1. 引言
哈佛大学教授Moore于1995年在《Creating Public Value: Strategic Management in Government》一书中率先提出公共价值，并将公共部门管理工作的目的定义为创造公共价值，主张通过战略管理三角模型(价值、合法性支持和政治管理)将公共价值系统引入公共部门战略中。在西方公共行政学发展的历程中，公共价值理论具有里程碑式的意义，为我们理解政府活动、重新定义国家的目的以及由此而来的运作、运营和管理方式提供了重要视角，所以引起了学术界和实务界广泛而持续的讨论。一方面，国外学者在公共管理领域的研究要领先于国内，所以他们的研究对于我们的理论与实践发展具有重要的借鉴意义；另一方面，具体而言，目前国内外尚缺乏针对公共价值研究进行追踪和评估的文献，而有关该领域知识增长的科学系统地探索更是凤毛麟角，所以我们选取Web of Science数据库2015~2019年期间SSCI收录的公共管理领域英文数据为数据来源，从历史回顾、发展现状和时代趋势三个方面对于“公共价值研究”这一主题进行综述。
2. 研究设计
2.1. 研究方法
对公共价值的研究由来已久，各学科领域对此进行的系统性文献回顾也有一定数量，从方法论角度，系统性的文献回顾对这一领域进行全面综述而言是一个理想的方法，因为其具有明确、严格和透明的程序，所以反过来，这会使得对回顾成果的再利用更加容易，所以本文在前人已有研究的基础上，首先对公共价值研究的基本内涵、发展历程等方面进行简要概述，其次，再对近五年来研究较多的专题在现有文献基础上进行一定程度上的梳理，最好，结合时代发展趋势，分析大数据时代公共价值研究的发展方向，并提出本文的一些看法。
在本研究中，我们利用三种策略来识别符合要求的文章。第一，由于时间和精力有限，本文对数据库的选择进行了精简，但同时为了保证文献的广泛性和代表性，通过多个数据库的比较，再结合公共管理学科的特点，本文最终选择了Web of Science (SSCI)在线数据库，我们以“Public value”或“Public values”作为检索条目，并将时间范围确定在近五年(2015~2019年)，最终检索到直到2019年12月的共403条文献记录。第二，虽然对公共价值的研究是跨学科的，但是本文主要集中在公共管理领域，所以在前面的检索基础上，我们进一步将研究方向选定为“Public Administration”，同时，我们只选定2019 Version ofGoogle Scholar Metrics中排名前10的期刊，最终检索到直到2019年11月的共69条文献记录。第三，为了补充检索到的期刊文章，本文也根据研究需要增加了参考文献里的部分文章。
2.2. 合格标准
在制定出合格期刊列表之后，我们决定制定一个合格标准，即在进行系统性文献回顾时的关键步骤。合格标准的建立是为了确保高质量的相关工作的开展。
如果符合以下所有合格标准，那最初检索的文献将被纳入进一步的分析当中：
1) 主题：摘要或者文章标题包括“Public value”或“Public values”。
2) 研究设计：理论性和实证性研究都可以纳入本文的分析当中。
3) 出版年：本研究包含在2015至2019年期间出版的相关文献，虽然这条时间线不够宽泛，但是其中包含对前人研究成果的总结，在一定程度上有所弥补，同时，不限定学科领域，仅按以下条件：Web of Science所有数据库、主题包含“Public value”或“Public values”、1990~2019年进行检索后，对于公共价值的学术研究呈现出图1显示的趋势，不难发现，自2015年开始对于公共价值研究的文献显著增加，且2015~2019年期间一直保持在较高水平，所以本文的出版年设置在近五年(2015~2019年)也具有一定的代表性和科学性。
Figure 1. Academic research trend of “public value”
图1. “公共价值”学术研究趋势
4) 语言：只包含英文文献，主要是因为在“Public Administration”学术研究领域，国外研究比我国要领先很多，这一客观事实我们要承认，所以本文希望能够通过对外文文献的梳理来达到“他山之石，可以攻玉”的效果。
