1. 引言
党的十九届四中全会指出，“坚持和完善党和国家监督体系，着力点是增强监督的严肃性、协同性、有效性”，党的十九届五中全会提出，“完善党和国家监督体系，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督”。其中，增强监督的协同性为完善新时代我国权力监督体系提供了重要遵循。协同监督，究其本质，是在监督进程中，各监督主体围绕共同的监督目标，以问题为导向，对监督对象履行职责的情况进行综合监督。不同于一般监督活动，协同监督的核心问题是通过信息共享、成果共用等途径提升监督主体间的协同性，在优势互补中强化对权力的监督，推动监督由被动惩治向立体灵活连贯主动预防转变，促进监督更加精准、有力。建立健全高校协同监督机制，其最终归旨是通过统筹各类监督力量，不断强化对高校权力运行的制约和监督，促进高校治理能力和治理体系现代化，以保障立德树人根本任务推进落实。目前，学界尚缺乏对该问题的学理阐释，在实践层面，高校监督现状尚处于分散化的监督格局，不会协同、不愿协同及协同程度不高等不同程度存在。基于此，本文从协同论这一成熟的理论视角出发，着力揭示和探寻现阶段高校构建内部协同监督机制的现实“梗阻”与实践路向，以期对破解高校“监督难”的现实难题做出有益探索，实现监督效能最大化。
2. 协同监督的概念解析
“凡是直接生产过程中具有社会结合过程的形态，而不是表现为独立生产者的孤立劳动的地方，都必然会产生监督劳动和指挥劳动” [1]。监督起源于社会生产和分配中的记事和契约活动，是监和督的有机结合。“关于监督的全部问题就在于：谁监督谁，即哪一个阶级是监督阶级，哪一个阶级是被监督阶级” [2]。马克思恩格斯在阐述社会发展理论时蕴含着丰富的社会协同思想，认为人类社会是由多个子系统组成的复杂大系统，这些子系统以组织的形式生存和发展，随后，协同论被广泛运用于研究社会这个复杂领域。
协同论的核心思想在于描述复杂现象、系统之间的影响及制约关系，探索各种系统和现象从无序到有序的转变规律 [3]。监督的系统化、多因素特征是协同论的核心所在。协同监督系统是多因素、多层次、多系统的综合体系，是各监督子系统通过协同来实现监督结构及功能的有序性。这种监督模式并非打破各自原有的监督职能和工作节奏，而是在协同治理框架下的各监督主体按照系统集成、协同高效的理念，围绕中心目标有序开展监督，监督行为深度交互、监督资源充分共享、监督合力持续叠加，最大化释放监督效能。从区域范围来说，有内部协同、外部协同之分。对于高校而言，协同监督的外部性，主要是与上级主管部门以及其他高校院所、社会之间的协同；内部协同主要侧重校内党委监督、纪检监督以及涉及到人财物等重点职能监督和非职能监督所构成的横纵协同。根据内外因辩证关系原理，协同监督效应的发挥根源在于内部协同机制建设，本文主要针对如何强化高校内部监督的协同性进行探索研究。
3. 高校构建协同监督机制的逻辑起点
3.1. 政治逻辑：构建协同监督机制是高校推进全面从严治党的内在要求
监督是党内生活正常化的保障，亦是落实全面从严治党的内在应有之义。高校承担着立德树人的根本使命，加强和改进高校党建工作，是办好社会主义大学的根本保障。目前，高校党建整体状态是好的，但也必须清醒地认识到，高校也长期面临着“四种危险”“四大考验”。分析近年来高校违纪违法典型案例，招标采购、科研经费、基建工程等重点领域及关键环节的廉洁风险仍不可小觑，高校全面从严治党的迫切性日益凸显。窥探其因，在高校办学自主权不断扩大的同时，权力规范使用的监督机制尚未完全同步跟进。当然，权力的不当运用，一个重要的原因就是监督缺位，不愿监督、不敢监督以及不会监督等现象在高校不同程度地存在。
