基于熵权TOPSIS模型的农地流转效率评价

Evaluation of Rural Land Circulation Efficiency Based on Entropy-Weighted TOPSIS Model

摘要: 文章基于对我国农地流转效率评价研究研究成果的分析，构建了面向乡村振兴的多层次、多维度农村土地流转综合效率评价熵权TOPSIS模型，通过对重庆市南川区三个行政村的土地流转综合效率测度发现，社会因素对农地流转效率的影响程度最大，生态因素次之，经济因素最小，农地产权制度、供给渠道和流转市场等方面的缺陷影响了流转效率。为此，我国农村土地流转亟需明晰和落实土地经营权、建立统一多层次的流转市场、健全土地流转纠纷调处措施、探索“生态产业化、产业生态化”新路径等四个方面的政策措施，推动农地流转效率持续提升。

Abstract: Based on the analysis of the research results of the efficiency of rural land circulation in China, this paper constructs a multi-level and multi-dimensional entropy-weighted TOPSIS model for the comprehensive efficiency evaluation of rural land circulation to the need of rural revitalization. By measuring the comprehensive efficiency of land circulation in three administrative villages in Nanchuan District of Chongqing, it is found that social factors have the greatest impact on the efficiency of rural land transfer, followed by ecological factors and economic factors. The efficiency of circulation is affected by the defects of rural land property rights system, supply channels and circulation market. Therefore, it is urgent to clarify and implement the land management right, establish a unified multi-level transfer market, improve the land circulation dispute mediation measures, and explore the new path of “Ecological Industrialization and Industrial Green Transformation” to promote the efficiency of rural land circulation.

1. 农地流转效率评价研究述评

土地是农业、农村和农民最重要的生产要素，在乡村振兴战略背景下，通过农地流转效率变革促进农村产业融合发展，将有力助推乡村产业兴旺。当前农地流转效率研究成果主要分为四个方面：一是农地流转效率内涵研究，主要有三种观点，一种认为农地流转效率的本质是产权制度效率 [1] [2] [3]；第二种观点将农地流转效率与经济效率等同起来 [4] [5]；第三种是农地流转的综合效率研究 [6]。二是农地流转效率的影响因素分析。多数学者认为制度是制约农地流转的根本因素 [1] [2] [3] [7] ，也有学者通过实证发现土地流转方式 [8]、区域自然经济条件 [9]、土地市场发育程度 [10]、农户特征 [11]、生态环境 [12] 等对农地流转效率都有显著影响。三是农地流转方式的效率及新型经营主体间对比研究。目前相关文献偏少，学者多对各种流转方式的效果进行了定性分析 [13] ，而定量研究较少 [14] ，并注重转入和转出农户的差异 [15]。四是农地流转效率测度方法。一种是非参数方法，最常见的为数学规划方法，缺点是没有考虑随机误差对个体效率的影响；另一种为参数方法，需要用数量经济模型估计 [16]。

学界以往对农地流转效率评价的研究卓有成效，但仍存在以下不足之处：一是对于乡村振兴战略指引下的农地流转效率的实质内涵未能达成统一的认知；二是对农地流转效率的研究多重视结果效率的评价，而忽略了过程效率的探讨，农地流转方式、农地流转用途等对流转效率影响研究亦不多；三是评价指标体系多体现了农地流转的经济效率，对社会、生态等其他维度的关注不足。本文以重庆市南川区为例，运用熵权TOPSIS分析方法从经济、社会、生态三个维度，国家、集体、农户三个层面研究农地流转综合效率，探讨乡村振兴战略背景下的土地流转效率及变革建议。

2. 重庆市南川区农地流转变化趋势

近年来，重庆市南川区积极推动乡村振兴战略，促进农村一二三产业融合发展，不断加强土地流转服务指导，培育新型农村经营主体，大力推进农村土地适度规模化经营，经营面积不断扩大、整体水平全面提升。

2.1. 农地流转方式

截止2019年底，土地流转总面积达到52.08万亩(见表1)，其中转包、转让、互换等方式的流转面积保持稳定，增量主要体现在出租和股份合作两种方式的流转，特别是出租方式流转土地面积增加明显。但是，从图1也可以看出，该地区近年来的土地流转增速逐年放缓，年增长率由2012年的7.2%降低到2019年的1.3%。主要原因在于该地区的土地流转面积已与社会需求同步，进入稳步提升阶段。

Table 1. Statistics of land transfer mode and destination in Nanchuan district from 2011 to 2019 (10,000 mu)

表1. 南川区2011~2019年土地流转方式及去向统计(万亩)