5) 出版地址：我们只选定“2019 Version of Google Scholar Metrics”中公共管理领域排名前10的期刊，结合前期检索条件，最后确定了来自PAR、PMR、PA等七种期刊当中的69篇文献，具体分布如表1所示。
对符合“合格标准”的文献再通过阅读摘要和/或文章后，剔除了25篇，又根据参考文献增加了2篇文献，最后纳入进一步文献综述的一共有46篇文献，具体情况如下面的Prisma流程图所示(图2)。
Figure 2. Prism flow chart for database retrieval and document retention
图2. 数据库检索和文献保留的Prisma流程图
3. 历史回顾：公共价值概述
通过文献检索发现，各学者在使用中会出现“公共价值(PV)”和“公共价值观(PVs)”，二者之间存在着怎样的关系？
对文献进行梳理后发现，从研究内容上看，公共价值研究至少采取了两个主要的流，只是偶尔汇合。一方面，从Moore (1995)开始，公共价值研究层出不穷，这些研究更多地关注管理问题和公共雇员的价值观，Moore《Creating Public Value: Strategic Management in Government》一书的书名表明了这些文献的意图，即帮助公共经理更好地服务于公共价值；另一方面，对公共价值观的研究出现了明显的规范性焦点，并更加关注如何识别和制定那些符合公共价值的价值观。
所以，PV和PVs通常被视为“两个或多或少独立的学派或话语”(Rutgers, 2015)，在某些情况下，被视为不同但相关的概念(Van der Wal, 2015)。这些术语的学术争论有助于概念的清晰，学术界由来如此，所以本文在文献检索的基础上，对PV和PVs的内涵和发展历程进行简要概述。
3.1. 公共价值(PV)的内涵和发展历程
早期关于公共价值理论的研究在某种程度上是对公共利益理论的吸引力和局限性的自觉回应(Bozeman, 2007)，因此，公共利益理论是公共价值理论的知识 [1]。在《Creating Public Value: Strategic Management in Government》一书中，Moore引入了“公共价值”一词，目标是“找出一种概念，即公共管理人员如何……能够更有助于社会寻找和利用机会来创造公共价值”，为了概念化公共价值创造，Moore勾勒出一个战略三角的形象，包括三个部分：公共价值——目的是否具有公共价值；授权环境——是否有政治和法律支持；业务能力——是否在行政和业务上可 [2]。虽然Moore最初的研究并没有将公共价值定位为公共部门改革的对应物，但是公共管理学术界从2002年开始就将公共价值定位为公共管理领域，例如，Franziska Wallmeier (2019)将知识社会学方法应用于话语研究，其中公共价值研究作为的典范案例，作者查阅了12种期刊18年来的50篇文章，对公共价值作为公共管理研究概念的发展进行了追踪 [3]。
下面的表2从公共价值发展的关键时间节点和代表性学者方面，清楚简要的体现了公共价值理论的发展历程，而之所以出现不同的概念，则很大程度上是因为对“公共”和“价值”的理解不同。
Table 2. The development of public value theory
表2. 公共价值理论的发展历程
3.2. 公共价值观(PVs)
Zeger Van der Wal (2015)对相关数据库进行检索后，通过对来自18个学科的397个PVs出版物的元分析生成了PVs研究的初步地图，发现“PVs”一词最早出现在1969年的一本名为《The Public Values of the Private Association》的政治学书籍中，然而，在接下来的40年时间里只有8次引用，这本书的这一章既没有令人印象深刻的学术寿命，也没有显著的影响，同时，与此相关的是，PVs的概念在政治学领域并不突出，特别是与其他一些研究PVs的学科相比，尽管如此，但自1969年PVs这个术语出现以来，它在学术界受到了越来越多的关注，而在公共管理领域中引用最广泛的PVs著作是《Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism》(Bozeman, 2007) [4]。