实践证明，监督只有发挥整体效能，全面从严治党才能管到位、严到份，才能持续有力。这一方面取决于各监督主体的自我监督功能运用，另一方面，依赖于各个监督主体之间的协同作用发挥。在高校，党委监督、纪检监察监督、职能监督及非职能监督等多个监督主体并存，具有主体多元性，这恰好契合了协同论所主张的多要素思想。任何一种监督都有其优势，也有其固有的局限性，能否在日常监督和长效监督上创新突破，深化监督协同联动机制势在必行，这也是高校党委落实主体责任的重要抓手。高校实行党委领导下的校长负责制，学校党委承担管党治党、办学治校主体责任，其全面领导地位决定了党委监督是首位的，党委监督有力有效，其他监督才能发挥作用，反之亦然。纪检监察履行专责监督，组织、人事、宣传等履行职能监督，各监督主体担负的职责不同，扮演的监督角色也不完全一样，但监督目标一致，应整体谋划、协同推进，监督才能更加有力、精准和高效，啃下“突破利益固化的藩篱”这块硬骨头，这符合协同论的内在要义，符合高校协同监督的特征和内在诉求。
3.2. 制度逻辑：构建协同监督机制是高校治理能力现代化的关键环节
治理离不开治权、治权离不开监督，监督本身就内含于治理、管理之中，是治理的内在要素和组成部分，起着纠偏、保障、促进作用 [4]。监督是对权力的有效制约和监护，具有两重性。一方面，监督是对滥用权力者的制约，若权力不受监督，就会出现公权私用、以权谋私、以权牟利，正如孟德斯鸠强调“一切有权力的人都容易滥用权力，人们使用权力直到遇到界限的地方才休止” [5]；另一方面，监督是权力运行的重要保障，没有监督，决策和执行就无从保障，治理就难以实现。可以说，监督体系是治理体系的重要组成部分，有无完善党的监督体系是治理能力和治理现代化的重要标志。作为一种新思维、社会治理新兴模式，协同监督产生于社会从“分离”到“合作”的进步轨迹中，它以“善治”为目标，是多元治理主体基于共同利益进行协同，在优势互补和资源整合基础上获取协同治理的制度优势，全面提升监督质效。
然而，这种监督模式并不是凭空推演的，是植根于制度实践中的。作为社会治理的有机组成部分，高校治理能力和体系关涉到高等教育高质量发展实践进程。实现高等教育内涵式发展，实现教育现代化，首先要实现管理现代化，尤其是在社会转型时期，各种发展矛盾相互交织，师生对高校发展诉求日益多元化。但现行的高校教育管理体制机制中，漠视师生利益，内控管理体制“缺位、失位”等治理重点难点、堵点痛点共存，这都亟需一种更高效的监督管理模式，为高质量发展提供坚强保障。高校通过构建内部协同监督机制，将协同监督与现代化管理深度融合，把监督效能有机转化为治理效能，切实保障规章制度执行落地，实现改革高质量和监督高质量的有机统一，至此，协同监督管理模式应运而生。
3.3. 实践逻辑：构建协同监督机制是高校纪检监察工作的创新之举
高校纪检监察工作取得成效的关键是立德树人这一根本任务通过监督执纪得到保障和提升，这有赖于监督体系的不断完善发展。在党内监督体系中，纪检监察机关具有监督的主体间性，对于贯通各方面监督至关重要，但监督主力军并不意味着监督全代替。长期以来，一提到监督，学校相关部门就简单地认为监督是纪委的主责主业，与其无关，主动参与协同监督意识淡薄。监督的全替代导致高校纪检监察机构工作职责“泛化”、工作内容“混搭”、主责主业“淡化”，陷入监督变协调、协调变牵头、牵头变主抓、主抓变负责、负责变实施的尴尬境地 [6]，致使纪委“唱独角戏”、“三转”不到位。随着纪检监察体制改革不断推进、监察的全覆盖，监督的宽度和广度随之增加，监督比不断攀升，若仅靠纪检这一条监督战线难以实现实时、事事监督，监督难以真正深入到位。故而，发挥专责监督的纪检监察部门要在横向上与内部监督体系下其他部门开展协同监督，纵向上切实发挥校纪委委员、二级党组织纪检委员以及兼职监察员监督力量，强化对权力的制约和监督，是保障高校行稳致远的题中之义。
