分析
作为《行动计划》的延续，日本随之又出台了两项强化政策。
2011年出台了《提高国际通用语英语能力的五项建议及具体措施》，五项建议分别是：检验学生是否已达到规定的英语水平；促进学生对于全球化社会英语重要性的理解，提高其英语学习积极性；活用外语教学助手和信息通信技术，增加学生使用英语的机会；提高英语教师的英语水平和教学水平，战略性地改进学校和地区的英语教育；改进大学入学考试，使其适应全球化社会需要 [10]。
2014年又出台了《应对全球化的英语教育改革实施计划》，对小学英语教育进行扩充加强，对初高中英语教育进行拔高，以全面加强小学、初中、高中的英语教育，旨在从初、中等教育阶段就开始创造适应全球化的教育环境。该政策还提出加强日本历史教育、传统文化教育和日语教育的措施。为实现上述目标，要求逐渐推进体制改革，完善各项制度，2020年东京奥运会后全面实施该计划 [11]。
4.1. 问题源流
《五项建议》的问题源流：近年来日本年轻人不太愿意离开日本，赴海外留学的高中生和大学生有所减少。此外，文部科学省经过对《行动计划》实施效果的检验，发现改革尽管取得了一定成果，但是学生和英语教师的英语水准并未完全达标，因此需要及时调整政策 [10]。
《实施计划》的问题源流：从文部省2011年和2012年对《五项建议》执行状况以及2013年对英语教育实施状况的调查结果来看，英语教育改革虽有进展，但节奏偏慢，落后于全球化的步伐，需要加速推进。
4.2. 政策源流
《五项建议》的政策源流：2011年4月，日本开始了基于新学习指导要领的外语教育，该学习指导要领所要求的外语能力与全球化社会所要求的外语能力基本一致，成为合格的备选方案。
《实施计划》的政策源流：文部省咨询机构的专家学者对初、中等英语教育进行了充分调研，提出了全面加速英语教育改革的备选方案。
4.3. 政治源流
《五项建议》的政治源流：2011年3月日本发生大地震，在接受海外援助的过程中，作为国际社会的一员，日本政府和国民都深感与海外的紧密联系，更加深刻认识到用英语向国际社会传达信息的重要性。
《实施计划》的政治源流：2013年9月东京获得2020年夏季奥运会主办权，意味着日本迎来全面融入国际社会的机会，也意味着提升日本人英语交际能力的任务变得更加紧迫。
4.4. 三流汇聚
《五项建议》的三流汇聚：为了提高学生英语学习积极性，并且促使学生和教师英语水平早日达标，文部科学省以新学习指导要领实施为契机，召开“外语能力提高研讨会”，以新学习指导要领的内容为基础，制定了《五项建议》。
《实施计划》的三流汇聚：为了使国民的英语交际水平迅速上一个新台阶，文部科学省以东京申奥成功为契机，综合各界专家学者提出的关于加速英语教育改革的各种方案，出炉了《实施计划》。
5. 结语
全球化时代日本外语战略的形成，是各种必然与偶然因素相互交织、共同作用的复杂过程，本研究运用公共政策学的多源流分析模型，清晰展现了此过程的内在逻辑和规律。这说明多源流模型确实具有一定的应用价值。
近年来，我国外语战略规划研究力度加大，有些规划方案水平很高，“体现出国家战略转型之际对于国家外语能力的客观要求” [12]，但是“并没有对外语规划有整体性的顶层设计，外语战略规划意识依然不足” [12]。多源流模型也许可以从某种角度为分析我国外语战略规划意识不足的原因提供一些启示。
从问题源流角度来看，我国外语教育水准远高于日本，虽然部分人群英语听说水平欠佳，但是不存在日本的全民英语交际能力欠缺的问题。从政策源流角度来看，许多专家学者提出的外语教育方案较为笼统，不够细化，理论性较强，但实践性不足。从政治源流角度来看，虽然部分外语界人士呼吁外语战略规划，但是大众对其重要性认识不足，舆论声音较小，未引起有关部门的充分关注。总之，三条源流汇聚的条件尚未成熟，政策之窗开启的时机尚未到来。不过，随着我国大步走向国际舞台中央，外语战略规划意识日益增强，整体性外语规划有望提上日程。
基金项目
江苏省社会科学基金项目：多源流理论视角下的日本外语战略形成过程研究(批准号：17YYB009)。