数据来源：重庆市南川区农业农村委员会。

数据来源：重庆市南川区农业农村委员会。

Figure 1. Annual growth rate of rural land transfer in Nanchuan District

图1. 南川区农村土地流转年增长率

2.2. 农地流转用途

从流转用途来看(表2)，粮油生产的土地需求量仍在逐年增加，而蔬菜、果树、茶叶等用途的土地流转量趋于稳定。其主要原因在于后者属于经济类作物，受市场波动影响较大，而且需要较大强度的管护成本和劳动时间。在大量青壮年劳动力进城务工的前提下，留守的老人受体力和劳动技术限制，发展其更为熟悉的粮油作物种植比较符合实际。从土地流转去向来看(表2)，南川区土地流入农户家庭农场、专业合作社、农业企业及其他部门(该区地处特大城市郊区，且拥有世界自然遗产名山，海拔较高适于开展乡村休闲旅游和田园综合体项目)等。近年来，由于乡村旅游等市场逐步趋于饱和，各类流转主体的土地需求量逐年下降，且趋于稳定。

Table 2. Land transfer purpose, destination, contract and abandonment in Nanchuan district from 2011 to 2019 (10,000 mu, copies, households)

表2. 南川区2011~2019年土地流转用途、去向、合同及撂荒情况(万亩、份、户)

数据来源：重庆市南川区农业农村委员会。

2.3. 农地流转的突出问题

由表2可以看出，南川区2011年时的撂荒地面积高达1.2万亩，撂荒户数达到2450户。随后通过土地流转消化了大部分撂荒土地，2010年锐减到1025亩和692户。但之后撂荒土地又出现了增加的趋势，直到2016年撂荒地面积才得以稳定，现有撂荒土地多是位置偏远、不易于耕作的地块。从流转合同签订情况来看(表2)，该地区虽然仍有新增土地流转，但是流转合同份数和面积则没有变化，说明新增流转土地交易双方没有及时签订有效合同，给未来土地经营埋下了风险。近年来，该区土地流转纠纷(表3)以农户与市场主体(流转企业主)之间的矛盾为主，案件数量趋于稳定并呈递减趋势。

Table 3. Land transfer disputes in Nanchuan District in recent years (cases)

表3. 南川区近年土地流转纠纷案件(件)

数据来源：重庆市南川区农业农村委员会。

3. 农地流转效率测度

本文从农地流转前后的土地经济绩效、农村社会福利、生态环境保护等方面构建熵权TOPSIS分析模型，对重庆市南川区的金龙村、石桥村、长坪村三个行政村土地流转效率横向对比，进而评估农地流转综合效率及其主要差异表征。

3.1. 农地流转综合效率评价指标体系

面向乡村振兴战略，通过借鉴大量文献资料和相关专家的多轮甄选，文章构建了包括国家、集体、农户3个层面和经济、社会、生态3个维度的农村土地流转综合效率评价指标体系，总共9个核心指标(见表4)。本研究选择南川区金龙村、石桥村、长坪村三个行政村为样本对象采集指标数据。

Table 4. Evaluation index system of comprehensive efficiency of rural land transfer under the background of Rural Revitalization

表4. 乡村振兴背景的农村土地流转综合效率评价指标体系

注：a. 土地产出率 = (单位土地流转后产值 − 流转前产值)/流转前产值；b. 规模经营比例 = 流转土地规模经营面积/流转土地总面积；c. 农民人均收入变化率 = (流转后农民人均收入 − 流转前农民人均收入)/流转前农民人均收入；d. 无纠纷流转户占交易量比例 = (参与流转农户数 − 流转纠纷数)/参与流转农户数；e. 外来人口比例 = 年居住三个月以上非本村户籍人口数/常住人口总数；f. 恩格尔系数 = 食品支出总额/个人消费支出总额；g. 绿色无公害生产面积比例 = 按照中国无公害、绿色、有机农产品标准生产的流转土地面积/流转土地总面积；h. 撂荒户数比例 = 撂荒农户数/本村农户总数；i. 单位土地化肥使用量指数= (流转前单位土地化肥施用量 − 流转后施用量)/流转前单位土地化肥施用量。