监督具有强制的权力实践性和相对独立性，在权力运行体系中，鉴于自我监督的弊端，每一种权力都要受到外在的制约。协同监督的本意不只在惩罚和制裁，而是要通过有效的监督，重防范、把关口，实现自我控制和约束的治本效能。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中强调，“权力不受约束必然产生腐败”，监督执纪的规范性对高校纪检监察机关权力运行至关重要，纪检监察机构在实施监督过程中，理应受到相应监督制约，防止监督权力被滥用，陷入本体监督的困境。强化协同监督是纪检监察体制改革真正落实系统集成、协同高效要求的关键，高校纪检监察机关通过构建协同监督机制，在权责清晰、衔接顺畅、协同高效的监督机制中，各个监督主体充分履行职责，有效解决一对多的监督难题，这本身也是对纪检监察机关监督权的一种制约和保障。
4. 高校构建协同监督机制的现实挑战
4.1. 协同监督主体的内在驱动力不足
协同监督本质属性是有序，近年来，高校各监督主体之间的互动性较之以往显著增强，但与协同监督现实需求相比，仍不相适应，尚处于无序状态，主要表现为各监督主体的内在驱动力不足，对协同监督的支持和主动参与力度不够。一方面，存在认识偏差问题，不愿协同、墨守成规等不同程度存在。在协同过程中，对“两个责任”职责区分不清，对“党委全面领导、纪委专责负责、职能部门监督”认识不到位，存在“监督就是纪委的事”的惯性思维和惰性心理，用落实监督责任来代替主体责任的落实。另一方面，协同的程度和边界不清晰，协同监督工作融合度不够。协同监督主体间活动范围互相交叉，缺乏明确的组织协调，有时针对同一监督事项，多头监督，监督任务交叉重叠；有时又相互推诿谁都不愿意管，职责边界不清晰将监督陷入一种非平衡状态，监督的重复性和无序性导致监督主体之间相互脱节、相互削弱，监督盲区和死角不断蔓延。此外，监督被执纪问责所代替，造成监督功能后置。纪检监察机构在履行监督职能时，往往把重点放在党员违纪违规行为的查处上，弱化了监督在前的预警功能，协同监督衍变成几个职能部门联合起来对监督对象进行单一的事后处罚，且存在重形式监督，轻整改落实，这种扬汤止沸式的监督模式只会弱化监督的内在协同动力，也失去了协同监督的意义所在。
4.2. 协同监督的贯通协同作用发挥不力
监督与被监督是一对矛盾，具有对抗性，这一特性决定了要做好监督这篇文章，要有严格制度和执行力。没有制度，监督就会失去依据，而保障这些制度的执行，正是监督目的所在。协同什么、如何协同、协同职责边界如何划分？这些都需要完善的组织制度及考核评价体系加以保障。当前，高校普遍存在协同监督工作脱节，对协同监督工作推动力度不够：在横向层面上，缺乏系统思维和整体调控。部分高校过分强调协同监督的独立性，党委监督、纪检监察监督不能与审计、巡察、财务等有机融合，造成协同监督的职能部门之间相互衔接机制不畅，缺乏抓手，监督对象缺乏接受监督的自觉性，同向而行的外部监督环境尚未真正构建；在纵向层面上，校纪委委员、二级单位党组织纪检委员扎根基层，本应具备监督的先天优势，却普遍缺乏监督角色意识，对其监督责任理解不深入、不彻底，没有履好职担好责；加之学校层面对他们履行监督职责方面的考核工作缺乏具体的量化标准，更弱化了这支兼职监督队伍开展协同监督工作积极性和主动性，监督责任持续虚化。此外，高校监督环境有其特殊性，是典型的“熟人社会”，师生关系、裙带关系等各种关系错综复杂，各种“圈子”文化和“好人主义”现象严重，协同监督阻力大，更加剧“一把手”监督难、同级监督难的问题。
