摘要: 全面依法治国背景下加强我国网络信息内容法治建设，对于营造清朗澄明的网络生态环境、保障广大公民的合法权益、提升网络法治现代化水平有着十分重要的现实意义。依法治理网络信息内容不单单是国家和政府的职责，也不仅仅只涉及法律体系本身，这是一个复杂的治理问题，需要多元治理主体的共建共治共享。当前，我国依法治理网络信息内容主要面临法治体系不完善、多元化法治主体职责不明、法治环境愈发复杂等困境。基于此，为有效应对网络信息内容法治过程中的挑战，实现国家对网络信息内容治理提出的更高水平的要求，可以从法律制度、监控系统、多元主体等方面入手，推进网络信息内容法治建设。
Abstract:
Under the background of comprehensively ruling the country by law, strengthening the construc-tion of the rule of law in China’s network information content is of great practical significance for creating a clear network ecological environment, protecting the legitimate rights and interests of citizens and improving the modernization level of the rule of law in the network. Managing the net-work information content according to law is not only the responsibility of the state and the gov-ernment, but also not only related to the legal system itself. It is a complex governance problem, which needs the co-construction, co-governance and sharing of multiple governance subjects. At present, China’s legal governance of network information content mainly faces the dilemma of im-perfect legal system, unclear responsibilities of diversified legal subjects, increasingly complex legal environment and so on. Based on this, in order to effectively deal with the challenges in the process of the rule of law of network information content and realize the higher level requirements put for-ward by the state for the governance of network information content, we can promote the construc-tion of the rule of law of network information content from the aspects of legal system, monitoring system and multiple subjects.
1. 引言
党的十九大召开以来，习近平总书记高度重视网络治理工作，围绕如何“加强互联网信息内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”作出了一系列战略部署。在党的十九届四中全会中，习近平总书记明确指出，要“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间” [1]。在党的十九届五中全会中再次强调，“坚持总体国家安全观……把安全发展贯穿国家发展的各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全的屏障。” [2] 如今，随着全媒体的发展，加剧增长的网民数量和日益丰富的网络信息内容进一步扩容了网络空间的规模，网络信息内容治理成为党和政府的一项重要的治理任务。法治是国家治理的重要依托，并且，网络绝不是非法之地。然而，当前的网络信息内容法治效果不佳，法治体系尚不完善、多元化法治主体职责不明、法治环境愈发复杂等问题随之暴露。为此，提高我国网络信息内容治理的法治水平与能力，需要从法律制度、监控系统、多元主体等方面入手，共同加强网络信息内容法治建设。
