1. 引言
高等教育国际化作为教育对外开放的重要标志之一，自新中国成立以来先后经历了探索奠基阶段(1949~1977年)，初创发展阶段(1978~1992年) [1]，转型、政策完善阶段(1993~2008年)，内涵提升阶段(2009~2015年)，参与国家战略部署，模式提升阶段(2016年至今) [2]。中国在不同发展阶段对高等教育国际化提出不同的要求与定位，目的是使高等教育国际化满足不同时期的社会需要。为满足不同时期高等教育国际化的需要，高等教育机构在不同时期的中外合作过程中发挥着重要作用：1978~1992年，高等教育机构在国际化进程中进入谨慎探索与缓慢发展阶段，我国赋予高等教育机构推进国际政治和文化全球交流的使命 [3]；1933~2008年，高等教育机构国际化处于规模扩张(1993~2002年)、制度完善阶段(2003~2008年)，这一阶段关于高等教育中外合作办学呈现出从有限开放到积极谨慎的思维，我国教育部为应对中外合作办学一些比较突出的问题，提高中外合作办学的可持续发展能力，颁布相关实施办法与条例，使我国中外合作办学逐渐法制化、正规化，不断得到螺旋式的提高；2010年至今，高等教育机构质量提升与特色发展阶段，经过前期较长时间的调整后，中外合作办学进入量质互变的螺旋式上升期，并向外延扩展与内涵提升并重的方向发展。为增强我国高等教育国际化水平，中外合作办学在不同时期发挥的具体作用有所不同，且发展方向也有所不同，不同时期中外合作办学的发展及其动态变化是本文论述的重点内容。
2. 相关概念界定
(一) 高等教育国际化
就高等教育国际化这一概念而言，不同学者从不同视角出发对其内涵与外延做出不同的界定。日本广岛大学教育研究所喜多村和之教授将提出大学国际化的标准为：“通用性”、“交流性”、“开放性”，认为“国际化”是指本国文化被别的国家和民族所承认、接受并得到相当的评价。杨德广教授立足于教育模式的角度，将高等教育国际化定义为：加强国际高等教育的交流合作，积极向各国开放国内教育市场，并充分利用国际教育市场。在教育内容、教育方法上要适应国际交往和发展的需要，要培养有国际意识、国际交往能力、国际竞争能力的人才 [4]。国际知名学者简·奈特将高等教育国际化定义为：在院校层面与国家层面，把国际的、跨文化的、全球的维度整合进高等教育的目的、功能或传递的过程 [5]。总而言之，高等教育国际化是经济全球化的重要组成部分，在人才培养方面，通过提供国际性平台，培养具有应对未来挑战、国际交往能力、国际化意识与国际竞争力的人才。同时，提高本国民族文化的国际认同度。
高等教育国际化通常被国家或政府作为外交政策的一个重要方面和政治的延续，不断地灌输和传播本国的政治价值观和意识形态，进而实现其政治目的 [6]，主要通过高等教育国际合作交流的途径实现，教育国际合作交流工作在着力深化综合改革、推进双向留学、支持高水平示范性中外合作办学、谋划中外人文交流等方面取得积极进展 [7]。本文中的高等教育国际化侧重于国际间高等教育的交流与合作，而非强调政治价值观与意识形态的传播。
(二) 高等教育本土化
“本土化”是西方文化在非西方世界被吸收、认同进而转化为本地文化组成部分的过程 [8]。换言之，本土化是本国对不同文化吸收借鉴后，将不同文化转化为自身文化组成部分的过程。
高等教育本土化是指植根于我国历史的习俗、语言、文化及信仰体系，学校根据自身的实际情况对外来教育思想进行消化、吸收和升华，形成自己的教育思想，并通过教育目标、课程教学及评价体系等方式进行动态变化的过程。
(三) 中外合作办学
中外合作办学是指中国教育机构与外国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动 [9]，作为教育国际化的一种表现形式，对满足国内不同层次的教育需求发挥了重要的作用 [10]，它以培养人才为根本目标的社会公益性事业，中外教育机构之间构建了以合作为主的组织间关系。在这一关系的形成中，会受到组织内的资源、能力以及组织间关系和外部环境的影响 [11]。本文中外合作办学主要指为满足高等教育国际化需求，中外高等教育机构之间构建了以合作为主的组织关系，其中办学主体既包含中外合作办学机构，也包括中外合作办学项目。
3. 中外合作办学的发展历程