4.3. 协同监督的信息联动度不够
协同监督的联动度是指各监督主体之间相互关联的度量和需求度，这取决于各个监督系统彼此之间的依赖关系、调用关系以及数据传递关系。受制于工作职责、监督范围及监督重点的侧重点不同，高校协同监督的信息关联性不够，监督数据存在多头管理、信息不对称等困境，数据的整合、协同、集约和共享缺乏专门的载体和运行管理部门，横向到边、纵向到底的信息反馈系统不健全。一方面表现为横向信息衔接不顺畅，诸如纪检、财务、审计、组织、人事等横向信息以条块分割的形式各自储存。监督数据对接和流通主要以纪检监察机构单向传达为主，如发布巡视巡察反馈报告、政治生态评价分析报告、履责记实情况报告等，协同监督信息双向或多向交流经常处于横向阻塞的状态。另一方面，纵向信息缺乏对接融合，未形成完善的监督链条。纵向上监督力量层层递减，存在“上热中温下凉”的问题，信息不对称、信息不共享导致业务不协同，这在一定程度上构成了发挥协同监督效力的一大“顽症”。但目前高校普遍尚未建立统一的协同监督数据平台，已有数据平台之间的对接程度不高，存在数据鸿沟，有调取壁垒，且反馈的信息不成系统性。在贯彻运用信息化平台方面，受限于技术运用能力，主要集中在数据导入、汇总和查询等基础性功能上，缺乏监督数据的深入调查研究、分析比对，弱化了监督整体功效。
5. 高校构建协同监督机制的实践路向
5.1. 健全管理体制机制，强化协同监督的统一指挥
就其机制本身而言，协同监督只有实现制度化、规范化，协同监督管理才能稳定有序运转。首先，监督权力不能自发运作，必须有人来行使权力，其行使的质效需要外部制度刚性进行固化，这个外部制度也可理解为协同监督的依据。在高校，协同监督的依据为党章党规、党的教育方针路线以及校纪校规。但与此同时，制度也有其固有的缺陷，它要通过外部行政指令来完成，一旦设计不合理，为实现预期的制度目标，就会陷入重形式、走过场、轻实质的形式主义监督模式，又反过来掣肘协同监督效能的发挥。为超越改进过程中的经验主义窠臼，高校协同监督机制构建要立足监督主客体实际情况，通过引入双重领导体制，构建“一个中心，两个方向”协同监督管理机制强化中枢指挥、凝聚共识合力。
具体地讲，“一个中心”，强化统一高效的指挥中心，如成立协同监督领导小组，建立协同监督联席会议制度。在这里值得注意的是，协同监督工作领导小组不是大部制，在人员组建时要重点考虑涉及到人财物等管理关键部门。高校党委作为协同监督的领导主体，要强化对协同监督的思想和组织领导，在管理理念层面形成融合，完善工作指引，探索出台协同监督配套实施办法，明确协同监督的重点内容、工作流程和职责边界，使各项监督标准重合、任务重合、责任重合，充分发挥领导小组在监督信息资源共享中的政治优势和协调作用。“两个方向”，即织密横向联合、纵向拓展、力量叠加的协同监督网络。纪检监察机构要立足“监督执纪问责”的职责定位，主动担当作为，重点抓政治监督、盯紧日常监督、深化作风监督，在织密协同监督纵横网络格局中发挥桥梁作用。在纵向上，强化专兼职监督队伍的管理，明确监督职责、细化考核目标，引导他们积极主动深入基层挖掘诸如党风廉政建设、作风建设、权力规范运行等方面问题，并及时向相关协同监督部门反馈。在横向上，协同监督重点是职能部门监督，按照“业务谁主管、监督谁负责”的原则，坚持业务和监督相结合，凸显各自的职能优势、资源优势、业务优势，取长补短，各有侧重的强化重点领域和重点岗位的监督，在关键人、关键事、关键时形成完整的监督链条，确保每项监督既借力其他监督、也助推其他监督开展，形成监督的叠加效应。