2. 依法治理网络信息内容的必要性
随着“全媒体不断发展，出现了全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体，信息无处不在、无所不及、无人不用” [3]。纵横交错在各类媒体中的网络信息内容鱼龙混杂，其中不乏存在一些负面、不良、错误的网络信息内容，这会对网络生态、社会效益及国家安全造成一定威胁。因此，用法治的强制力和约束力来规范网民用网行为、加强网络信息内容治理十分必要。
(一) 营造清朗澄明的网络生态环境的必然选择
网络生态是现实社会生态的延伸与反映，同社会生态与自然生态一样，网络生态也容易受到各类信息的污染 [4]。具体而言，污染网络生态环境的信息主要有以下几种。其一，部分受利益驱使的网络信息内容生产者，为了增加其发布内容的点击量和浏览量，刻意夸大事实、扭曲真相，制造出虚假的信息内容，并加以“碎片化”的醒目标题博人眼球。这极易误导网民、惑乱人心。其二，各类网络信息内容服务平台之间竞争激烈，部分平台为达到其商业目的，借助互联网技术实施“流量造假”、“流量劫持”等违法行为，扰乱网络秩序，污染网络生态。《光明日报》等主流媒介就曾在2019年指出，网络流量造假已形成不健康产业链，这会给网民和社会带来恶劣影响。其三，全媒体时代，网民既是网络信息内容的服务使用者，又可能是网络信息内容的生产者，由于网民的法律意识淡薄，学历、阅历各不相同，导致其对网络信息内容的判断和认知参差不齐，加之网络言论匿名化，这极易催生许多非理性的偏激话语和诋毁言论。而负面舆论通过各类媒体的发酵与交互传播，就会煽动更多网民情绪，从而催发“网络暴力”、“人肉搜索”等违法行为，污染网络生态。新冠肺炎疫情期间爆发出的各种网络违法行为表明，网络信息内容复杂多变、传播形式日趋多元、网民舆情难以把控，如若不迅速出击、全力制止、依法治理，我国的网络生态环境和国家安全都会受到威胁。习近平总书记说，“谁都不愿生活在一个充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力的空间。” [5] 网络绝不是非法之地。只有持续提高网络信息内容法治能力与水平，才能有效应对层出不穷的网络信息内容问题，从而使网络空间清朗、让网络生态更健康。
(二) 有效平衡网络经济效益与社会效益的重要基础
近年来，随着全媒体的发展，部分网络信息内容服务平台与商企的合作日益密切，改变了媒体平台以往只承载信息的运作方式以及传统电子商务的单一消费模式，逐步形成了多元化的“网络信息 + 商业”模式。各类商企借助图片、短视频、直播等形式，将商业广告植入在一些流量大的网络信息内容服务平台或者私人账号上，实现了商业广告的生活化、创意化、平易化发展。这种新兴的网络商业模式不仅拉动了我国网络经济的增长速度，给我国带来了巨大的经济效益，同时，在这种消费模式的影响下，人们的生活方式与消费习惯也发生了变化，并带来了巨大的社会效益。然而，在利益的驱使和消费主义的影响下，部分商业主体以及带货主体呈现出反传统、反主流的审美追求、生活观念、道德理念、价值取向、法律观念甚至是政治意识 [6]，使得网络经济效益与社会效益逐渐失衡。主要体现在：其一，部分企业唯利是图，忽略了法律、道德和社会效益。他们通过网络信息技术制造虚假流量，并虚构出浮夸的网络信息内容，使网络空间出现了网络市场杂乱无章、推广信息暴力刷屏、诈骗行为层出不穷、产品以次充好等违法乱象。其二，部分新媒体平台热衷于用泛娱乐化、低俗化、游戏化的信息内容博得网民眼球，而忽视了对正能量、符合社会主义核心价值观等内容的引领，导致杂乱的网络信息内容掩盖了主流价值观，不仅扰乱了网络秩序，还污染了网络环境。一个尊法守法、和谐健康的网络环境有助于收获更多的经济效益与社会效益，而从当前的法治效果来看，还需加强网络信息内容法治在平衡经济效益与社会效益上的作用。
(三) 提升网络综合治理能力现代化的现实之要