3.2. 农地流转综合效率评价模型

基于发展经济学和空间经济学理论，运用熵权TOPSIS分析方法建立农村土地流转综合效率模型 [17] [18] [19] [20] ，然后将研究对象村落收集和监测数据按照指标体系带入模型，根据赋值标准计算其综合效率，进而找出主要制约因素，用以指导本区域的农村土地流转工作。熵权TOPSIS法的基本原理：通过构建的指标体系传输出信息熵来确定权重，客观性强，越大的熵值，包含和传输的指标信息量越小，其权重也挥越小，反之则权重较大，以此避免了主观确定权重的弊端。之后，将评价对象与理想目标值的接近程度大小作为评价对象集合优劣等级评定依据并排序。原理直观、样本量要求较小是这种丰富的特点。评价模型如下：

假设以n项指标对m 个行政村的土地流转效率评价，其指标值为 $x_{ij}$， $i=1,2,3,\cdots ,m$ ； $j=1,2,3,\cdots ,n$。

首先是各项指标的归一化处理，其中正向指标直接计算，负向指标先取倒数再计算：

${x^{\prime }}_{ij}=x_{ij}/{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{m}{\sum }}{x}_{ij}}$ (1)

然后，计算第j个指标的熵值：

$H_j=-{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{m}{\sum }}{x^{\prime }}_{ij}\ln {x^{\prime }}_{ij}}$ (2)

其指标差异度为：

${\theta }_j=1-H_j/\ln m$ (3)

熵权：

${\omega }_j={\theta }_j/{\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}{\theta }_j}$ (4)

确定正理想解：

$d_i^{+}=\sqrt{{\displaystyle \underset{1}{\overset{n}{\sum }}{\left[\left(x_{ij}\times {\omega }_j\right)-\max \left(x_{ij}\right)\right]}^2}}$ (5)

负理想解：

$d_i^{-}=\sqrt{{\displaystyle \underset{1}{\overset{n}{\sum }}{\left[\left(x_{ij}\times {\omega }_j\right)-\min \left(x_{ij}\right)\right]}^2}}$ (6)

计算各村土地流转效率指数，并从大到小排序：

$Ci=d_i^{-}/\left(d_i^{-}+d_i^{+}\right)$ (7)

按Ci结果由大到小排列评价对象，Ci越大说明该村流转效率越高，排名越靠前。

3.3. 农地流转综合效率运算

2019年8~9月笔者在重庆市南川区金龙村、石桥村、长坪村三个行政村进行了实地调研，运用访谈形式开展，每村根据实际情况随机选择8~10家农户、以及部分村干部和流转企业负责人进行访谈。根据表4中的指标收集相关数据，部分土地产值、费用支出等取平均值，人口数、户数因人口流动性大等原因取整数(如表5)。

Table 5. Survey data of comprehensive efficiency evaluation indicators of rural land transfer

表5. 农村土地流转综合效率评价指标调查数据

将2019年的调研数据带入公式(1)~(7)获取评价结果。利用公示(4)可求得经济、社会和生态3个维度的熵权权重分别是0.028、0.670、0.302，其中“流转纠纷占交易量比例”的权重最大(0.502)，远超过其余指标。这也充分说明了社会稳定性在土地流转方面的重要性，当前农村土地流转必须重视与农民的积极沟通，积极化解矛盾纠纷，从而提升土地流转效率。

由表6可知，所选择的三个行政村中，长坪村流转效率指数最大，金龙村偏小，说明长坪村流转效率最高，金龙村偏低。以农地流转效率指数与部分二级指标原始值对照发现，效率指数越大的村，其绿色无公害生产面积和外来人口比例等指标值也较大，流转纠纷占比和恩格尔系数偏小，其他指标规律不明显。因此，三个维度对农地流转效率影响排序为：社会 > 生态 > 经济，在今后的农村土地流转过程中，应更加注重流转农户的充分沟通和流转企业的产业类别遴选，更加注重社会和生态环境效益，进一步提升农村土地流转效率。

Table 6. Evaluation results and ranking of comprehensive efficiency index of rural land transfer

表6. 农村土地流转综合效率指数评价结果及排序

4. 影响农地流转效率的原因分析

农村电商的快速发展和市场需求的带动作用为农村产业融合带来了前所未有的发展机遇，同时土地流转的低效率严重制约农村产业融合发展，而且仅有农民承包耕地的流转显然不能满足市场需求，农村产业融合发展的建设用地需求也必须予以重视。

4.1. 流转纠纷源于不健全的农地产权制度体系

从南川区的流转效率评价可以看出，流转纠纷是制约流转效率的重要因素。农地赋权赋能不够是流转纠纷产生的主要原因，当前国家层面的农地产权制度体系主要存在以下三个方面问题。一是农村土地的确权赋权不到位。许多地方的农民由于土地边界不清或面积不准等方面的原因拿不到“证书”，即使拿到了“证书”的农民也很迷茫，虽然得到“确权”，但是“赋权”落实到位的过程却极其缓慢。二是农地“三权分置”改革仍不彻底。中央所推行的承包地与宅基地的“三权分置”改革仍在路径探索的初期阶段徘徊。三是农村“三块地”的试点改革未能得到推广。农地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等的改革成果已得到社会各界广泛认同，但是其推广实施细则仍在酝酿，在法律执行层面也亟待深入。