尽管PVs研究很受欢迎，但文献中提到的PVs的类型和数量都有很大的差异，例如，Beck Jørgensen和Bozeman (2007)对公共行政文献的广泛引用的内容分析确定了72个基本的PVs，而另一个内容分析确定了538个不同的PVs (Van der Wal, Huberts, 2006)。对于PVs的研究本文并不做系统性的回顾，也不详细论述众多基本价值观，这里主要根据检索记录聚焦于一种特殊的PVs——政权价值观。
Rohr在1976年的一篇文章中首次提出了他的政权价值观概念，随后在他的官僚道德中给予了突出的地位，1998年，当他在《International Encyclopedia of Public Policy and Administration》中写了一篇关于“政体价值观”的文章时，他又回到了这个概念，可以简单地定义为“政治秩序所促进的集体利益”，而这一表达出现在公共管理文献中，是在Rohr的《Ethics for Bureaucrats: An Essay on Law and Values》的第一版中，因此，它是公共价值观中的一个特殊阶层，目前受到学术界的广泛关注，但在大多数关于公共价值观的讨论中，他们却往往被忽视，公共价值分类(Rutgers, 2008)并未将政权价值视为一个确定的集合。
对此，Patrick Overeem (2015)对“政权”和“价值观”进行了解读，使“政权价值观”向更规范化的概念发展，并且作者认为政权价值观适用性不必受到Rohr的典型美国参考点的影响，不过，如果这一概念必须适用于美国以外的其它政权，那么就必须采取一种不那么具体的、更具有政治哲学色彩的方法，即更多地作为一种指令性的而不是描述性的概念，指的不是任何特定历史政权的价值，而是典型的或最好的政权的价值 [5]。
4. 现状分析：公共价值的创造与失败
Moore在1995年出版的《Creating Public Value》和《strategic triangle framework》激发了许多不同国家和背景下关于公共价值创造(CPV)理论和实践的大量文献，Moore的研究重点主要集中在公共管理者在CPV中的作用，以及确保CPV的授权、合法化和实现，因为战略三角最初是针对单个管理者的，通常位于单个公共组织层级的顶层，但随着时代的发展，我们现在面临新的、更复杂的背景，就出现了一系列问题，具体来说，公共价值创造理论应该如何发展？战略三角应该如何调整？对此，学者们提出了不同的看法。
4.1. 公共价值的创造及其方式
在本文最终分析的46篇文献中，主要提倡通过以下三种方式创造公共价值：调整Moore的战略三角框架、合作生产、改变领导方式。
首先，John Brysona和Alessandro Sancinob (2017)等人建议改变公共价值理论，特别是战略三角框架，以适应一个新兴世界，即公共、私营、志愿和非正式社区部门的决策者和管理者必须以某种方式单独和共同创造公共价值，并尝试性将行动者、派系、公共问题或挑战以及职能作为三角关系的中心，提出了公共价值创造的多主体理论，即在多行动者、多层次的环境中，公共价值创造往往采取合作生产和跨部门或跨部门的组织间合作的形式 [6]。
其次，Page，Stephen B和Stone，Melissa M等人(2015)研究通过跨部门合作来创造公共价值，认为多合作主体必须考虑各种维度和属性，构建了包括公共价值三个方面——民主问责制、程序合法性和实质性成果——的框架，并将该框架应用于the Minnesota UPA来确定跨部门合作评估公共价值创造的问题 [7]。Barbara C. Crosbya和Jacob Torfingc等人(2016)提出通过协同创新来创造公共价值，考虑实现公共创新的一些传统障碍，考虑了公共价值框架对于寻求为复杂问题设计创新解决方案的管理者的有用性，并研究了有可能促进协同创新和公共价值的领导类型，认为领导者必须扮演发起人、拥护者、催化剂和执行者的角色，从而有助于公共价值的创造 [8]。