信息内容是网络空间的核心要素。从这个意义上讲，网络信息内容治理既是网络治理的基础工程，又是核心工程。网络信息内容的法治水平，将直接影响网络综合治理能力现代化的总体成效。随着5G技术的推广，我国网民数量与日俱增。据第49次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截止到2021年12月，我国网民规模达10.32亿 [7]。这意味着人们越来越依赖操作便捷的以网络技术为支撑的移动终端。不仅如此，以微博、微信为首的传播快、影响大的传播媒介平台如雨后春笋般涌现，网民被各类媒介平台上的网络信息内容所包裹。与此同时，网民也实现了借助各种渠道畅所欲言、发表自己的观点。而各类媒介平台在为网民提供便捷服务的同时，也暴露出一系列问题。以新冠肺炎疫情初期的网络信息现状为例，据人民网舆情数据中心监测显示，2020年3月12日11时至3月13日11时的24小时内，各媒体平台发布的与疫情相关的网络新闻报道有234,187篇，其中微信文章106,278篇，微博文章78,585篇。而根据中国互联网违法和不良信息举报中心报告显示，2020年3月全国共受理违法和不良信息1481.2万件，日均受理近50万件。庞大的数据为我们敲响了警钟。网络信息往往鱼龙混杂、良莠不齐，如若主流价值观被错误信息、虚假内容所掩埋，或者网民舆情出现错误走向且未及时纠正，那么就会引发网络问题，甚至会影响网络健康发展，威胁网络意识形态安全。近年来，尽管我国在网络治理方面陆续出台了一系列法律法规，但尚未形成系统的、全面的主要针对网络信息内容治理的方法和规定。网络治理中最核心且最重要的就是网络信息内容的治理，只有改进并完善网络信息内容法治方式，构建网络信息内容法治体系，推进网络信息内容法治现代化，才能促进网络健康发展，实现网络综合治理能力现代化。
3. 依法治理网络信息内容的现实困境
当前，我国在网络空间的治理工作中取得了一定的成效，但在具有自发性、虚拟性、匿名性、多元性、无界性等特征的新时代网络背景下，我国网络信息内容的法治还面临着法治体系不完善、多元化法治主体职责不明、法治环境愈发复杂等多方面的现实困境。
(一) 法治体系尚未完善
通过梳理、分析我国网络信息内容治理的相关政策、法律、制度，可以发现，我国多部门分散制定的网络管理政策、制度文件、法律法规较多，但以“网络信息内容治理”为核心的法治体系尚不完善。近年来，由工信部、中宣部、互联网信息办公室、新闻出版管理等部门分别或联合出台的有关网络管理的政策、制度或法律条例有近百条。从制定上看，由于各个部门在制定政策、制度、法律时的背景、目标、对象、内容等方面均存在较大差异，导致有关网络信息内容治理的法治内容交叉混乱，各治理主体职责不明晰，从而影响了治理的效果和目标。从内容和执行力度上看，主要针对网络信息内容治理的专门性文件仍有欠缺，所对应的效力部门的职责并不完全明晰。虽然国家陆续颁布了《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《网络信息内容生态治理规定》《关键信息基础设施保护条例》等文件；针对网络媒体直播、视频、带货等行为，陆续出台了《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《网络直播营销行为规范》等规定。但是这些规定、文件、办法在普及和落实上仍有欠缺。立足于网络治理体系和治理能力现代化的具体要求，我国在网络信息内容治理上仍需系统化、具体化的法律法规，各治理主体的职责也亟待明确。所以，从规范网络信息内容和维护国家安全的角度出发，建立健全系统、完善的网络信息内容法治体系十分迫切。
(二) 多元化法治主体职责不明
网络发展初期，由于家长主义思维浓厚以及党管媒体的实践要求，政府主导性的角色从网络发展自然过渡到网络内容治理，进而形成了政府主管的网络内容治理体系 [8]。然而，随着我国经济的快速发展、网络技术的日益提高、网民和网络媒体数量的不断增加，网络环境越来越复杂、网络信息内容治理难度也随之加大。一元化的政府主导模式已经不能满足全媒体时代的需要，网络信息内容治理多元共治模式应运而生。网络信息内容治理的多元主体包括政府、网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者、各级网信部门及各个网络信息行业等，他们均在依法治理网络信息内容工作中发挥着重要作用。但在当前的治理工作中，多元主体并未明晰各自的法治职责、法律意识淡薄，没有发挥出协同法治的优势，反而使网络信息内容法治工作陷入困境。一方面，由于法治体系的内容不明确，导致各主体自身的法治职责不明晰，未能有效依法履行职责，导致网络信息内容的法治效率和效果深受影响。例如，当网络谣言和虚假信息爆发后，由于各治理主体职责不明确，导致有关部门对目标信息的核实、调查、处置出现“空窗期”，不良的目标信息极易趁机发酵，从而酝酿出更多的负面舆情。另一方面，多元主体之间的利益不同、立场不同，找到各主体之间的利益平衡点是网络信息内容法治工作面临的首要难题。这导致部分商业性质的网络信息内容生产者和服务平台将经济效益放于首位，漠视法律法规，甚至钻法律空子，难以与其他治理主体进行法治配合。并且，多元主体法治职责不明也会出现各个主体间互相推诿及转嫁责任的情况，这都是网络信息内容法治工作所面临的现实困境。