4.2. 流转农地供给与市场需求间存在障碍

目前，农村产业融合发展对土地流转的需求包括农用承包地，农产品加工用地，乡村康养旅游建设用地三个方面。从南川区三个村的流转土地面积、规模经营面积及外来人口比例也可以看出，市场对农地的需求比较旺盛，但是三个村均有数千亩土地未能参与流转，甚至被撂荒。农地需求与供给之间的障碍突出表现在承包土地流转不顺畅和休闲旅游建设用地供给不足。一是承包农地流转。该类型的土地流转障碍最小，且最容易流转，其主要障碍是原承包农户的流转意愿、土地用途管制及流转市场不活跃。二是农产品加工用地的保障。第二产业是农村经济的重要支撑，主要是农产品的粗加工转向精、深加工(质量提升)与仓储。根据国家发展改革委和原国土资源部《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》要求，为适应现代农业和农村产业融合发展需要，乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚。三是乡村休闲旅游建设用地的流转。原农业部和原国土资源部《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》等对乡村交通用地给予支持，明确“乡村道路宽度小于6米，可不占建设用地指标”。但是道路修建的资金不足问题仍较突出，乡村休闲旅游所必需的餐饮、住宿及停车场用地等面临较大的限制。四是不同利益主体间的目标存在差异。中央政府主要关注土地流转可能影响到的安全保障，包括粮食安全、社会安全和生态安全等目标。地方政府着重追求土地流转带来的区域经济效益的提升。农户追求的则是自身收益的增长，但是他们的土地情结以及对“最后保障”的顾虑也会影响其流转的意愿。同时，农村集体的土地流转动力显得相对较弱。相关各利益主体差异化的目标追求也造成了农地流转的障碍。

4.3. 现行市场体系不利于农地流转的可持续发展

本研究针对行政村展开调查，部分原因并不能在这一层面以调查数据呈现出来，但是又对土地流转效率具有重要影响。一是农地流转交易平台仍未完全整合。如重庆市有规划和自然资源局指导的农村土地交易所和隶属林业局的林权交易所，而且各区县农地流转主管部门不统一，有发改委、农业农村委、自然资源局、国资委等，导致各地交易平台工作进度不一，乡镇服务窗口、村级服务站点等的布局还远未普及。二是农地流转市场主体的参与度不高。虽然不收取农民个体的土地交易费用，但交易所需时间成本较高。绝大多数地区的农村土地产权交易鉴证书的融资功能并未得到银行的认可。进场交易的很多是带着纠纷到交易平台寻求调和，也挫伤了产权交易平台的业务开展积极性。三是农用地转为农村建设用地的渠道不通畅。在产业融合的背景下，农产品加工所需的厂房、仓库，旅游休闲及康养产业所需的大量餐饮、住宿和停车场等方面的建设用地，融合发展所产生的新业态亟待土地空间的支撑。现行的《土地管理法》《农村土地承包法》《基本农田保护条例》等法律法规，均无一例外禁止了农用地用于非农产业的开发经营，目前仅有部分指导文件给予支持。四是抵押融资困难影响了土地市场需求。农业较长的生产周期，且抵御自然和社会风险的能力差，经济效益又比较低，导致资本大都不愿流入；农地产权不清且流转不畅，现金流动也相对比较迟缓，构成了农业融资的重要障碍。因此，导致一些农业大户空有一身技术优势却因缺乏资金支持而无法取得项目推行规模化经营。另外，生态类评价指标的影响明显也表明农地流转的可持续性亟需尊重自然规律，恢复和提升农业的生态功能，实现农村“生态产业化、产业生态化”发展。

5. 促进农地流转效率的变革路径

本文在回顾我国农地流转效率研究基础上，从国家、集体、农户三个层面构建了面向乡村振兴的农村土地流转综合效率评价模型，通过对重庆市南川区三个行政村的土地流转综合效率测度，揭示了农地流转效率的影响因素排序：社会 > 生态 > 经济，并进一步剖析了农地产权制度、农地供给渠道、农地流转市场等流转效率妨害因素。为此，在乡村振兴战略背景下，我国农村土地流转亟需从以下四个方面细化政策措施，推进流转效率变革。