我国中外合作办学的发展历程与政策节点有着密切的关系，自改革开放以来，我国中外合作办学的发展历程大致可以分为五个阶段：萌芽期(1949~1977年)、探索期(1978~1992年)、发轫期(1993~2002年)、规范期(2003~2009年)、特色发展期(2010年至今)。不同阶段的中外合作办学受政策影响，呈现不同的发展趋势，共同构成中外合作办学的发展历程。
(一) 萌芽发展阶段(1949~1977年)
新中国成立初期，受外交关系的影响，我国主要面向社会主义阵营国家展开高等教育领域的国际交流与合作，“学苏”成为高等教育国际化的主要内容。为促进我国高等教育国际化，新中国积极实行中外合作办学，这段时期内的中外合作办学与苏联密切相关。如：1949年原苏联援建中国航校，后筹建大连海校，1950年筹建海军联合学校和中国人民大学，1951年哈尔滨工程大学复校。这些学校从建立到初期发展都与苏联保持密切关系，深受苏联影响。其中我国最初的6所航校无论是从办学主体、办学地域、教学过程还是人才培养等方面均可被称之为名副其实的中外合作办学 [12]。由于此时新中国刚刚成立，在中外合作办学道路上，中国呈现萌芽发展的状态。
(二) 探索发展阶段(1978~1992年)
1978年中国进行改革开放，改革开放后的中国对外交流的大门更加敞开，更加意识到培养能够与国际接轨的人才的重要性。为适应我国经济发展与国际形势的需要，1982年我国颁布《中华人民共和国宪法》为中外合作办学奠定了强有力的宪法基础，强调允许各种社会力量依照法律规定参与办学，打破了单一的办学主体 [13]。1985年，我国出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》 [14]，自此之后，我国鼓励学校使用自筹资金进行国际间的学术交流与合作。
关于中外合作办学政策颁布之后，我国中外合作步入迅速发展阶段，许多高等教育机构为提高自身的国际化水平积极响应国家政策，且付诸行动。如：1985年，天津财经学院与美国俄克拉荷马大学合作举办中国MBA培训班，是改革开放以后我国高校与外国高校之间第一个合作办学项目 [15]。1986年，南京大学与约翰斯·霍普金斯大学合作共建的“中美文化研究中心”是中国改革开放后最早建立的高等教育国际合作机构 [16]。这一阶段的中外合作办学以有一定的理论基础与实际经验，发展速度呈现上升趋势。
(三) 迅速发展阶段(1993~2002年)
1992年党的十四大提出要把教育摆在优先发展的战略地位，使教育进一步适应政治、经济、文化的需要。为进一步引入和规范中外合作办学，1993年，我国颁布《中国教育改革和发展纲要》。1995年，国家教委颁布了《中外合作办学暂行规定》，该《暂行规定》建构了中外合作的基本框架 [17]。1996年，国务院学位办出台《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，对中外合作办学学位授予的问题进行更详细的规定 [14]。2002年，教育部下发《关于加强中外合作办学管理的紧急通知》。在相关政策规定下，中外合作办学呈迅猛发展趋势，截止到2000年，国务院学位办共审批本科及以上中外合作办学项目30个、机构11个，这一阶段的中外合作办学数量猛烈上升，且逐渐发展到顶峰，但随之而来的是中外合作办学的质量与规范问题逐渐增加。
(四) 规范发展阶段(2003~2009年)
随着中国国际地位的不断提高，我国中外合作办学呈现繁荣趋势，但在此过程中我国的中外合作办学在规范性上也出现诸多问题，为应对规范性问题，我国颁布了相应的法规。2003年，国务院颁布《中华人民共和国中外合作办学条例》，这是我国第一部关于中外合作办学的行政法规，同时它也是迄今为止规范中外合作办学最高层次的法规。虽然《条例》对中外合作办学的规范性作出规定，但在据悉实施方面缺乏可操作性，因此，教育部在2004年颁布《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，使《条例》可以具体的落实到操作层面。此外，为解决中外合作办学中一些比较突出的问题，教育部于2006年出台《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》。为提高中外合作办学的可持续发展能力，教育部在2009年发布《中外合作办学评估方案》。