(三) 法治环境愈发复杂
网络全媒体的发展使得网络信息内容的法治环境愈发复杂。一方面，由于网民的法律意识、认知水平、教育程度、理解和辨别能力各不相同，当网络中出现具有煽动性的信息内容时，其借助网络的即时性、舆论的碎片化、信息内容的不对称性等特点，会迅速引起网民的关注、评论、转发，民意便会汇聚成公共舆情。许多不法分子就是通过发布大量的虚假信息，制造错误“民意” [9]，从而在短时间内控制舆论走向，以实现其私利的。另一方面，不良的、错误的网络信息内容带来的社会矛盾与冲突愈来愈明显。部分网民借助网络的虚拟性恶意进行网络暴力。网络暴力指网民在尚未核实信息内容真伪的情况下，就对相关信息内容进行评论和转发，并打着道德名义对当事人进行讨伐，发表进攻性、辱骂性的言论来达到维护社会正义和伦理纲常，以实现群体性情绪宣泄为目的的网络行为 [10]。更有甚者失去理智、突破道德底线，出现侵权行为和违法犯罪行为。其中，最为普遍的是“人肉搜索”。2020年2月15日，一篇关于“武汉病毒所一名女研究生黄某某就是零号病人”的文章在网络疯传，网民在未核实信息真伪的情况下便对黄某某进行了人肉搜索和人身攻击，其私人信息在短时间内被暴露于众，对黄某某及其家属、所在单位都产生了极大的负面影响。总之，网络具有极大的复杂性和不确定性，这加大了网络信息内容法治工作的难度。
4. 依法治理网络信息内容的对策建议
为了加强网络信息内容的法治建设，促进网络的和谐稳定和持久发展，我们要“加强互联网内容建设，营造清朗的网络空间” [11]。具体而言，可以从法律制度、网络技术、监控系统、多元主体等等方面入手，建立完善的网络信息内容治理体系，以应对国家治理能力现代化所提出的目标与要求。
(一) 坚持依法治理和制度引领齐头并进
法治是治国理政的基本方式，是我国实现有效治理的强有力的保障。目前，主要针对网络信息内容治理的规章制度和法律法规并不是很完善，执行力度也有待提高。习近平总书记强调：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益” [12]，“使各方面制度更加完善，要基本实现国家治理体系和治理能力现代化” [13]。所以，要坚持依法治理和制度引领齐头并进，将网络信息内容严格用制度和法规约束、规范起来，用法的强制力来治理并减少网络中的信息内容问题。
坚持依法治理和制度引领齐头并进，主要体现在网络立法、网络守法、网络执法、网络司法四个环节中。其一，加强网络立法。当前，我国在网络信息内容治理的立法上仍有不足，现有的法律法规也未能引起各治理主体的充分重视。网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者的数量与日俱增，普法力度却没能跟上，导致网络信息内容治理或者网络信息内容“事故”常常无法可依、有法难依。所以，要建立健全约束力强、操作性高的网络信息内容治理相关的法律法规体系，不断完善依法治国与依法治网的制度支撑体系。其二，守法环节。多元治理主体要严格遵守网络纪律和网络法律，这是有效依法治理网络信息内容的前提。要加强对营利性网络信息内容服务平台、网络信息内容生产者、网民进行法律法规的普及与教育，使全网上下共同遵守网络信息内容的法律法规，规范各主体的言论与行为。其三，执法环节。政府、网信部门等主要治理主体，应提升部门工作人员的法治思维与法治敏感度，在理解、剖析、研究、判断、处理网络信息内容问题时要依法执行，不贪赃枉法。其四，司法环节。司法是最能体现维护社会公平正义的环节，在司法过程中要充分体现公平、公正。应建立健全司法责任制，加大对侵害网络权利的执法力度，着力防范公共权力侵犯网络权利，提供相关的行政和司法救济手段，维护网络信息内容服务使用者的合法权益 [14]。总之，加强网络信息内容治理的法治化，将网络信息内容问题严格关进法治的牢笼，既能提升网络信息内容治理的水平与效果，又能促进网络健康和谐发展。这是新时代治理我国网络信息内容的科学途径，也是有效推进我国网络信息内容治理现代化的必然选择。
(二) 构建系统的完善的网络信息内容监控系统
网络生态环境影响着网络安全，而网络安全与国家安全息息相关。近年来，由网络信息内容引发的网络安全问题频频出现。例如，部分网络信息内容生产者和网络信息内容服务平台在利益的驱使下，故意制造出虚假、碎片化、浮夸、低俗、娱乐性的网络信息内容，以博取网民关注。部分网民在网络空间发表具有伤害性、侮辱性和煽动性的言论、图片和视频等。这严重污染了网络生态环境，破坏了社会的和谐稳定。因此，构建系统的、完善的网络信息内容监控系统，以监控系统和科学技术来强化法治工作，加强互联网信息内容建设，全面提高网络信息内容法治现代化水平。