5.1. 明晰和落实土地经营权

承包经营权需要区分是否流转的情况。大多数情况下，农户是将流转后的土地经营权整体交与其他农户或农业企业使用。对流转(转让方式除外)后的土地，农户拥有部分收益和土地利用监督的权利，受让方则拥有占有、使用(经营)、收益的权利，但仅有部分处置权(须征得集体和原承包农户同意)，同时兼有农地保护的义务。以转让方式流转给集体内部成员的，受让方拥有承包权和经营权合二为一的完整的权能。“企业 + 农户”模式中农户将部分经营权流转让渡，农户仍然占有和耕作土地，但是经营方式(部分经营权)归企业，双方需在签订合同时约定经营权比例，分享收益、分担风险。

5.2. 建立统一多层次的流转市场

在各省级农村土地交易市场基础上，应建立全国统一的农村产权流转交易市场。基于农村产业融合发展对土地流转的需求，建立分类别(如农用承包地、农产品加工用地、乡村康养旅游建设用地等)的专业土地流转交易细分市场，归口管理部门分类管理与监督。特别需要加强对土地流转过程的监督，协调好土地流转的相关秩序，时刻专项监控农地流转的各类潜在风险因素，降低流转风险发生概率。同时，土地流转交易信息平台必须为管理机构和交易机构共享，为自然资源、生态环境、农业和农村、住房和城乡建设等管理部门提供决策依据。

5.3. 健全土地流转纠纷调处措施

正确处理协商、调解、仲裁、判决之间相辅相成的关系，才能因事制宜地运用适当措施化解土地流转纠纷。在当前的农村工作实际中，调解和仲裁应该结合运用，做到“调解优先、调判结合”。依托农村土地交易所指导完善乡镇交易中心、村级服务站，依法设立土地流转纠纷协调小组或办公室，主要设在土地流转比较活跃的乡镇，并整合相关站所，采用“一个机构，两块牌子”进行管理。积极发挥该服务平台政策引导和纠纷协调的功能。本文认为应推广仲裁作为我国农村土地流转纠纷解决手段的应用，经过调解的土地流转双方仍可反悔，而仲裁比调解法律效力更高，其结果具有强制力。

5.4. 探索“生态产业化、产业生态化”新路径

结合长江经济带、成渝地区双城经济圈等国家战略，借鉴重庆“地票”交易等成功经验，开展突破省际行政区划的农村土地流转并拓展其生态功能的改革试点，探索将“地票”“林票”等指标做成长三角和成渝地区可交易的区域间生态产品，实现东西部合作的“生态产业化、产业生态化”的新路径，运营成熟后再推向全国。积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，注重提升经济、社会、生态的综合效益，提高土地受让方准入门槛和产业引进环保标准，尤其对其信用及节约型、环保型的生产技术进行严格筛选，不盲目更改土地使用用途，并交纳流转土地利用履约保险。

6. 结语

在乡村振兴略背景下，开展农地流转效率研究有助于农村一二三产业融合发展，促进乡村产业振兴。笔者在调查分析近年来重庆市南川区农地流转变化趋势的基础上，构建了包括国家、集体、农户3个层面和经济、社会、生态3个维度的农村土地流转综合效率评价指标体系的熵权TOPSIS分析模型，并选择南川区的三个行政村进行农地流转综合效率指数评价，结果显示：长坪村 > 石桥村 > 金龙村。依据评价结果和调研资料，文章进一步剖析了影响农地流转效率的原因，一是流转纠纷源于不健全的农地产权制度体系；二是流转农地供给与市场需求间存在障碍；三是现行市场体系不利于农地流转的可持续发展，认为我国亟需通过明晰和落实土地经营权、建立统一多层次的流转市场、健全土地流转纠纷调处措施和探索“生态产业化、产业生态化”新路径等方面的变革，提升农地流转效率。

致谢

感谢国家社会科学基金、全国党校(行政学院)系统重点调研课题和中共重庆市委党校课题的资金支持。在论文撰写过程中，得到了重庆市农业农村委员会、重庆农村土地交易所和重庆市南川区农业农村委员会等相关部门和同志的大力帮助，在此一并感谢！

基金项目

国家社会科学基金资助项目(14XJL003)“土地产权制度改革与土地金融发展的制度基础和经济效应研究”；2018年度全国党校(行政学院)系统重点调研课题“乡村振兴战略背景下农地流转效率变革研究”；中共重庆市委党校校级课题“现代投票规则在土地资源管理中的应用研究”“我国农村产权融资改革研究”。