最后，Ayres，Sarah (2018)探讨在治理网络中运用“软”元治理来提升公共价值，其中“软”元治理可以定义为一种通过面对面的接触来实施的关系领导形式，包括与人们建立情感联系，通过合作努力施加影响，而不是利用官僚权力，作者通过以英国Bristol Pound当地的一家社会企业为例，探讨了非国家行为者如何利用“软”元治理作为一种领导形式来创造公共价值，最终作者得出结论关系型领导是帮助网络领导者创造公共价值的有力资产 [9]。对于领导方式对公共的影响，Stazyk，Edmund C.和Davis，Randall S. (2019)发现变革型领导弥合了模糊性目标与公共价值观之间在组织决策中存在的偏差 [10]。
此外，Fred Thompson和Polly Rizova (2013)还讨论了政府和企业在CPV过程中的不同角色，随着新公共管理(NPM)理论的盛行，很多人认为政府和企业一样主要通过提高生产效率、效力来创造公共价值，NPM几乎完全专注于生产率最大化，而这实际上是政府企业的次要任务，相反，Fred Thompson认为稳定是国家的首要目标，而风险管理是国家的首要目标，政府可以通过风险管理来创造公共价值，因此，为了使政府更好地运作，风险管理应该成为公共财政、公共政策和公共行政实践的核心 [11]。
4.2. 公共价值的失败与冲突
Anderson和Taggart (2016)发现虽然公共价值理论为诸多问题的解决提供了重要的视角，甚至形成了公共价值视角(PVP)，但对公共价值失败的根源却知之甚少，对组织和公共政策在创造公共价值失败中的作用更是知之甚少，因此，作者以营利性高等教育为例，探讨了公共价值失败的根源，最终发现无效的合规机、策略设计和实现中的错位精度是导致政策公共价值失败的驱动因素，组织目标以及制度逻辑是导致组织公共价值失败的驱动因素，因此，Anderson认为公共价值失败可能通过政策或组织的失败驱动因素来导致 [12]。
那这些导致公共价值失败的根源在日益提倡的通过合作生产来创造公共价值的过程中是否也存在呢？Williams，Brian N和Kang，Seong-Cheol (2015)描述了公共服务合作生产过程中可能对正规生产者和使用者的公共价值产生的负面影响，作者把这种公共价值的失败称为“co-contamination”，并且他们试图制定公共价值失败的准则，过程中借鉴了Bozeman和Johnson (2015)着手修订Bozeman (2002)提出的关于公共价值失败的原始标准 [13]。最终这篇文献强调了价值联合污染作为合作生产所面临的挑战的基础，并可能影响未来提高公共价值的努力，可能导致公共价值失败。
公共价值失败是一种比较极端的状态，也是我们最不希望出现的，但其实公共价值冲突是公共价值在作用过程中比较常见的状态，冲突过程中也是利弊共存、相互促进的，学术界对此也有进行研究，本文由于检索范围有限，所以涉及这方面的文献不是很多，这里仅介绍善治中的公共价值冲突，Gjalt de Graaf和Hester Paanakker (2015)研究了公共治理中的价值冲突的本质是什么?公共行为主体所感知到的绩效与程序价值之间的具体价值冲突是什么?并且作者将公共治理中的价值冲突的现有理论知识与荷兰公共行政高官和荷兰市议员收集的有关这一主题的新实证数据联系起来，最终发现程序价值与绩效价值之间最明显、最常见的冲突是程序的合法性和透明度与作为绩效价值的有效性和效率的实现之间的冲突，而研究制度背景和安排在决定公共治理中价值冲突的普遍性和内容方面具有一定作用 [14]。
5. 大数据与全球化时代的公共价值建设
字典对算法的定义是“在计算或其他解决问题的操作中要遵循的过程或规则集，特别是计算机”，Mergel等人(2016)将大数据定义为：“公共部门主动收集的高度结构化的行政数据，以及公共和私人实体通过互联网互动被动创建的连续自动收集的结构化和非结构化实时数据之间的高容量数据”。随着互联网技术的快速发展，我们以及进入了机器学习和大数据时代，不仅越来越强调“算法的力量”，权力也越来越多地通过算法来表达，并且随着大数据嵌入到新公共管理之中，在公共治理实践中就更加更加强调算法和大数据的公共性和社会性，并且随着大数据时代的到来，这些问题与诉求也愈加突出，因而吸引了学术界和众多学者的关注和探索。下面在本文文献检索的基础上对这一问题进行讨论。