由于前期国家鼓励中外合作办学，我国中外合作办学已基本完成量的积累，但在量的积累的过程中遗留了许多中外合作办学规范性的相关问题，为解决中外合作办学过程中的问题，我国教育部颁布相关纲要与工作试行方案，以此规范我国高等教育机构与其他国家高等教育机构之间的合作办学。在2004年，我国依法取消了包括夏威夷大学在内的多个非法中外合作办学项目；在2009年，教育部启动“中外合作办学评估”工作(试行)，在辽宁、天津、河南、江苏4个省市中外合作办学开展“试评估”。我国这一阶段的中外合作办学不再将目光过多地集中于数量的增长，而是对中外合作办学规范性方面采取一系列有效措施，将我国中外合作办学由数量化方向发展向质量化方向发展转变。
(五) 特色发展阶段(2010年至今)
2010年之前，我国对中外合作办学的一系列政策使中外合作办学数量明显增长，且逐渐向规范性方向发展。2010年，我国《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010~2020年)》的颁布，明确提出：要办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目。这标志着我国中外合作办学由单一的追求数量上的增长，转变为数量与质量并行发展。2013年，我国颁布《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》，提出：高水平、示范性中外合作办学机构逐步增多，品牌专业和示范课程初具规模 [18]。2016年我国在《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》中明确提出中外合作办学的趋势是：提质增效、服务大局、增强能力 [19]。与2010年以前的中外合作办学提高质量相比，2010年以后，我国对中外合作办学提出新的要求：建立品牌专业、示范课程，即中外合作办学由数量与质量并行发展转向提高质量与结合本土特色发展。
我国高等教育中外合作办学经过长期发展、规范与调整，已从追求数量逐步转变到追求数量与质量并重，从单向追求国际化发展的目标转向国际化、本土化、特色化并行发展。2010年以来共建立了昆山杜克大学、温州肯恩大学、上海纽约大学、广东以色列理工学院、香港中文大学(深圳)、深圳北理莫斯科大学等，且继续加大中外合作办学的力度。同时国内高校更加强调学科与专业特色，如：建立广东以色列理工学院、中山大学中法核工程与技术学院等。
4. 从国际化到本土化：中外合作办学的动态发展
从建国初期到现在，我国中外合作办学无论是在政策颁布，还是在机构实施方面都经历萌芽期、探索期、发轫期、规范期和特色发展期。不同阶段中外合作办学关注重点不同：萌芽期，这一阶段我国为了跻身世界潮流，提高教育的国际化水平，进行中外合作办学，，此时的中外合作办学刚刚起步，属于摸着石头过河阶段，经验十分欠缺，因此这一阶段的中外合作办学重在探索的发展路径，无论是在数量上还是在质量上均有所欠缺；探索期，经历萌芽期后，我国初备中外合作办学的经验与能力，此阶段主要在前期的基础上为中外合作办学迅速发展继续探索路径；发轫期，我国已具备较为完善的中外合作办学能力，这一时期我国大力发展中外合作办学，使我国中外合作办学数量迅猛增长，但随之而来的是在发展过程中我国忽视了中外合作办学的规范性问题，为今后我国中外合作办学的发展埋下隐患；规范期，由于我国前期为促进中外合作办学高速发展，而在一定程度上忽视其规范性，因此，在此阶段我国对中外合作办学规范性问题进行严格把关，以实现中外合作办学数量与质量并行；特色发展期，随着我国中外合作办学质量的不断提高，我国对中外合作办学提出新的要求：建立品牌专业、示范课程，即中外合作办学要结合地方特色，在国际化的前提下融入本土特色，建立高质量且具有本土化特征的中外合作办学。
综上，我国中外合作办学的动态发展与我国的国际化程度密切相关。中外合作办学发展初期，由于我国国际化程度较低，为提高我国的国际地位与教育水平，我国在合作办学时侧重于数量的增长，而在很大程度上忽视了质量的提高。随着我国中外合作办学机构的不断发展，我国合作办学机构逐渐显现出质量问题，因此，我国由只重视数量，转变为数量与质量并重，但这一阶段中，我国合作办学在引进国外教育资源时，仍采取拿来主义，没有考虑本土的适应性问题。直至2010年后，我国国际化程度得到较为显著的提高后，开始重视引进资源后的适应性问题。由此，我国中外合作办学的发展过程可概括为：由盲目国际化到规范国际化再到本土化，最终向本土国际化方向发展。
5. 中外合作办学过程中的问题
纵观高等教育国际化的发展历程，我国高等教育机构在进行中外合作办学过程中虽在不同时间段去的不同发展成就，总体发展迅速，且取得显著成效，但从宏观层面乃至中观层面仍存在一些问题急需解决。