网络信息内容监控系统由内容监管系统和引导管控系统两部分构成。一方面，由各级网信部门牵头，联合网络信息内容服务平台共同构建基于大数据、人工智能等技术的网络信息内容监管系统。其监管的具体内容主要有，网络信息内容生产者和网络信息内容服务平台在网络上发表、推广的一系列网络内容，以及网民在网络平台发表的言论等。利用网络技术监视、预测、研判出可能会产生负面影响的网络信息内容，提前发出警报，避免负面的网络信息内容发展成网络灾难。另一方面，构建并完善对负面网络信息内容的引导管控系统。社会思潮在网络中表现出了非线性特征、社会关联性强劲、碎片化和吸附性同时并存、网络思潮的共振非常频繁有力等特点 [15]，尤其是部分西方资本主义国家利用其先进的网络技术，潜移默化地向我国网络空间输入一些带有西方资本主义色彩的网络内容，这对我国主流社会思潮造成一定冲击。所以，政府、网信部门、网络信息内容服务平台要严格、严厉地抵制错误思潮在我国网络空间的传播，同时加强各治理主体对网络信息内容的正向引导，壮大网络空间中主流意识形态的声音。总之，这是一项系统工程，不能一阵风，必须长效监管，久久为功 [16]。而系统的完善的网络信息内容监控系统具有灵活的反应力，能够有效提升网络信息内容监控的效果、法治的水平，从而切实维护网络稳定与国家安全。
(三) 充分落实政府主导的多元主体协同依法治理
网络信息内容治理的主体具有多元性，包括政府、网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者、各级网信部门及各个网络信息行业等，每一主体在法治中都发挥着关键的作用。习近平总书记说，“网络安全为人民，网络安全靠人民，维护网络安全是全社会共同责任，需要政府、企业、社会组织、广大网民共同参与，共筑网络安全防线。” [17] 因此，在推进网络信息内容法治建设时应融合多方力量，筑起强大的网络信息内容安全防护网。
党和政府作为我国各项事业的领导核心，理应承担起把控全局的责任。党和政府要尽快实现由统治到管控，再到法治的理念转换，与当代网络环境相适应。同时，还要不断巩固其在网络中的主导地位，提高自身的网络治理能力，充分发挥领导作用。各级网信部门是网络信息内容治理的主体部门，要不断提高其法治能力、法治技术。通过开发并掌握核心信息技术，运用大数据、区块链、人工智能等技术，加强对网络信息内容的日常监察。建立健全同各级有关主管部门的信息共享、共同协商、联合执法的工作机制等。同时，党、政府、网信部门要引领网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者、网络行业组织等其他主体尊法守法、发挥作用、履行职责、依法治理。首先，引领网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络行业组织等主体提高法律意识、完善法治体系、加强社会责任感，贯彻并落实集体主义精神，引导他们在追求经济效益时，更加注重社会共同效益，自主、自觉地守好网络底线，共同营造爽朗的网络空间。其次，借助多种激励手段引导网络信息内容生产者产出更多具有正能量的网络信息内容，弘扬主流价值观，壮大主流声音。再次，提升网民的网络素质和法律素养，培养其理性分析能力，倡导其规范用网，使网民能够在网络中合法用网、理性发声。提高网民的监督意识、维权意识，面对不良、负面、虚假的网络信息内容，能够理性辨别、自主维权、自觉抵制、及时举报。最后，充分重视网络空间中具有一定影响力的“意见领袖”、“红色大V”、网红等群体，提高他们的政治素养和法律意识，增加主流意识形态内容的发表和发声，发挥其号召力和引导力。例如，《环球时报》总编辑胡锡进以微博为阵地，就新冠疫情、中美关系、中印关系、香港问题等当前热点话题发表观点和主张，其具有个性化的网络内容阐释了事件的实质、引导了网民正向舆论。总之，充分落实政府主导的多元主体协同法治，是有效解决网络问题、促进网络健康发展的重要途径。
5. 总结
全面依法治国背景下，法治是当今时代治理网络信息内容最有效、最可靠、最稳定的治理方式，也是提高国家网络治理水平与治理能力的必然选择。网络信息内容法治建设是一项长期任务、系统工程。健全的法律体系为依法治理网络信息内容提供制度保障，监控系统的实施过程是依法治理网络信息内容的主要环节，多元法治主体是依法治理网络信息内容的关键所在。因此，依法治理网络信息内容需要法律体系、监控系统、多元法治主体齐抓共管，共同营造风清气正的网络生态环境。