引入双重领导体制，形成协同监督管理闭环。精准发现问题是协同监督工作的生命线，督促问题解决是高质量协同监督的出发点和落脚点，如何精准发现并有效督促问题解决这有赖于协同监督领导小组能否真正履职尽责。通过引入双重领导体制，建立监督成果报备、汇总、共享等机制，在系统协同中形成协同监督的管理闭环，即协同监督相关主体，尤其是职能部门，在发现问题线索向分管校领导汇报的同时，也要向协同监督领导小组通报。协同监督相关主体共同研判问题性质，提出调查处置的路向及应补充完善的证据材料，确保协同监督能始终凸显政治性。在确定协同监督内容和专题时，领导小组要聚焦学校重点、中心工作，着重监督重大教育方针政策特别是立德树人根本任务落实情况，紧盯重大工程、关键岗位和重点领域，重点监督师生反映强烈、权力集中、资源富集的部门和学院，全面排查他们在“三重一大”事项决策、规章制度执行等方面存在的廉政风险点，彰显协同监督的严肃性和公信力。
5.2. 统筹衔接信息资源，强化协同监督的联动运转
信息资源的综合利用是增强协同监督效能的关键，协同监督数据的融合、分析、挖掘和处理能力构成了协同监督的重要推动力。信息作为监督工作的源头，其本身的集合性、共享性和易协同性决定了信息，尤其是数据信息是协同监督的工作基础和研判依据，只有充分挖掘和掌握信息，才能做出精准判断。高校通过构建信息资源协同共享机制，打通监督信息共享贯通渠道，以信息联动方式一体推进精准监督、创新监督、高效监督，实现协同监督的“透明化”和超前化。
拓宽信息渠道，互通共联监督信息。协同监督信息要遵循公开透明的原则，当然，这种公开是相对的，除却机密信息，通过建立信息共享机制提高协同监督工作的透明度和开放程度，重塑网络化、动态化下各协同监督主体之间的互动协作关系。要多渠道拓宽信息来源，综合利用座谈交流、日常沟通、受理信访举报等形式，通过调阅经济责任审计报告、巡视巡察报告、信访举报情况综合分析、政治生态评价情况报告等，多途径掌握协同监督中的风险点。对反映全校教育管理中的共性问题和疑难复杂监督事项，联席会议要发挥中枢作用，建立疑难监督事项会商会办机制、党风廉政建设状况分析制度、风险管控分析会议制度，在问题发现、定性研判、促进整改等方面集思广益，适时部署分类监督、专项监督检查，以项目管理的方式督查督办，以成果固化联动监督效能。
搭建信息平台，推进问题线索互通模式走向常态化。信息资源的综合共享利用是增强协同监督效能的关键所在，在技术层面，以数据思维冲破物理区域屏障和信息障碍，通过搭建数据的收集、查询和分析研判为一体的协调监督数据平台，加强对数据的整合联动，打破以往数据多头管理、联动不足、信息不对称的困局，推动协同监督数据资源实现同频共振。这个数据平台要有效对接校内已有的相关平台系统，如组织人事系统、校内巡察整改监督平台、财务管理系统等，整合协同监督链条上的财务数据、审计数据、组织人事数据、巡视巡察数据等互补要素数据资源，完善监督信息的精准双向推送，实现多类型协同监督信息的精准对接落实。获取数据只是数据关联的第一步，最为关键的是盘活数据，拓展应用模块功能，通过对监督数据信息的批量比对和筛选分析，及时发现异常数据，提高迅速发现苗头性、倾向性问题的能力，以监督预警推动处置手段的协同联动，推动问题得到切实整改。在这里，要特别注意数据安全问题，学校要建立数据信息共享制度规范，通过界定保密等级和访问权限等手段强化关键数据信息的保护，完善监督信息的报送、反馈和移交管理体系，处处留痕，防范协同监督数据泄密。