(一) 高等教育国际化等于高等教育欧美化？
截止至2020年，我国已经与34个国家展开中外合作办学活动，其中，中外合作办学机构数量居于前10位的是美国、英国、澳大利亚、俄罗斯、加拿大、法国、韩国、德国、爱尔兰、新西兰。中外合作办学项目数量居于前10位的是美国(240)、英国(205)、澳大利亚(105)、俄罗斯(85)、加拿大(63)、韩国(61)、德国(47)、法国(43)、爱尔兰(31)、新西兰(21)。此外，中国还与日本、意大利、荷兰、芬兰、波兰、瑞典、丹麦、新加坡等国家积极进行中外合作办学。通过整理上述国家的经济情况与分布特征，可以发现，我国所进行的高等教育中外合作对象大多集中于欧美地区的发达国家，很少与发展中国家进行中外合作办学。高等教育国际化等于高等教育欧美化？如何与发展中国家进行中外合作办学？这是我国目前中外合作办学面临的重要问题。
1) 合作对象欧美化、单一化
如图1所示，目前我国中外合作办学对象主要集中在欧美地区的发达国家和少数亚洲地区的发达国家，而很少与发展中国家进行合作办学。发达国家的教育资源与水平普遍高于发展中国家，与发达国家进行合作办学有利于我国学习先进的科学知识与体系更加完善的课程设置与教学方法，同时也有利于为我国的原始创新提供动力。
但将中外合作办学的对象集中于发达国家，甚至是欧美地区的发达国家势必会忽略不同文化之间的不同优势。我国在进行中外合作办学时，可以根据不同的人才培养目标，和不同的国家进行合作，在培养不同层次的人才的同时，也能促进我国的高等教育国际化水平。
2) 地方高校合作办学受多方面限制
地方高等院校由于学校知名度、办学经费、师资力量、办学目标等原因导致在举办中外合作办学的过程中十分受限。部属学校由于自身实力较强，选择合作办学的学校一般也是世界知名院校。与部属院校相比，地方高等院校由于世界知名度较低，能够与之合作的世界知名大学较少，更多的是选择其他国家排名不高的大学进行合作。地方高校由于办学经费的限制，导致师资力量、院校环境、教学设置等硬件与软件资源不足，在一定程度上限制大学内部中外合作办学机构或项目的发展。另外，部分地方大学以培养服务地方的应用型人才为主，与中外合作办学培养具有适应国际能力人才的培养目标不符合。
图片来源：教育部中外合作办学监管工作信息平台。
Figure 1. Top 10 countries in the number of sino-foreign cooperative education programs in 2020
图1. 2020年中外合作办学项目数量排名前十的国家
(二) 我国不同地区中外合作办学水平差异显著
如图2所示，截至2020年为止，我国不同地区中外合作办学机构与项目总数如下：江苏(112)、河南(111)、上海(96)、黑龙江(79)、山东(79)、北京(79)、浙江(71)、湖北(63)、吉林(60)、辽宁(45)、天津(38)、广东(33)、湖南(30)、重庆(29)、河北(28)、江西(22)、福建(22)、四川(21)、陕西(20)、安徽(16)、云南(16)、广西(16)、内蒙古(9)、贵州(7)、海南(5)、山西(3)、甘肃(2)、新疆(1)，从地域分布来看，我国中外合作办学主要集中于东部地区，中部次之，西部较少，宁夏、青海、西藏在中外合作办学机构与项目数量方面至今未打破零突破。
不同地区的中外合作办学能力在很大程度上受到本地经济发展水平和与国际接轨的能力的限制，东部沿海地区相对其他地区无论是在中外合作办学数量还是在质量上都有明显优势。我国中外合作办学水平整体显著提高，但不同地区水平差距明显，呈现不均衡发展趋势，因此，在发展中外合作办学过程中应给予西部地区更多关注，以此提高每个地区中外合作办学水平。
图片来源：教育部中外合作办学监管工作信息平台。
Figure 2. Number of projects by Chinese and foreign cooperative institutions in different regions in 2020
图2. 2020年不同地区中外合作机构、项目数量
6. 关于中外合作办学的相关建议
(一) 打破刻板印象，中外合作办学对象多元化
当前，我国中外合作办学对象主要集中于欧美国家，致使中外合作办学对象单一，甚至逐渐走向国际化等同于欧美化的趋向。不可否认欧美国家的高等教育起步较早，整体水平较高，但随着时代的发展，其他国家的高等教育水平也在不断提高，尤其是发展中国家的高等教育水平在迅猛发展。因此，在寻求合作办学伙伴时，我国高等教育机构应打破传统的刻板印象，寻求多元化的合作对象。