研究表明价值观是算法和大数据讨论的核心，如果大数据要贡献公共价值，首要问题就是解决伦理困境，这些问题具体包括谁可以使用数据？用于什么目的？如何管理安全问题？公共机构能有效管理多少数据？当收集资料的方法多种多样，而这些方法均可识别个人身分时，如何保护私隐？
对此，Andrews，Leighton (2018)就从算法治理、大数据治理、机器学习治理、人工智能治理等方面对媒体和公共政策环境下的公共价值治理进行了综述，作者指出，有些算法问题是可以通过现有的法律，如数据保护、隐私与平等以及人权法律或监管程序来解决的，但由于技术变革的迅猛与制度建构的滞后性之间存在的矛盾，某些类型的算法可能会成为“wicked problems”，所以作者认为监管机构需要开发新的能力，以应对正在出现的挑战。这篇文章还考虑了公共价值理论是否可以被视为一个分析框架，用于研究监管机构和政府如何处理复杂和新奇的问题 [15]。Andrews，Leighton还从Moore最初的著作(1995年)中对公共管理人员自我管理方式的详细案例研究中发展出了公共价值理论(PVT)，并在治理和监管环境中探索PVT的新的和富有成效的方法，为Moore (2014)的哲学分析提供额外的支持，同时考虑如何利用PVT来解决wicked problems。在大数据时代数据科学家、伦理学家、律师等多主体正在一个新的治理领域创造公共价值，以应对时代发展带来的新挑战和新机遇。
同时，在全球化背景之下，“wicked problems”也具有了全球性，成为了“global wicked problems”，的确，日益增长的全球化似乎把许多过去主要被视为国家问题的情况变成了全球性问题，那么对于这一时代趋势下的产物又该如何去解决呢？
Geuijen、Karin和Moore等就对此进行了研究 [16]。首先，他们对“wicked problems”进行了定义，认为随着新技术的获得使得人们能够为变化创造条件，而当我们开始认为这些条件是可塑的，甚至是可解决的，这时候问题之间就出现了显著差异：有些似乎比其他的更“wicked”，并且从某种意义上说，“wicked problems”比“tamer problems”更难以解决。作者认为让一个问题成为“wicked problems”有两个附加条件，即制度匹配与体制匹配的不达标，在达到一定程度时，会使得问题产生的空间(全球)和问题管理的空间(民族国家)之间的差距越来越大，有些人会把这些问题称为“superwicked”。
所以，在大数据和全球化时代，公共价值建设问题更加复杂，也更具挑战性，目前这方面的研究也不断涌现，对实际问题的解决也起到了很好的指导作用。
6. 结论
本文最终对Web of Science数据库2015~2019年期间SSCI收录的公共管理领域的共46篇英文文献进行了分析，研究发现：1) 学术界对于公共价值并没有形成统一的定义，此外，公共价值和公共价值观通常被视为两个或多或少独立的学派或话语，学术界对二者的研究也是相互借鉴、相互交叉的；2) 对于公共价值创造过程中出现的公共价值冲突和失败现象，有学者认为无效的合规机、策略设计和实现中的错位精度是导致政策公共价值失败的驱动因素，组织目标以及制度逻辑是导致组织公共价值失败的驱动因素，同时在善治中也出现了公共价值冲突；3) 随着技术的快速变革，我们日益进入大数据时代，公共价值研究中出现“wicked problems”，再结合全球化背景，“global wicked problems”也日益突显，为实务界和学术界拓展了进一步思考与研究的空间。
此外，本文认为公共价值的研究方向在未来可以从以下几个方面展开：1) 在研究内容方面，公共价值与公共价值观的整合交叉研究，在此基础上促进学术界形成对公共价值的统一定义；2) 在公共价值创造方式方面，继续追随该领域的研究热点，利用合作生产、改变领导方式等手段来促进公共价值创造方式的创新；3) 在研究方面，更深入地把方法的多元性、工具的多样性和过程的规范性相结合，更要运用大数据挖掘、人工智能等技术去分析公共价值治理行为及其实践。
致谢
在此，对给予本论文诸多指导的各位老师、同学表示衷心的感谢！