5.3. 完善通报考核机制，激发协同监督的合作动力
协同监督要有监督动力，其动力源于切实维护师生的根本利益。协同作为一种常态化工作，久久为功，才能得到师生的认可和支持，监督的公信力和影响力才能得以叠加，这亟需建立“问责 + 激励”机制进行保驾护航。通过完善通报考核机制，强化责任主体的履责评议和考核，以期牵引协同监督主体主动作为，在分工协作的工作格局中深入推进各类监督同向、同步、同进。与此同时，做好协同监督的“后半篇”文章，注重协同监督事项成效评估及结果运用，建构“发现–整改–检视–完善”制度闭环，推进协同监督工作向深层次拓展。
建立问责机制，强化问题整改情况的考核管理。发现问题不是协同监督归旨，确保发现的问题及时得到整改落实才是协同监督的根本诉求，必须辅以问责来固化协同监督的刚性，确保监督震慑常在。问责，本质上是把监督与被监督的责任同等化、一体化。首先要建立完善“失职问责”考核体系，对协同监督主体履责不到位进行问责，要树立“有重大问题应当发现而没有发现的就是失职，发现问题没有如实报告的就是渎职”的工作理念。通过组建协同监督领导小组、绩效管理部门、被监督单位“三位一体”的评价体系，定期对协同监督事项推进情况及工作成效进行评估，综合评价衡量协同监督主体履行监督职能情况，把协同监督事项完成情况纳入年度绩效考核及政治生态评价中去。评估结果要及时反馈，对于协同监督事项推进不力、成效不明显的，领导小组有针对性地提出整改建议，引导协同监督各单位切实履行监督首要职责，推动监督更加聚焦、精准和有力。另一方面要注重结果运用，重视监督整改落实。通过制定协同监督“一书两报告”，即搭建协同监督整改意见书、协同监督情况报告、协同监督整改报告的工作载体，落实整改责任，明确整改的时间节点，确保问题得到及时有效整改。对巡视巡察、审计整改以及日常监督中整改不力的被监督对象，要用好“两个建议书”，用纪法的刚性约束推动问题有效解决。同时，要发挥考核的杠杆作用，督促相关部门将整改情况纳入被监督单位年度党风廉政建设责任制考核、述责述廉中，存入被监督单位领导干部廉政档案，深化标本兼治，促使协同监督真正成为促进高校各项管理制度落地的有效抓手。
在问责的同时，要建立正向激励机制，激发监督主体主动担当作为。领导小组在打造横向贯通、纵向拓展、力量叠加的大监督工作格局同时，要全面总结宣传协同监督工作的好经验、好做法，推动协同监督成果转化为凝聚师生共识的强大动力，塑造协同监督的良好氛围。对在协同监督过程中能积极主动提供问题线索，推动问题有效解决的监督主体要给予肯定和嘉奖，树立好协同监督先进典型。与此同时，高校还要全面提升协同监督能力。纪检监察部门要发挥专责监督优势，牵头建立联学、联训、联考制度，共同探讨在监督过程中遇到的难题以及预设的针对性举措，补齐协同监督工作的理论短板，全面锻造、多方位提升协同监督作战能力。此外，要在协同监督实战中培养干部，把协同监督工作表现作为考核选拔提升任用依据之一。为校纪委委员、二级单位党组织纪检委员、兼职监察员“量身定制”监督任务，明确监督职责和考核细则，每学期进行述责述廉，逐一分析履职情况，并将考核结果纳入个人年度绩效考核中去，努力避免监督工作搞形式、走过场，在实践中学会从纷繁复杂的监督表象中深入到体制机制层面深挖问题，不断增强履职尽责本领，全面提升协调监督效能。
基金项目
江苏高校哲学社会科学研究一般项目：“高校纪委创新日常监督方式研究”(2019SJA0222)。