(二) 组建区域联盟，促进协同发展
由于不同地方经济发展水平存在差异，导致教育水平存在较大差距，中外合作办学水平受其影响，发展水平不均。为解决中外合作办学发展不均，帮助部分地区实现零突破，组建区域联盟成为不可阻挡的新的发展趋势。区域联盟是不同省市之间的联合办学，不同省市之间整合优质教育资源，着重发展不同院校的优势学科，以组合而成的区域为单位，共同与国外高水平高等教育机构进行办学，以此提高整体教育水平的发展。
区域联盟不仅有利于各校整合优质教育资源，促进各校优势学科发展水平的提高，而且有利于中外合作办学水平较高的省或直辖市发挥牵引作用，带动中外合作办学水平较低地区的发展，促进教育资源的重新分配与均等化发展
(三) 调整高校定位，培养多元人才
高校在进行中外合作办学过程中首先应明确学校自身发展定位，确定人才培养目标。不同学校根据自身发展定位与发展要求可以寻求不同层次、类型的高等教育机构进行合作办学，如我国部属高校在人才培养上着重培养具有元创新能力的人才，为实现这一人才培养目标，部属高校在进行中外合作时，应将目标锁定在元创新能力更强的国外高等教育机构；我国地方院校大多以服务地方，培养应用型人才为主，为促进自身发展与人才培养，地方高校在中外合作办学过程中以培养不同行业的应用型人才为主，在此基础上，逐步提升自身的创新能力。
总之，不同高校的发展定位与人才培养目标不同，在中外合作办学过程中应寻找符合自身发展的外国高等教育机构进行合作，促进自身的发展与人才培养。
(四) 结合地方特色，国际化与本土化相结合
中外合作办学是高等教育国际化的一个重要手段，但这并不意味着高等教育国际化与本土化处于二元对立的关系，也不意味着在中外合作办学过程中，我国高等教育机构只突出国际化而淡化本土化。无论是部属高校还是省属高校，高等教育机构都要发挥服务社会的功能。高等教育机构在服务社会，服务当地的过程中首先应立足当地，立足于本土化，才能更好的服务地方。在立足于本土化的基础上，我国高等教育机构再与适合自身发展定位的外国高等教育机构合作办学，增强自身的国际化水平，培养立足本土，同时具有国际视野、国际交往能力的应用型人才和创新性人才。
正确认识“本土化”与“国际化”之间的关系，在“本土化”的基础上进行“国际化”，培养有能力解决中国问题的国际人才，促进我国高等教育国际化水平的提高，在世界范围内发出更多中国声音。
(五) 建立楔形课程体系，培养具有“中国魂”的国际人才
我国在进行中外合作办学过程中为培养学生应对未来挑战，具有国际交往能力与国际竞争的能力，在课程设置上十分重视英语与专业课程教学，为学生提供英语学习环境，同时提高学生专业素养，但在培养本土文化认同度方面有所欠缺。我国高端人才培养率较高，但部分人才最终却选择留在国外，不愿回国。究其原因，我国在人才培养过程中忽略“中国魂”的培养是一重要因素，因此在今后的课程教学中应该逐步改变课程体系，加强培养学生对民族的认同感与使命感。
楔形课程体系通过镶嵌的形式将不同事物进行内部联合，其特征为不规则性，它在横向上打破学科具体界限上，纵向上衔接不同层次的教育阶段，如：日本东京大学、我国南京大学在课程是设置上是楔形课程体系的典型代表，且均取得显著成效。在今后中外合作办学的课程设置方面，我国在重视英语教学的同时，应该开设与传统文化、中国历史相关的课程，且巧妙运用楔形课程体系，合理协调各类课程之间的关系，加强学生的文化认同感与国家使命感，培养具有“中国魂”的国际人才。
(六) 建立海外分校，发挥辐射作用
中外合作办学主要可以分为两种途径：高等教育机构“引进来”与高等教育机构“走出去”。现今，大部分高等教育机构在中外合作办学方面主要采取“引进来”的方式，但我国高等教育机构“走出去”也是不可忽略的途径之一。“走出去”不是简单地将高等教育机构建立在海外，而是在与他国当地文化不断适应的前提条件下，建立具有中国特色的中外合作办学机构。
建立海外分校，为中国高等教育机构提供新的环境，使我国高等教育机构“走出去”，既有利于为我国中外合作探索新的路径，同时有利于提高我国高等教育机构的国际地位，以此发挥辐射作用，进而提高我国高等教育的国际化水平。
基金项目
2019年北京高等教育“本科教学改革创新项目”依托优质国际办学资源，提升创新人才培养能力——以北工大都柏林学院为例。